陳楚舒，劉瓊，唐培華

（湖南師范大學 資源與環(huán)境科學學院，湖南 長沙410000）

土地資源的合理流動，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是農(nóng)村工業(yè)化、城市化的必然選擇。規(guī)范和促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為當前新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，在保障土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，實現(xiàn)土地使用權(quán)在供需雙方之間的有效流動，是優(yōu)化土地資源配置、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要途徑，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。盡管中央明令農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、有償進行，但實際運作中地方基層政府濫用權(quán)利征地，強制性流轉(zhuǎn)，并任意截留補償，借地生財，與民爭利。不僅嚴重損害了農(nóng)民利益，也損害了政府形象，給基層工作帶來了不利影響。如何健康有序地推進土地流轉(zhuǎn)，日益成為政府部門和學界關(guān)注的重點問題。在農(nóng)村發(fā)展新形勢下，政府要發(fā)揮在土地制度變遷中的主導和引導作用，轉(zhuǎn)變和強化政府職能。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制改革過程中，正確處理政府職能轉(zhuǎn)變與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系。具體來說，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，基層政府的角色應該是體現(xiàn)其宏觀調(diào)控職能和微觀的社會服務職能，建立一個與農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應、與農(nóng)村發(fā)展要求相協(xié)調(diào)、與農(nóng)民承受能力相符合的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會管理和公共服務體系。

一、基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公共服務供給能力掣肘的因素分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民按照自主自愿原則通過市場進行的，政府在其中充當著管理者、支持者和公共服務者的角色，發(fā)揮好政府這只 “看不見的手”是引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康有序發(fā)展的必要條件。［1］在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府既要克服利用土地所有權(quán)屬強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，從中獲取超額利潤的 “越位”行為，又要克服對違規(guī)流轉(zhuǎn)放任自流，缺乏服務規(guī)范機制的 “缺位”行為。變強制為引導，變干預為服務，抓好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控，加強監(jiān)督監(jiān)測，為普通農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)做好中介服務。［2］

（一）政府自身職能因素

在現(xiàn)有體制下，由于存在分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對稱等因素，出現(xiàn)了部分地方及基層政府侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)在有的基層政府強行將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營；借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間低價出讓土地經(jīng)營權(quán)；為了大幅度地降低建設(shè)成本，并方便快捷地取得占用大量農(nóng)地之目的，以入股制或者集體土地流轉(zhuǎn)機制取代國家征地制等等。如此一來，基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不但沒有提供公共服務，反而制約了土地流轉(zhuǎn)。

（二）流轉(zhuǎn)市場因素

農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖早已存在，但至今尚未建立起一套完善規(guī)范的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。中介服務組織尚未建立，土地流轉(zhuǎn)市場還沒有形成，土地評價缺乏依據(jù)，流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)民咨詢沒有門路；沒有配套的政策措施，鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機制尚未形成；鄉(xiāng)村兩級引導和服務不到位，缺乏有效組織農(nóng)民 “以地生財”的能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實到位，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

（三）流轉(zhuǎn)信息因素

農(nóng)村社會的相對封閉性，即使在今天，城市化、社會化的逐步蔓延，農(nóng)民認知、了解外部信息的渠道依然相當有限。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，想出讓土地的農(nóng)民，找不到受讓方；而想承包土地的農(nóng)民，又找不到轉(zhuǎn)讓土地者，造成了雙方供需的不平衡，這些都是信息不對稱引發(fā)的。農(nóng)民對于市場信息了解不全，無法掌握流轉(zhuǎn)土地的價格，以及流轉(zhuǎn)土地應該遵循什么樣的程序，遵守什么樣的法律等等的信息，不但給土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育成長形成了障礙，甚至導致土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛增多。

（四）財政因素

財政收入的快速增長，促進了財政支出規(guī)模的迅速擴大，保障了各項改革的順利進行，推進了縣域經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。但是，土地流轉(zhuǎn)的推進需要政府建立一個完善的社會保障體系來支持。近幾年縣域社會保障支出有了較大的提高，相比經(jīng)濟建設(shè)支出和行政管理費用，總體來說還是偏低，無法保證農(nóng)民 “失地不失權(quán)、失地不失利、失地不失業(yè)、失地不失?！保瑢е罗r(nóng)民不愿意承擔失地的風險，影響了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)決策。

二、基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公共服務能力的定位和目標

政府彌補市場失靈的重要手段就是提供公共服務和公共產(chǎn)品，市場缺什么，政府就補什么。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中提供公共服務的職能，我們可以給予基層政府角色以準確定位，即土地流轉(zhuǎn)的引導者、土地流轉(zhuǎn)信息的整合者、土地流轉(zhuǎn)市場交易雙方的監(jiān)督者、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶合法權(quán)益的保障者。

根據(jù)基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的公共服務定位，可分別提出其能力構(gòu)建的具體戰(zhàn)略目標。土地流轉(zhuǎn)信息整合方面，能夠形成一個由下至上、網(wǎng)絡狀、多功能的以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理部門和農(nóng)村專業(yè)協(xié)會為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務組織和網(wǎng)絡，為土地供需雙方搭建流轉(zhuǎn)橋梁。土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管方面，以基層政府土地流轉(zhuǎn)管理制度的改革創(chuàng)新為突破口，借助更有效的途徑增加對農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理者和宏觀決策者的監(jiān)督。流轉(zhuǎn)農(nóng)戶權(quán)益保障方面，突破基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障這3個瓶頸，滿足進行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對自身保障的需求。

三、加強基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公共服務能力的對策

（一）基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的資源獲取能力

1.人才投入能力

一是加強組織領(lǐng)導。成立支持創(chuàng)新人才投身農(nóng)業(yè)體制機制工作領(lǐng)導小組，抽調(diào)工作能力較強的機關(guān)干部組成專門辦公室，為引領(lǐng)人才投身建設(shè)提供有效的服務與保障。二是加大鼓勵措施。鼓勵大學生村干部與返鄉(xiāng)成功人士投身試驗區(qū)建設(shè)，發(fā)揮自身智力優(yōu)勢與財力優(yōu)勢，積極開展各類創(chuàng)業(yè)活動。三是引進培訓各類人才。邀請市、區(qū)農(nóng)業(yè)專家教授開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓工作，引進和投入各類人才，為轄區(qū)企業(yè)和項目建設(shè)增添活力和動力，從而能極大地促進土地流轉(zhuǎn)的步伐。

2.獲取財政收入的能力

基層政府財力決定公共服務能力，如果基層政府財力水平只能維持在一個比較低的水平上，則提供公共服務的能力薄弱，一些由縣鄉(xiāng)財政承擔的土地流轉(zhuǎn)過程中社會安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、醫(yī)療保障等公共服務難以得到有效提供。經(jīng)濟決定財政，財政決定財力，縣域經(jīng)濟發(fā)展是增強基層政府公共服務供給能力的關(guān)鍵。［3］在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，地方政府解困的基本思路是樹立 “大財政”的觀念，整合政府財力資源，合理界定財政支出的供給范圍，解決 “越位”與 “缺位”問題。只有財政能力允許，才能出臺農(nóng)村土地融資、政策性保險體系等更多具體的扶持政策，加大財政對土地流轉(zhuǎn)的支持力度。

3.鼓勵多種形式農(nóng)地流轉(zhuǎn)的能力

基層政府部門應該提高認知，加強宣傳，改變農(nóng)戶的經(jīng)營觀念、戀土情節(jié)，引導農(nóng)民解放思想、與時俱進。在充分尊重農(nóng)民意愿和保護農(nóng)民利益的前提下，因地制宜，采取多種形式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)戶之間進行包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租和入股在內(nèi)的多種農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式；鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式，成立股份制有限企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社；鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營；鼓勵農(nóng)民將土地集中連片發(fā)展，消化零散荒田、棄田，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營和區(qū)域經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（二）基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的資源整合能力

1.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種法律法規(guī)能力

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場要實現(xiàn)高效有序的流轉(zhuǎn)，需要法律法規(guī)來約束和規(guī)范。針對現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不甚完備的法律法規(guī)，一要加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法規(guī)建設(shè)，對于目前不利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和互相沖突、矛盾的法律條文要及時修改。二要考慮制定 《農(nóng)地法》、《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》等法律法規(guī)，制定出的法律法規(guī)要具有一定的超前性，發(fā)揮其導向功能，以保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場健康有序地運轉(zhuǎn)。

2.監(jiān)督與激勵管理人員的能力

首先，通過立法規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理者和決策者的管理行為與決策行為，在規(guī)范中制訂細致明確的對決策管理失誤的責任追究辦法。其次，借助更有效的途徑增加對農(nóng)地流轉(zhuǎn)宏觀管理者和決策者的監(jiān)督，科學劃分、嚴格規(guī)范基層各級政府在土地流轉(zhuǎn)過程中公共服務供給的責任和邊界，使土地流轉(zhuǎn)更具制度化、規(guī)范化、法律化。第三，建立將農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理者與宏觀決策者的決策管理成效與其個體效用相統(tǒng)一的激勵機制。

3.推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的能力

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于市場經(jīng)濟行為，其根本目的在于土地利用率和產(chǎn)出效益的提高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體實現(xiàn)流轉(zhuǎn)意愿的必然選擇就是完善農(nóng)村土地市場。一要依托區(qū)縣建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供市場驅(qū)動、生產(chǎn)服務和市場約束。二要開放農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地儲備整治，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地集中布局，集約利用，提升價值，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)、農(nóng)民財富的增長。

4.建立健全中介組織，提供優(yōu)質(zhì)服務，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的能力

基層政府支持中介組織的發(fā)展，既可以輸出高質(zhì)量的公共服務，又可以緩解政府支出的壓力，這恰是政府能力的一種表現(xiàn)。部分地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)的建立，為土地流轉(zhuǎn)供需雙方搭建了一個很好的交易平臺，但是由于監(jiān)管力度不夠，導致冗余信息繁雜，流轉(zhuǎn)可信度不高。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)站，向縣、鄉(xiāng)兩級配備農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡軟件，建立官方的土地流轉(zhuǎn)信息渠道，及時向社會發(fā)布土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息。相比之下，從基層政府的角度來增強其收集、分析以及向社會提供土地流轉(zhuǎn)信息服務的能力，不僅更具信服力，而且著力幫助實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息“需”與 “求”的有效對接，有效破解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營過程中的難題，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地大范圍大規(guī)模的流轉(zhuǎn)。

5.實施農(nóng)業(yè)勞動者再教育，提高農(nóng)民整體素質(zhì)的能力

毫無疑問，教育培訓是整合現(xiàn)有資源創(chuàng)造未來價值的基本方式。政府應全面啟動和落實農(nóng)業(yè)勞動者的再教育工程，教育的主體內(nèi)容以市場經(jīng)濟知識和農(nóng)業(yè)技術(shù)知識為主，重在引導提高農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)，培育他們的市場主體意識；加強農(nóng)村義務教育的投入與監(jiān)督管理，加強農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育，保證未來農(nóng)業(yè)勞動者的素質(zhì)，增加其就業(yè)適應能力，提高其財富創(chuàng)造能力；同時政府還應建立對農(nóng)村專業(yè)戶、重點戶等各種養(yǎng)殖和種植能手的幫扶制度，從而帶動農(nóng)戶的專業(yè)化分工并且加大農(nóng)戶之間的非對稱性。只有農(nóng)業(yè)勞動者的整體素質(zhì)提高了，其謀生能力才會變強，就業(yè)機會才會增多，農(nóng)民才不會將土地視為其唯一的就業(yè)和社會保障手段。［4］

（三）基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的資源運用能力

1.完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力

加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，首要任務是完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。設(shè)立專項資金，加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財政支扶力度，重點用于農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等方面的建設(shè)投入，實現(xiàn)通路、通水、通電、通訊。加快中低產(chǎn)田的改造，提高耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)防災抗災減災能力。完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的道路、農(nóng)田灌溉等配套設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村土地經(jīng)營主體提供一個良好的發(fā)展硬環(huán)境，鼓勵農(nóng)地經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地進行規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動公共財政向優(yōu)勢區(qū)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)傾斜。

2.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會保障機制的能力

第一，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險防范體系，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然災害風險、技術(shù)風險和市場風險得到有效降低。一是構(gòu)建以政策性保險為主的農(nóng)業(yè)保險體系；二是通過商業(yè)性保險公司開展農(nóng)險業(yè)務；三是開展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，降低農(nóng)村土地經(jīng)營主體的市場風險。

第二，面對農(nóng)業(yè)投資項目成本高、周期長、風險大、收益低的問題，政府可以通過減稅貼息等方式，積極為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)大戶發(fā)放貸款，確保租賃經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)地所需資金。

第三，出讓土地農(nóng)民的權(quán)益保障。擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面，弱化農(nóng)村土地的社會保障功能。［5～7］要打破中國農(nóng)地資源稟賦對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的約束，必須剝離土地承載的就業(yè)和社會保障等功能，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，建立土地保障的替代機制，逐步恢復土地正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。健全農(nóng)村社會保障制度，以社會保障替代土地保障，要積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會保障由土地維系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣椭贫染S系?？刹扇?“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦生育、醫(yī)療、傷殘、養(yǎng)老等保險。具體辦法可通過先建立“承包地＋個人賬戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在累積一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將 “承包地＋個人賬戶”的雙重保障體制轉(zhuǎn)化為單純的 “個人賬戶”式的社會保障制度，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。［8］有一個完整的與土地流轉(zhuǎn)相適應的 “保障網(wǎng)”，便是給農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)吃下一顆 “定心丸”。

3.拓展剩余勞動力非農(nóng)就業(yè)空間的能力

從事土地經(jīng)營是農(nóng)民最有保障的就業(yè)方式。為了剝離土地承載的過多的社會功能，將農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來，政府要大力拓展非農(nóng)就業(yè)空間。一要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，發(fā)揮大城市的輻射作用，合理利用大城市的資源，以城市為中心，以城市的科技教育和支柱產(chǎn)業(yè)為依托，建設(shè)一批布局合理，設(shè)施齊備，各具特色的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，把農(nóng)村的資金、人才和技術(shù)等生產(chǎn)要素聚集起來，解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。二要大力發(fā)展一批具有地方特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提供更多的就業(yè)機會。

四、結(jié)論 （結(jié)語）

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是解決當前農(nóng)村土地利用細碎化、撂荒及閑置的有效途徑，對于土地資源配置的優(yōu)化、土地利用效率的提高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要作用。由于當前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場并不成熟，中介體系不配套，信息服務殘缺，單靠市場機制的調(diào)節(jié)，無法實現(xiàn)土地資源的有效配置，因此需要政府這只 “看不見的手”，充當農(nóng)地流轉(zhuǎn)的引導者、協(xié)調(diào)者和裁判，克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的 “越位、缺位”行為，發(fā)揮其公共服務的作用，完成由“無限政府”向 “有限政府”的轉(zhuǎn)變，［9］促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)有序的發(fā)展。

總之，政府必須改革 “以廉價土地換取經(jīng)濟發(fā)展”的思維定勢，把著力點放在發(fā)展縣域經(jīng)濟，增強基層政府公共服務造血功能，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制，明確基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的公共服務能力供給責任，培育流轉(zhuǎn)市場，增強基層政府收集、分析及向社會提供土地流轉(zhuǎn)信息服務的能力，建立保障體系，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶編制與之相適應的“保障網(wǎng)”，建立一個與農(nóng)村發(fā)展要求相協(xié)調(diào)、與農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應、與農(nóng)民承受能力相符合的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基層管理和公共服務體系。

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