韓慧敏 孫玉琴

(上海海事大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200135)

時(shí)下水上旅游方興未艾，不僅給游客帶來(lái)了新體驗(yàn)，也推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而頻頻發(fā)生的水上旅游安全事故，使人們?cè)诙笸笸聪е?，更深刻地認(rèn)識(shí)到水上旅游安全管理的重要性。2012年4月4日，蘇州太湖上一艘快艇撞上兩艘貨船中間的鋼纜而發(fā)生意外，導(dǎo)致4 名上海高校的大學(xué)生遇難身亡。種種質(zhì)疑都直指水上旅游安全管理存在的弊端。由于我國(guó)水上旅游業(yè)尚處于發(fā)展初期，不論在安全管理理論還是實(shí)踐方面，都滯后于其發(fā)展速度。因此，研究水上旅游安全管理問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、水上旅游安全內(nèi)涵

旅游安全有廣義和狹義之分，廣義的旅游安全指旅游活動(dòng)中的一切安全活動(dòng)的總稱，既包括旅游活動(dòng)中各相關(guān)主體的安全狀況，也包括相關(guān)的安全事態(tài)和社會(huì)現(xiàn)象中與旅游活動(dòng)相關(guān)的安全狀況。而狹義的旅游安全指旅游活動(dòng)中各相關(guān)主體的一切安全狀況的總稱。它包括旅游活動(dòng)各環(huán)節(jié)中的安全狀況，也包括旅游活動(dòng)中涉及人、設(shè)備、環(huán)境等相關(guān)主體的安全狀況。

作為一種旅游產(chǎn)品，水上旅游安全具有一般意義上旅游安全的共性，除此之外，其安全內(nèi)涵還有其特殊性。根據(jù)“水上”這一特定環(huán)境，本文僅探討“狹義”的旅游安全，“狹義”的水上旅游安全是指水上旅游活動(dòng)涉及旅游者安全、水上旅游資源安全的一切事務(wù)的總稱。

二、水上旅游安全事故的表現(xiàn)形式與特點(diǎn)

(一) 水上旅游安全事故的表現(xiàn)形式

1. 交通事故

以水上交通事故為主。水上旅游有著各種不同的載體，如以“三游”(游船、游艇、游輪)產(chǎn)品為主要代表的水上旅游交通載體，會(huì)由于航班時(shí)間安排的不合理、船與船間的避讓和安全距離不合理等原因，導(dǎo)致相撞、翻沉、起火、游客落水等水上旅游交通事故。此外，由于濱水區(qū)交通條件差、公路轉(zhuǎn)彎多和坡度陡等因素，還易發(fā)生濱水區(qū)公路交通事故。

2. 娛樂(lè)項(xiàng)目事故

娛樂(lè)項(xiàng)目事故指游客在參與一些水上娛樂(lè)項(xiàng)目時(shí)發(fā)生的安全事故，主要是各種競(jìng)技類項(xiàng)目，如水上摩托車、水上飛機(jī)、快艇、漂流、沖浪和潛水等，這些旅游項(xiàng)目新穎刺激，但本身潛在著很大的危險(xiǎn)性，所以特別容易引發(fā)摔傷、溺水等事故。

3. 衛(wèi)生安全問(wèn)題

衛(wèi)生安全問(wèn)題主要是指游客在濱水區(qū)就餐后出現(xiàn)的飲食安全事件，如很多旅游者會(huì)品嘗海鮮等水產(chǎn)品，一些抵抗力較差的游客吃了帶有細(xì)菌的海鮮會(huì)出現(xiàn)類似過(guò)敏、腹瀉和皮膚瘙癢等癥狀，嚴(yán)重的會(huì)出現(xiàn)過(guò)敏反應(yīng)、中毒，甚至死亡等。

此外，水上旅游安全事故還表現(xiàn)在治安犯罪、水體中兇猛或有毒動(dòng)物的侵襲、自然災(zāi)害(如臺(tái)風(fēng)、海嘯等)而引起的人身傷亡等方面。本文僅以常見(jiàn)的水上交通事故和娛樂(lè)項(xiàng)目事故為例進(jìn)行探討。

(二) 水上旅游安全事故的特點(diǎn)

1. 根據(jù)旅游目的地環(huán)境不同，水上旅游可劃分為水面上旅游和濱水區(qū)旅游兩種形式。由于旅游目的地的特殊性，水上旅游的安全事故與氣候條件、自然地理?xiàng)l件等關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)。

2. 水上旅游安全事故具有較強(qiáng)的季節(jié)性。通過(guò)歷年水上旅游事故情況統(tǒng)計(jì)分析，事故多發(fā)于4—8月，這5個(gè)月發(fā)生的事故往往占全年總數(shù)的2/3 左右。因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期正是水上旅游的旺季且是臺(tái)風(fēng)、雷暴雨、大風(fēng)、濃霧等惡劣天氣的多發(fā)季節(jié)，易導(dǎo)致水上旅游事故的發(fā)生。

3. 水上旅游安全事故救援難。水上旅游是以水文景觀為主體資源開(kāi)展的一種旅游產(chǎn)品，涉水旅游的安全事故發(fā)生情況復(fù)雜、搶救難度大。水上旅游是在水域環(huán)境(包括濱水區(qū))這一交通與通信相對(duì)不便的目的地開(kāi)展的旅游活動(dòng)，且水上旅游中游客活動(dòng)范圍廣、相對(duì)分散，旅游安全不易管理和控制，一旦出現(xiàn)安全事故，難以及時(shí)呼救，開(kāi)展施救行動(dòng)也較困難。因此水上旅游事故死亡率高，在旅游事故死亡總數(shù)中占據(jù)大部分。

4. 水上旅游安全事故具有隱蔽性。許多水上安全事故具有突發(fā)性和不可預(yù)見(jiàn)性，而一些游客對(duì)水上旅游的安全知識(shí)、安全事故后果的認(rèn)知還不足，甚至不以為然，因此常常會(huì)發(fā)生由于缺乏安全意識(shí)或麻痹大意而造成的安全事故。

5. 水上旅游生態(tài)環(huán)境脆弱。由于濱海水區(qū)地理環(huán)境空間和環(huán)境承載力有限，存在很多安全事故隱患。

三、我國(guó)水上旅游安全管理現(xiàn)狀

水上旅游安全管理是指為了保障水上旅游者的安全(包括人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、精神安全、名譽(yù)安全等)，對(duì)水上旅游安全工作進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制活動(dòng)。目前，水上旅游安全管理的內(nèi)容涉及宏觀的行業(yè)安全管理、微觀的水上旅游企業(yè)管理及水上旅游者安全管理三個(gè)層面。宏觀的行業(yè)安全管理主要體現(xiàn)在政策法規(guī)、信息指導(dǎo)、監(jiān)督和控制等方面;微觀的水上旅游企業(yè)管理主要體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部的安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章制度、管理方式等方面;水上旅游者安全管理主要為旅游者自身安全認(rèn)知方面。

(一) 政策法規(guī)層面

目前，我國(guó)已出臺(tái)了一些水上安全管理方面的法規(guī)。從1997年7月1日交通部頒布《中華人民共和國(guó)船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》開(kāi)始，陸續(xù)頒布了《水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》(交通部1998年7 號(hào)令)、《水上安全監(jiān)督管理體制改革實(shí)施方案》(國(guó)務(wù)院，1999年6月5日)、《中華人民共和國(guó)內(nèi)河水上交通安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院，2002年8月1日起實(shí)施)、《內(nèi)河旅游船星級(jí)的劃分與評(píng)定》新國(guó)標(biāo)(國(guó)家旅游局、國(guó)家技術(shù)質(zhì)量監(jiān)管局，2009年3月實(shí)施)、《中華人民共和國(guó)船員培訓(xùn)管理規(guī)則》(交通部，2009年10月1日起施行)、《中華人民共和國(guó)內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》(交通運(yùn)輸部，2011年1月1日起施行)、《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》(交通部，2010年12月30日頒布，2011年3月1日起實(shí)施)等。

從上述法規(guī)可以看出，近年來(lái)我國(guó)水上安全管理的相關(guān)立法越來(lái)越趨向從一般管理到具體管理的轉(zhuǎn)變，努力填補(bǔ)水上安全管理的空白，但是，尚未形成一個(gè)完整的體系。當(dāng)水上旅游安全事故發(fā)生時(shí)，只能援引旅游安全和水上交通安全等低層級(jí)法規(guī)來(lái)予以解決，缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性。

(二) 行政管理層面

水上旅游安全管理涉及安全、交通、海事、旅游、水利、建設(shè)、技術(shù)監(jiān)督等多個(gè)部門以及各級(jí)地方政府，根據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院，2002年8月1日起實(shí)施)等相關(guān)法律法規(guī)，在水上旅游安全監(jiān)管中遵循“職責(zé)法定，依法行政”及“誰(shuí)審批、誰(shuí)發(fā)證，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，即各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本地區(qū)水上旅游安全監(jiān)督管理工作。但由于這些職能多有交叉，甚至還有很多不明確的地方。導(dǎo)致管理部門一般都從各自部門利益出發(fā)，各行其是，互相之間缺乏有效的溝通與合作，對(duì)有利的事輪著管，而對(duì)要負(fù)責(zé)任的事，互相推委扯皮，這種多頭管理和無(wú)序管理的局面極大降低了水上旅游安全管理的效率。

(三) 企業(yè)層面

1. 投資主體復(fù)雜

目前，水上旅游項(xiàng)目設(shè)施的投資者大體有五種:一是國(guó)有;二是集體;三是合資合作;四是合伙;五是私有投資者。有的甚至是由幾個(gè)村民拼湊幾條竹排、木筏或皮艇就搞起了水上漂流。經(jīng)營(yíng)者魚(yú)龍混雜，使水上旅游從源頭就埋下了隱患。

2. 硬件設(shè)施等安全隱患多，管理不到位

水上旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)(者)中大量存在著急功近利的思想，對(duì)水上旅游項(xiàng)目設(shè)施的安全性投入不足，麻痹大意，主要表現(xiàn)在以下方面:

首先，對(duì)以“三游”產(chǎn)品為主要代表的水上游覽設(shè)施安全管理不到位。目前水上旅游業(yè)仍存在著為數(shù)眾多的“三無(wú)”船舶，一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)安全資質(zhì)認(rèn)證的低質(zhì)船只以極低的成本投入了運(yùn)營(yíng)，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是多頭管理下所導(dǎo)致的監(jiān)管缺位造成的，使得硬件設(shè)施存在安全隱患。

其次，安全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)投入不足。由于水上旅游發(fā)展水平不一，一些水上旅游景區(qū)的路燈、欄桿都存在一定的老化和損壞現(xiàn)象，尤其水上安全救護(hù)、消防器材、救生設(shè)備、安全警報(bào)裝置等均未得到及時(shí)維護(hù)，甚至部分景區(qū)連起碼的堤岸臺(tái)階都沒(méi)有。

第三，水上旅游娛樂(lè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)、規(guī)范的指導(dǎo)。目前水上旅游區(qū)的許多娛樂(lè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的規(guī)范和管理，如對(duì)游客的娛樂(lè)活動(dòng)缺乏規(guī)范性的技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)硬件設(shè)施配備和維護(hù)缺乏科學(xué)的規(guī)劃;對(duì)項(xiàng)目缺乏科學(xué)和系統(tǒng)管理與監(jiān)督等，因而安全隱患較多。

第四，水域、航道管理不科學(xué)。有些旅游經(jīng)營(yíng)單位在內(nèi)河航道上設(shè)置旅游項(xiàng)目，由于未劃定旅游專用水域，使得旅游船舶與其他船舶在同一通航水域混合航行，侵占、妨礙后者的正常航行;有的在水庫(kù)設(shè)立旅游經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所;有的在山區(qū)溪水沒(méi)有得到必要的疏通，設(shè)置必要的航標(biāo)或安全標(biāo)識(shí)就開(kāi)展漂流活動(dòng)。這些現(xiàn)象都埋藏著巨大的安全隱患。2012年4月4日蘇州河上釀成悲劇的主因之一就是旅游船只與貨船在同一通航水域內(nèi)混合航行。

3. 水上旅游從業(yè)人員素質(zhì)不高，法治觀念和安全意識(shí)淡薄

旅游船經(jīng)營(yíng)大多屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)，即使是實(shí)行公司化管理的企業(yè)，由于非專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，安全意識(shí)也不強(qiáng)。對(duì)船員的業(yè)務(wù)技能、職業(yè)道德等從業(yè)資格的要求不高，對(duì)水上旅游從業(yè)人員也缺乏培訓(xùn)教育，持證上崗率很低。再加上一些從業(yè)人員麻痹大意，遇到緊急情況往往不知所措。

(四) 水上旅游者層面

許多旅游者安全意識(shí)薄弱并缺乏水上旅游安全知識(shí)，僅憑著興趣愛(ài)好，遇到安全事故不懂得自救常識(shí)，導(dǎo)致事故的擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年發(fā)生的水上旅游安全事故中，多數(shù)都可歸結(jié)為安全和危機(jī)意識(shí)淡薄而造成的。如越過(guò)安全線或者在未開(kāi)發(fā)水域游泳;在船頭、甲板等地打鬧、追逐;食用不新鮮或生海鮮;參與水上飛機(jī)、高速游艇等活動(dòng)時(shí)不聽(tīng)從工作人員的指揮安排等。

四、加強(qiáng)水上旅游安全管理對(duì)策

(一) 建立健全水上旅游安全管理的法規(guī)體系

雖然目前陸續(xù)出臺(tái)了一些涉及旅游安全和水上交通安全的法律法規(guī)，但沒(méi)有專門規(guī)范水上旅游安全的，使得面對(duì)水上旅游安全事故常常無(wú)法可依。因此，國(guó)家應(yīng)盡快制定一部權(quán)威的水上旅游安全管理法，有關(guān)部門應(yīng)加快制定系統(tǒng)的配套法規(guī)，從旅游船舶的檢驗(yàn)與登記、船員培訓(xùn)、考試和發(fā)證管理、通信和導(dǎo)航、救生等航行安全設(shè)備的配備要求、特殊通航水域的特別要求等各方面予以規(guī)范。

(二) 加強(qiáng)管理部門間的溝通協(xié)調(diào)

目前我國(guó)還設(shè)立專門的水上旅游安全管理部門，而是歸屬于多部門共同管理。一旦事故發(fā)生，各部門之間關(guān)系難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)多頭管理、無(wú)序管理現(xiàn)象。因此，應(yīng)該在當(dāng)?shù)卣闹С趾鸵龑?dǎo)下，按照“政府同意領(lǐng)導(dǎo)，交通綜合管理，海事依法監(jiān)管，各相關(guān)部門配合”的總體方向，形成長(zhǎng)效責(zé)任落實(shí)機(jī)制、信息通報(bào)機(jī)制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成各司其職、齊抓共管的管理合力，從根本上解決水上旅游安全的規(guī)范化管理問(wèn)題。

(三) 規(guī)范經(jīng)營(yíng)者行為，提高從業(yè)人員素質(zhì)

按照公司化管理的有關(guān)要求，企業(yè)應(yīng)建立安全管理責(zé)任制，健全內(nèi)部安全管理制度體系，并切實(shí)保障這些制度得以有效執(zhí)行。管理部門應(yīng)監(jiān)督水上旅游經(jīng)營(yíng)者切實(shí)履行安全責(zé)任，在限定的營(yíng)運(yùn)水域，在具備安全措施和配備合格船員的基礎(chǔ)上，經(jīng)檢驗(yàn)合格再發(fā)運(yùn)營(yíng)許可證。同時(shí)，應(yīng)對(duì)從業(yè)人員開(kāi)展業(yè)務(wù)技能、法律法規(guī)、職業(yè)道德和事故應(yīng)對(duì)等培訓(xùn)教育，經(jīng)考試合格并獲得從業(yè)資格證書(shū)后才允許其上崗。另一方面要對(duì)從業(yè)人員實(shí)施跟蹤管理，使其履行安全規(guī)范，杜絕違規(guī)操作。對(duì)“三游”船員應(yīng)配備充足，按標(biāo)準(zhǔn)核定載客額。

(四) 強(qiáng)化游客旅游安全和危機(jī)意識(shí)

確保水上旅游安全的最有效的途徑之一就是要加強(qiáng)公眾的安全意識(shí)教育。政府管理部門、水上旅游企業(yè)和游客都要樹(shù)立“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的意識(shí)及應(yīng)對(duì)危機(jī)的敏銳性。嚴(yán)格管理，在源頭上避免安全事故的發(fā)生。可以通過(guò)經(jīng)常性、系統(tǒng)性的危機(jī)意識(shí)教育來(lái)樹(shù)立并提高各主體的能力素質(zhì)。在危機(jī)意識(shí)教育中，不但應(yīng)注重技術(shù)層面上的強(qiáng)化，更要加強(qiáng)危機(jī)發(fā)生前的心理準(zhǔn)備，從而提高水上旅游各主體承受和處理各種危機(jī)的能力，建立起面對(duì)危機(jī)的必勝信念。

五、結(jié)語(yǔ)

“沒(méi)有安全就沒(méi)有旅游”?？梢哉f(shuō)旅游安全是旅游業(yè)最敏感的神經(jīng)，是旅游產(chǎn)業(yè)的生命線。水上旅游安全管理是一項(xiàng)綜合龐大的系統(tǒng)工程，牽涉到上至政府國(guó)策，下至每一名普通游客。為了切實(shí)保障水上旅游安全，保障每一個(gè)游客的生命財(cái)產(chǎn)安全，安全管理體系中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都不能放松，要齊抓共管，標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)水上旅游的長(zhǎng)治久安。

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