在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)

童 星

在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)

童 星

建設(shè)中國特色社會主義的總布局是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)“五位一體”。其中，社會建設(shè)占有極其重要的地位。必須在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)，圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。

一、社會建設(shè)與社會管理二者不可或缺

長期以來，我們只知道狠抓政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)，后來其順序改為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)，相應(yīng)地就有了機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位。改革開放以后我國把奮斗的目標(biāo)定為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家。2003年中央提出科學(xué)發(fā)展觀以后，才逐步有了社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的提法，直至現(xiàn)在形成“五位一體”的總布局。

黨的十七大開始將社會建設(shè)的重點確定為改善民生，將其總目標(biāo)與截至2020年的階段性目標(biāo)分別確定為構(gòu)建和諧社會與實現(xiàn)“五個有所”。由于改善民生的工作涉及政府的許多部門（如教育、衛(wèi)生、人社、住建等），出于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)之需要，有些地方的黨委和政府成立了社會建設(shè)委（部、局），但因為中央未設(shè)相應(yīng)的機構(gòu)，更多地方的黨委和政府內(nèi)部也沒有這樣的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機構(gòu)。

2011年2月，鑒于國內(nèi)外形勢的變化和急需，中央開始強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理，并將中央政法委系統(tǒng)的綜治委（社會治安綜合治理委員會）更名為社管委（社會管理綜合治理委員會），由于政法委、綜治委在全國有一個相對完整的系統(tǒng)，于是很快就在全國上下形成了負責(zé)社會管理的工作體系。

如此一來，矛盾就開始產(chǎn)生了：有社會管理組織系統(tǒng)而缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會建設(shè)工作機構(gòu)的地方，漸漸出現(xiàn)重社會管理、輕社會建設(shè)，甚至用社會管理沖擊社會建設(shè)的現(xiàn)象；同時有社會管理組織系統(tǒng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會建設(shè)工作機構(gòu)的地方，在工作中難免磕磕碰碰。實踐中產(chǎn)生的矛盾又往往同學(xué)科間的矛盾交織在一起，法學(xué)界常常強調(diào)和突出社會管理的重要性，卻不經(jīng)意間忽視了社會建設(shè)；而社會學(xué)界則相反，常常強調(diào)和突出社會建設(shè)的重要性，反對用社會管理來沖擊剛剛開始不久、還很任重道遠的社會建設(shè)。

其實，社會建設(shè)同社會管理二者不可或缺。加強社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。為了建成和諧社會，必須狠抓兩手：一手抓保障供給、公共服務(wù)，以實現(xiàn)“和”，即人人有飯吃的目標(biāo)，引申為人人的基本生活需求都能得到滿足，這就是狹義的社會建設(shè)；一手抓理順關(guān)系、化解矛盾，以實現(xiàn)“諧”，即人人能說話的目標(biāo)，引申為人人心情舒暢，這就是社會管理。狹義的社會建設(shè)加上社會管理，就構(gòu)成廣義的社會建設(shè)，它同經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)一起組成“五位一體”的中國特色社會主義現(xiàn)代化的總體布局。而政府職能定位中的“社會管理、公共服務(wù)”就是講的這兩手。

二、四個“加快形成”是關(guān)鍵抓手

十八大提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制?！笨梢哉f，“四個加快形成”就是加強和創(chuàng)新社會管理的關(guān)鍵抓手。

首先是社會管理體制。十七大曾提出過關(guān)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，現(xiàn)在將“格局”改為“體制”，因為格局的內(nèi)涵要比體制更寬泛，這一改動顯得表述更為貼切；并增加了一條“法治保障”。有人將法治保障理解為黨委和政府以法治為手段來進一步加強社會管理（和社區(qū)管理），這樣的理解似乎不妥。我以為這實際上是指要用法治來規(guī)范黨委、政府、社會、公眾這四大主體的行為，用法治來處理這四大主體之間的關(guān)系?，F(xiàn)在在社會管理中到場的主體往往只有黨委和政府兩家，如果二者之間有了矛盾，開個常委會就能解決問題，然而一旦現(xiàn)代社會組織大批出現(xiàn)并參與到社會管理中來，那么規(guī)范并處理黨委、政府、社會、公眾四大主體的行為和相互關(guān)系就只能依靠法治。

其次是基本公共服務(wù)體系。保障供給、改善民生離不開縱橫交錯的公共服務(wù)體系，黨和政府的惠民政策也離不開自上而下的遞送體系，否則改善民生的一系列惠民政策就缺乏可及性與可得性。這套體系的建設(shè)需要政府主導(dǎo)，需要公共財政支撐，但也不能由政府獨家包攬；需要已有的企業(yè)事業(yè)單位參與，當(dāng)然由于企業(yè)的本性是趨利，事業(yè)單位的支出也要得到補償，因此政府應(yīng)當(dāng)采用購買服務(wù)、財政補貼、政策優(yōu)惠等手段予以扶持；更需要培育和支持一大批公益服務(wù)型的社會組織加入進來?，F(xiàn)在的突出問題在于廣袤的農(nóng)村地區(qū)缺乏公共服務(wù)，日趨“空心化”，因而急需加強農(nóng)村公共服務(wù)的遞送。只有建立健全了覆蓋城鄉(xiāng)、均等化、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，才能確保改善民生的政策舉措落地生根。

再次是現(xiàn)代社會組織體制。無論是加快形成社會管理體制還是加快形成基本公共服務(wù)體系，都離不開面廣量大的社會組織的參與。然而我國的傳統(tǒng)就是“大政府、小市場、無社會”，改革開放30多年來，市場逐漸得到培育和發(fā)展，社會卻仍然受到抑制，許多人對社會組織始終抱有戒心，因而社會組織發(fā)展曲折坎坷。2008年汶川地震以后，眾多社會組織（盡管其中不少還是不合法的）以其救災(zāi)扶貧、奉獻公益的行動贏得了人們的贊許，此后政府逐步放寬對社會組織的限制，如公益慈善組織、福利組織、社區(qū)服務(wù)組織等先后被允許無須政府業(yè)務(wù)部門主管，可直接向民政部門申請注冊登記。十八大更是明確提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，按此要求，不僅今后成立新的社會組織不再需要政府業(yè)務(wù)部門主管，而且現(xiàn)有的社會組織也將同主管的政府部門真正脫鉤，實現(xiàn)“政社分開”?？梢哉f，培育和發(fā)展社會的時代已經(jīng)到來。

最后是社會管理機制。長期以來，我們習(xí)慣于應(yīng)急維穩(wěn)，形成了“剛性維穩(wěn)”的機制，盡管得到了“控制住局勢、防止其惡化”的效果，但總是窮于被動應(yīng)付，常常陷入尷尬局面。其實，任何突發(fā)事件和公共危機的發(fā)生都是有原因的，這就是客觀存在的社會風(fēng)險。因此，不僅在發(fā)生公共突發(fā)事件時必須迅速有效地實施應(yīng)急處置，確保社會穩(wěn)定，而且要在事后通過認真排查原因以發(fā)現(xiàn)問題、尋找漏洞，從而采取切實措施解決問題、堵塞漏洞，達到化解危機之效果，更要從源頭抓起，在重大政策決策出臺和重大建設(shè)項目開工以前做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，防患于未然。也就是說，應(yīng)當(dāng)把事先源頭治理、事中應(yīng)急處置、事后危機化解相結(jié)合，實施全過程動態(tài)管理。

三、阻斷與化解社會矛盾的制度安排

社會建設(shè)和社會管理的目標(biāo)都是構(gòu)建和諧社會，這就不能回避社會矛盾。當(dāng)前我國社會矛盾錯綜復(fù)雜，其主要形式包括：暴力群體性事件，即“泄憤事件”，其烈度最強、數(shù)量最少；具體利益沖突，即“維權(quán)事件”，其烈度次之，數(shù)量較多；集體性敵視，其烈度更次之，數(shù)量很多；普遍的社會不滿，其烈度最弱，但數(shù)量最多。依據(jù)矛盾沖突的烈度和數(shù)量規(guī)模，可以構(gòu)成一個“冰山模型”，從上至下分別呈現(xiàn)四層：暴力群體性事件、具體利益沖突、集體性敵視、普遍的社會不滿。

為了阻斷與化解社會矛盾，需要設(shè)計一整套制度安排。所謂阻斷，就是阻止與切斷社會矛盾由冰山下層的形式轉(zhuǎn)化為上層的形式；所謂化解，就是促使社會矛盾由冰山上層的形式轉(zhuǎn)化為下層的形式，并最終消解。

針對暴力群體性事件和具體利益沖突，需要構(gòu)建事中的應(yīng)急管理（含維穩(wěn)）制度，事后的社會矛盾化解（含訴訟、調(diào)解、信訪與仲裁）制度和事先的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。如果回應(yīng)及時、適當(dāng)，信息公開、透明，則可以減少因“烏合之眾”的原因所造成的集體無意識和集體不負責(zé)行為，降低具體利益沖突向暴力群體性事件轉(zhuǎn)化的概率，減輕其對政治和社會系統(tǒng)的沖擊。而如果事后的社會矛盾化解（含訴訟、調(diào)解、信訪與仲裁）制度扎實、高效，則可以將大量的具體利益沖突吸納在制度之內(nèi)，減少具體利益沖突向暴力群體性事件的轉(zhuǎn)化，降低暴力群體性事件的總量；且由于發(fā)現(xiàn)了問題、找到了漏洞，并在一定程度上解決了問題、堵塞了漏洞，從而有利于防止同類具體利益沖突的再次發(fā)生。如果社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度是認真而非敷衍的，是有“戰(zhàn)略地位”而非“略占地位”，與之相應(yīng)的政策決策與重大項目建設(shè)是適當(dāng)?shù)模⑶移鋱?zhí)行過程是有備的，則可以大幅減少因政策和發(fā)展問題而引發(fā)的具體利益沖突。

針對集體性敵視，需要構(gòu)建公平競爭制度與公平的社會保障制度。當(dāng)前，競爭已經(jīng)普遍化、持續(xù)化，但“公平”注意得不夠，甚至許多政策和做法仍在不斷地制造人為的差別和等級，優(yōu)待暫時得勝者，排斥一時失利者，導(dǎo)致“贏者通吃”，加劇分化。這種狀況必須盡快得到扭轉(zhuǎn)，維護公平應(yīng)是政府施政的首要原則。而通過搭建公平競爭的平臺，實施公平的社會保障，就可以有效地進行社會整合，減少因社會排斥而產(chǎn)生的身份區(qū)隔，進而減少集體性敵視。

針對普遍的社會不滿，需要構(gòu)建政務(wù)公開、社會監(jiān)督制度和民主決策制度。許多民眾的不滿源自知情權(quán)與話語權(quán)的需求得不到滿足，以及由此引發(fā)的對不公平乃至腐敗的傳言和義憤。因此公共部門（包括國有企業(yè)和事業(yè)單位）的政務(wù)需要公開并接受公眾監(jiān)督，盡快實施各級財政預(yù)決算公開，各類公務(wù)辦事原則、流程及結(jié)果公開，“三公”消費公開，領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計、個人與家庭財產(chǎn)申報、個人與家庭重大事項報告及其公開，建設(shè)“陽光政府”。而民主決策制度能改變目前過分重視科技理性、領(lǐng)導(dǎo)決斷與專家話語，而將公眾排斥在政策過程之外的狀況，通過建立健全訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益維護機制，倡導(dǎo)并落實“走出去”與“請進來”，完善底層群眾的政策參與。

總之有矛盾不可怕，可怕的是缺乏阻斷與化解矛盾的制度安排。只要認真建立健全上述一系列制度，我們堅信一定能夠收到化解矛盾、理順關(guān)系之良效！

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：黃 杰