寧有才

公共問題是公共政策存在的邏輯起點(diǎn)。而公共問題只有首先進(jìn)入決策者的政策議程，才有得到解決的可能。因此，政策議程是公共政策的邏輯起點(diǎn)?；谡咦h程在整個(gè)政策過程中所扮演的關(guān)鍵角色，公共決策者理應(yīng)秉持客觀、公正、公開的價(jià)值取向分析公共問題，回應(yīng)政策訴求。但在實(shí)踐中，由于多重原因致使某些理應(yīng)進(jìn)入政策議程的公共問題卻被排除在政策議程之外，產(chǎn)生公共政策隱蔽議程。針對公共政策議程設(shè)定中可能存在的障礙因素所導(dǎo)致的具有危害性的隱蔽議程，20世紀(jì)80年代興起于西方的協(xié)商民主理論對治理這一問題具有積極的啟示意義。

一、公共政策過程中的隱蔽議程現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及其消極影響

政府議程是“將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行動(dòng)計(jì)劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)”①張金馬：《政策科學(xué)導(dǎo)論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1992年，第146頁。。政策議程的建構(gòu)是決策的重要先兆，是公共政策的邏輯起點(diǎn)。在實(shí)踐中，由于主觀原因，造成部分社會(huì)公共問題并沒有進(jìn)入政策議程，公共決策制定者沒有作出相應(yīng)的政策回應(yīng)，從而產(chǎn)生公共政策的隱蔽議程。這一理論研究始于20世紀(jì)50年代。美國學(xué)者拉雷·N·格斯頓對此有較為系統(tǒng)闡述。他認(rèn)為：“‘隱蔽的議程’受到了社會(huì)和政策主要領(lǐng)導(dǎo)人的扼制。這種議程包含著某些對公共政策當(dāng)局最具潛在激發(fā)性的問題，而這些問題卻很少提出來。”②［美］拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制度——程序和原理》，重慶：重慶出版社，2001年，第71頁。隱蔽議程的存在，是基于“權(quán)力流失在政府之外，或者流失在政府周圍”③［美］拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制度——程序和原理》，第72頁。，導(dǎo)致“至關(guān)重要的政治問題被那些私下控制這些事務(wù)的人排除在公共政策的過程之外”④［美］拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定——程序和原理》，第74頁。這一斷言。對于隱蔽議程爭論的重要性，他認(rèn)為：“不僅是因?yàn)樗鼭撛诘叵拗茝恼雠_的東西，而且因?yàn)樯贁?shù)人威脅到了公共利益?！雹荩勖溃堇住·格斯頓：《公共政策的制定——程序和原理》，第74頁。同時(shí)，對隱蔽議程到底是虛構(gòu)還是現(xiàn)實(shí)的爭論，他認(rèn)為：“雖然對各種政治活動(dòng)的結(jié)果有假設(shè)的和個(gè)人的失望，但隱蔽議程這一斷言從未得到明確或證明。所以很難把虛構(gòu)與現(xiàn)實(shí)分離開來?！雹蓿勖溃堇住·格斯頓：《公共政策的制定——程序和原理》，第75頁。

國內(nèi)學(xué)者對此也做過一些研究。比如，楊占營認(rèn)為：“隱蔽議程的論述直指政策制定過程的封閉性，它表現(xiàn)為少數(shù)人的合謀與操縱，潛在地制約了公共政策的精神，威脅到公共利益，與政策評價(jià)的合理性與合法性根本不相容”①楊占營：《隱蔽議程問題的理論與啟示》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。。陳水生、黃穎從利益集團(tuán)和政治精英的共容性利益、共生型關(guān)系和共謀型行動(dòng)剖解隱蔽議程形成的原因和內(nèi)在機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“因?yàn)閺?qiáng)勢政策相關(guān)者如政治精英和利益集團(tuán)的干預(yù)和影響，他們運(yùn)用各種看不見的手屏蔽相關(guān)問題，從而使問題到議程發(fā)生斷流的現(xiàn)象”②陳水生、黃穎：《隱蔽議程形成機(jī)制中的利益集團(tuán)和政治精英》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。。因此，所謂隱蔽議程，是指在共公政策過程中，強(qiáng)勢利益群體（如政治精英和利益集團(tuán)）基于自身利益最大化而對社會(huì)公共問題進(jìn)行“選擇性失明”，表現(xiàn)為干預(yù)、密謀和操縱，導(dǎo)致那些理應(yīng)進(jìn)入政府議程的社會(huì)公共問題被屏蔽，從而失去解決的可能或被延遲而錯(cuò)過最佳解決時(shí)機(jī)。這一行為潛在地違背了公共政策的精神，威脅到了公共利益。

隱蔽議程作為公開議程的相對面，其產(chǎn)生的原因是多重的。概括地說，隱蔽議程產(chǎn)生的原因主要有：（1）制度的封閉性。制度的封閉性是隱蔽議程產(chǎn)生的體制基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)制度下，權(quán)力高度集中壟斷，政策制定者都是在體制內(nèi)進(jìn)行的，排斥外界的參與，政策制定是部分政治精英的職責(zé)，制度封閉性很容易造成政策制定過程中的暗箱操作，從而使政策制定過程發(fā)生價(jià)值偏位，易于產(chǎn)生隱蔽議程。③連承龍：《公共政策制定中隱蔽議程問題的原因及對策分析》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第10期。（2）政策制定主體的利益驅(qū)動(dòng)。作為政策制定主體的政府，理應(yīng)以維護(hù)公共利益作為其價(jià)值取向和目標(biāo)訴求。但公共選擇理論警示我們：政府在很大程度上也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)追逐自身利益最大化，集中體現(xiàn)在作為個(gè)體的政府工作人員以及作為整體的政府的利益驅(qū)動(dòng)。政府本身存在自利性必然導(dǎo)致其所制定的政策產(chǎn)生價(jià)值偏向，隱蔽議程容易產(chǎn)生。最明顯的事例當(dāng)屬土地征用和房屋拆遷的群體性事件，“有的地方黨委政府在征用農(nóng)民土地和城市拆遷中，或出現(xiàn)過于偏袒開發(fā)商利益，忽視農(nóng)戶和拆遷戶利益的傾向，或出于私心，截留被征地農(nóng)民或拆遷戶的補(bǔ)償款?！雹軓垈鼹Q：《我國群體性事件的最新發(fā)展態(tài)勢、成因及對策研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。（3）政治精英與私利集團(tuán)的共謀操縱?；谡缪葜鐣?huì)公共資源以及權(quán)威性價(jià)值的分配角色。謀求利益最大化的私利集團(tuán)勢必會(huì)通過各種手段和途徑影響政府政策制定。二者的密謀操縱導(dǎo)致公共政策的非公共化。比如說，屢屢曝光的嚴(yán)重環(huán)境污染事件，其實(shí)就是政府片面追求GDP增加與企業(yè)追求最大利益而不愿增加治污投入的一個(gè)合謀過程，導(dǎo)致公眾的環(huán)境需求與污染防治成為一個(gè)典型的隱蔽議程。（4）公民和新聞媒體的參與度不足。由于歷史和體制原因，我國長期存在官本位和政府本位思想，公民參與渠道不夠，參與意識不強(qiáng)，使得公共政策的直接受益人很少能把自己的利益訴求和權(quán)益保護(hù)真正反饋、參與和表達(dá)到政策過程中。另外，作為“第四種權(quán)力”的新聞媒體在政府決策中具有政策議題觸發(fā)和導(dǎo)向的功能。但在我國，“特殊的困境是媒體忙于政策宣傳，而忽略了反映民眾心聲和挖掘社會(huì)問題；即使有對社會(huì)問題的報(bào)道，也會(huì)因獨(dú)立性不足和層層限制而過濾掉潛在的社會(huì)問題?！雹輰O志建：《政府決策過程中的“草根性隱蔽議程”：內(nèi)涵、誘因及雙向危害》，《安陽工學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。因此，公民和新聞媒體的參與不足與功能缺陷潛在地助長和強(qiáng)化了政策制定主體的主導(dǎo)性以及與利益集團(tuán)密謀與操縱的空間和可能性，使很多迫切需要解決的政策問題被屏蔽從而進(jìn)入隱蔽議程。

隱蔽議程對公共政策具有諸多潛在的消極影響。首先，隱蔽議程腐蝕了公共政策的公共性。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。隱蔽議程中個(gè)別利益集團(tuán)與公共當(dāng)局合謀，“一方面，特殊利益者為了不因新的價(jià)值分配的政策方案的制定受損害，而使公共當(dāng)局有意忽視公共問題，把公共議題排斥在政策議程之外，公共問題因此不能得到及時(shí)合理的解決；另一方面，強(qiáng)勢的私人利益操縱政策議程，將私人的價(jià)值優(yōu)先級直接轉(zhuǎn)化為公共的價(jià)值優(yōu)先級，以公共政策為工具來謀求更大的私人利益。”⑥楊占營：《隱蔽議程問題的理論與啟示》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。這兩種情況都對公共利益構(gòu)成威脅，腐蝕公共政策公共性。例如，收入差距擴(kuò)大、貧富兩極分化加劇已成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展以及影響和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，而寄托著人們對縮小收入差距、共享改革發(fā)展成果美好期待并啟動(dòng)于2004年的收入分配制度改革方案，直至2013年2月份才姍姍遲來，其中一個(gè)重要原因就是既得利益群體尤其國有企業(yè)壟斷利益群體的阻礙，讓這一惠及絕大多數(shù)公民的社會(huì)問題一直處于隱蔽議程狀態(tài)，嚴(yán)重削弱政策的公共性，降低公民對政府的信任。其次，隱蔽議程弱化了公共政策的合法性。公共政策是政府運(yùn)用公共權(quán)力對公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配、對公共利益進(jìn)行權(quán)威性維護(hù)的過程。公共政策的合法性集中體現(xiàn)在政策決策不僅應(yīng)當(dāng)符合法律程序的規(guī)定，更為重要的是要以公共利益為價(jià)值追求。而在隱蔽議程存在下所產(chǎn)生的公共政策，無論是程序合法性上還是價(jià)值公共性上都得不到保證，政策成為維護(hù)少數(shù)人利益的工具，公共政策合法性受到挑戰(zhàn)。而政府公共權(quán)力的合法性又系于公共政策的合法性，致使政府的合法性基礎(chǔ)受到削弱。最后，隱蔽議程降低公共政策的有效性。公共政策是解決社會(huì)問題、管理公共事務(wù)的有效工具。隱蔽議程對公共政策的綁架，會(huì)嚴(yán)重降低乃至削弱公共政策治理的有效性和合理性，影響政府治理績效。例如，2008年的貴州甕安事件、云南孟連7.19暴力襲警案以及2011年的廣東烏坎事件，其發(fā)生的根本原因就是作為弱勢群體的老百姓長期反映并迫切需要解決的社會(huì)問題一直處于隱蔽議程狀態(tài)，導(dǎo)致各種社會(huì)問題長期被積壓，結(jié)果釀成嚴(yán)重的社會(huì)群體性事件，教訓(xùn)是深刻慘重的。

二、協(xié)商民主及其對隱蔽議程治理的功能

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)80年代西方政治哲學(xué)復(fù)興以后興起的一種新的民主理論范式。簡單地說，協(xié)商民主就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。①俞可平：《協(xié)商民主：當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2006年11月6日。協(xié)商民主作為一種公民參與公共政策和政治生活的治理形式，其與公共政策議程設(shè)定所要求的公共性和公正性是內(nèi)在地契合的，它為公共政策議程設(shè)定的改進(jìn)和轉(zhuǎn)變、為隱蔽議程的消除和遏制提供了新的契機(jī)。

1.協(xié)商民主有助于消解隱蔽議程對公共政策公共性的腐蝕。協(xié)商民主理論認(rèn)為：“公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策，協(xié)商過程的參與者表達(dá)了他們對所有公民政治平等的信念……協(xié)商民主的一個(gè)核心假設(shè)是，協(xié)商過程的參與者要承擔(dān)公共利益的責(zé)任”。②［美］喬治·M·瓦拉德茲：《協(xié)商民主》，何莉編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公共政策議程建構(gòu)中應(yīng)做到：“一是議程建構(gòu)屬于公共事務(wù)的范疇，希冀解決的是公共問題而非私人問題；二是參與議程建構(gòu)的相關(guān)者無論在形式還是實(shí)質(zhì)上都應(yīng)表現(xiàn)出對“他者”的關(guān)心，也就是說不僅僅是關(guān)心個(gè)人的私利，更為重要的是對如何實(shí)現(xiàn)公共利益的思考?！雹劾顝?qiáng)彬：《論協(xié)商民主與公共議程建構(gòu)》，《求實(shí)》2008年第1期。比如，2013年年初國內(nèi)中東部地區(qū)持續(xù)多日的嚴(yán)重霧霾天氣，引發(fā)人們對“環(huán)境正義”問題的思考。如何提高環(huán)境決策的公共性？有學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境決策的‘公共性’要求決策應(yīng)該以民主價(jià)值為依歸，以環(huán)境正義為目標(biāo)，以公共參與為形式，將公眾意見作為決策的依據(jù)，從而避免對環(huán)境可能造成的損害，保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益。”④馬奔：《環(huán)境正義與公民參與——協(xié)商民主理論的觀點(diǎn)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2006年第10期。只有發(fā)揮公民的廣泛參與才能制定有效的環(huán)境政策，提升環(huán)境政策的公共性。再比如說，2007年11月國內(nèi)關(guān)于“黃金周存廢”以及2008年11月至12月間的國內(nèi)關(guān)于成品油價(jià)格和燃油稅費(fèi)改革的網(wǎng)絡(luò)討論“體現(xiàn)了協(xié)商民主精神，彰顯了網(wǎng)絡(luò)民意勢能，協(xié)商成果與協(xié)商共識在政策改進(jìn)中得到回應(yīng)”⑤何國平、藍(lán)翰翔：《基于互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)商民主實(shí)踐——以‘五一’黃金周存廢中的網(wǎng)絡(luò)輿論為例》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。。

2.協(xié)商民主有助于化解隱蔽議程所造成的合法性危機(jī)。協(xié)商民主理論認(rèn)為，在公共政策的制定過程中，一方面要求政策相關(guān)者的廣泛參與，賦予其表面上的程序合法性；另一方面更要求和承認(rèn)公民實(shí)質(zhì)平等基礎(chǔ)上的充分考慮來自各個(gè)方面的聲音，通過協(xié)商達(dá)成主體間的相互理解，并在這種理解和寬容之中形成公共政策，從而獲得民眾的理性認(rèn)同，達(dá)到實(shí)質(zhì)上的合法性。⑥參見李宜釗：《政策合法性的困境及其改善：協(xié)商民主的視角》，《行政與法》2010年第2期。追求政策的價(jià)值合理性與程序合法性是協(xié)商民主的內(nèi)在要求。譬如，多地出租車罷運(yùn)事件、廈門PX項(xiàng)目事件、廣東番禺垃圾焚燒事件的妥善解決就是協(xié)商民主治理群體性事件的典型案例。因此，“要從根本上解決群體性事件問題，必須用協(xié)商民主的政策范式代替打壓的政策范式，必須把協(xié)商民主納入精英決策體制，實(shí)現(xiàn)公民對公共事務(wù)和公共決策的直接參與，實(shí)現(xiàn)政府和公眾之間的良性互動(dòng)，最大限度地預(yù)防群體性事件的發(fā)生，促進(jìn)政府走向善治?！雹俨龢I(yè)云、馬曉黎：《協(xié)商民主在預(yù)防和處置群體性事件中的功能》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。因而，通過協(xié)商民主機(jī)制，提升政策議程設(shè)定和政策決策的合法性，化解隱蔽議程的客觀存在所產(chǎn)生的政策合法性和政府合法性危機(jī)。

3.協(xié)商民主有助于破解政策議程建構(gòu)中的壟斷性和封閉性。協(xié)商民主理論認(rèn)為，協(xié)商民主是“公共協(xié)商過程中自由、平等的公民對話、討論、審視各種相關(guān)理由而賦予立法和決策合法性的一種治理形式”②陳家剛：《協(xié)商民主引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期。。一方面，協(xié)商民主理論鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與公共協(xié)商，在參與過程中公開自己的偏好和理由，尊重他人的意見；另一方面，協(xié)商民主理論強(qiáng)化決策過程的公開性，通過公開決策程序、決策理由以及決策建議，使決策理由更理性，決策結(jié)果也更公正。③［美］喬治·M·瓦拉德茲：《協(xié)商民主》，何莉編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期。協(xié)商民主的公開性和參與性有助打破政策議程建構(gòu)中的封閉性和壟斷性，規(guī)避隱蔽議程的出現(xiàn)。2012年底，中央電視臺以“曹家巷拆遷記”為題連續(xù)報(bào)道四川成都棚戶區(qū)改造項(xiàng)目“曹家巷拆遷”。正如主創(chuàng)記者所言：“我們記錄曹家巷拆遷，是因?yàn)椴芗蚁镌谌珖季哂袠颖緝r(jià)值。這種樣本價(jià)值的核心在于，政府在舊城改造過程中，指導(dǎo)居民自主成立自改委，這種基層民主的模式和社會(huì)管理創(chuàng)新的模式，在全國都是一種創(chuàng)新?！雹茑嶁曪w：《央視關(guān)注成都北改，開播“曹家巷拆遷記”》，http：／／e.chengdu.cn／html／2012－12／30／content＿370782.htm。這種探索陽光拆遷的模式其實(shí)就是拆遷前推行協(xié)商民主，讓拆遷中的每個(gè)直接利益相關(guān)者參與拆遷方案制定。這相比那些政府和強(qiáng)勢利益群體主導(dǎo)下的隱蔽被拆遷者的利益的強(qiáng)拆方式不能不說具有質(zhì)的飛躍性。協(xié)商民主語境下制定的公共政策，其治理的有效性有了明顯提升。

協(xié)商民主是一種行之有效的民主訓(xùn)練、民主宣傳、民主教育⑤楊炳超：《論協(xié)商民主的政治意義及其局限》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。，可有效地培養(yǎng)公民精神；協(xié)商民主也是一種行之有效的程序性機(jī)制，可有效地制約政府權(quán)力。協(xié)商民主視域下，隱蔽議程必將失去生存的土壤和環(huán)境。

三、協(xié)商民主視域下隱蔽議程治理的路徑

如上分析，協(xié)商民主與隱蔽議程治理具有內(nèi)在的契合性，通過其公共理性、平等、參與、公開以及程序性等消除隱蔽議程生存的條件。因此，可以通過擴(kuò)大公共政策制定過程中的協(xié)商民主來達(dá)到治理隱蔽議程之功效。

1.培育協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ)。這里面有幾層含義：首先是擴(kuò)大協(xié)商主體范圍。要使能夠參與制度化協(xié)商的人不再僅僅局限于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的社會(huì)精英，還要擴(kuò)大至普通老百姓。其次是培育公民公共精神。要培育理性的、富有公共精神、承擔(dān)公共責(zé)任的社會(huì)參與主體。協(xié)商民主既強(qiáng)調(diào)個(gè)體的權(quán)利意識，同時(shí)也主張公民個(gè)體能夠自愿接受正當(dāng)?shù)?、具有約束力的決策，承擔(dān)更高的道德責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)告訴我們：一個(gè)成熟、穩(wěn)定、既有理性又富有公共精神的公民群體的存在無論對政策公共性的實(shí)現(xiàn)還是對協(xié)商民主的踐行都有至關(guān)重要的意義。再次是拓展協(xié)商渠道。構(gòu)建更多表達(dá)和參與民主的平臺，使民主協(xié)商既能體現(xiàn)國家形態(tài)上的民主，也能體現(xiàn)社會(huì)形態(tài)的民主；除了發(fā)展政治體制層面的協(xié)商民主，更要發(fā)展基層公共事務(wù)治理層面的協(xié)商民主；除了要發(fā)展物理形態(tài)的協(xié)商平臺外，更需強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)虛擬形態(tài)協(xié)商平臺建設(shè)。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商已經(jīng)成為公共政策議程設(shè)定轉(zhuǎn)型的重要平臺。例如，把自身角色和功能定位為“乙肝戰(zhàn)友的網(wǎng)上家園”的“肝膽相照”網(wǎng)絡(luò)論壇，在2003年“周一超事件”發(fā)生后，成為乙肝患者的維權(quán)場所，通過多方努力后有效推動(dòng)乙肝歧視問題得到?jīng)Q策層的高度重視，并最終促成相關(guān)政策議程的設(shè)定和政策改變：2005年的《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》明確了乙肝病原攜帶者在體檢標(biāo)準(zhǔn)中是合格的；2007年的《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定了禁止歧視乙肝攜帶者等等。①朱亞鵬：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下中國公共政策議程設(shè)定模式的轉(zhuǎn)型——基于“肝膽相照”論壇的分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期。網(wǎng)絡(luò)能夠促進(jìn)公共決策運(yùn)行的民主化、公開化，成為消減隱蔽議程的重要渠道。最后，簡約政策參與成本。若參與成本過高，由于公民的“短見效應(yīng)”、“理性而無知”，產(chǎn)生搭便車心理，便會(huì)減少公共參與。通過加強(qiáng)協(xié)商民主的社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)，使公民有機(jī)會(huì)、有能力、有渠道、負(fù)責(zé)任、低成本地積極參與公共政策過程，從而提升了公共政策的合法性和有效性。

2.創(chuàng)立協(xié)商民主的議程設(shè)置機(jī)制。目前，我國主要是以政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型為主的內(nèi)輸入性政策議程設(shè)置模式。這種議程設(shè)置模式很容易導(dǎo)致某些強(qiáng)勢利益集團(tuán)影響甚至操縱公共政策，形成“隱蔽議程”。為此，為了保證公眾關(guān)心的社會(huì)問題能夠及時(shí)進(jìn)入政策議程并得到解決，需要改變傳統(tǒng)政策議程設(shè)置模式，建立以政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、知識精英與社會(huì)公眾等政策相關(guān)主體通過對話、協(xié)商和博弈形成廣泛參與的協(xié)商民主議程設(shè)置機(jī)制。②徐增輝、劉志光：《政策議程設(shè)置的途徑分析》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第8期。讓社會(huì)問題回歸公共議程，形成公共政策，這既是有待解決的社會(huì)問題的歸宿，也是公共政策的價(jià)值所在。例如，肇始于浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”“實(shí)際上是政府決策的公開聽證會(huì)，官員和公民的平等對話會(huì)，也是不同利益群體之間的溝通協(xié)調(diào)會(huì)”③郭宇寬：《“民主懇談會(huì)”：基層創(chuàng)新沖動(dòng)》，《南風(fēng)窗》2004年第4期。，暢通了民意表達(dá)渠道，創(chuàng)造了利益訴求平臺，提供了矛盾化解的契機(jī)，必將對基層公共事務(wù)治理和公共決策產(chǎn)生積極影響。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府自身建設(shè)。首先，推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)。公共服務(wù)型政府的主要特征在于，“政府一方面要處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之上的超然地位，做社會(huì)利益的自主調(diào)節(jié)者；另一方面，政府施政要以公民為中心，在社會(huì)治理中擴(kuò)大公民參與?！雹軛钫紶I：《隱蔽議程問題的理論與啟示》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。只有實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，才能真正構(gòu)建公正、透明、法治和責(zé)任性政府，才有可能使協(xié)商民主成為公共決策的機(jī)制選擇，從而防止隱蔽議程的滋長。其次，加強(qiáng)政府倫理道德建設(shè)。堅(jiān)定公共利益和公共價(jià)值取向，防范和扼殺因政府的追逐私利行為而導(dǎo)致的隱蔽議程。再次，建立健全權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。樹立“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必監(jiān)督，違權(quán)必追究”的權(quán)力理念，促進(jìn)權(quán)力的公共價(jià)值回歸。通過政府職能轉(zhuǎn)變以及政府自身建設(shè)，破解政府的“有意不作為”，規(guī)避隱蔽議程。

4.推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)。健康公民社會(huì)的發(fā)展是協(xié)商民主成功的基礎(chǔ)。公民社會(huì)與協(xié)商民主具有內(nèi)在契合性。二者都要求公民的參與責(zé)任與理性、社會(huì)認(rèn)同與信任、政治合作與互惠；可以說，公民社會(huì)是發(fā)展協(xié)商民主的重要社會(huì)平臺、協(xié)商民主是培育公民社會(huì)的民主范式之一。⑤張愛軍、高勇澤：《公民社會(huì)與協(xié)商民主》，《社會(huì)主義研究》2010年第3期。所以，為了推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，我們應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體或非政府組織的發(fā)展，以形成多元化的政策主體競爭格局。作為介于政府和公民個(gè)人、私人企業(yè)組織的第三域的公民社會(huì)，一方面可以發(fā)展公共政策，另一方面也可以監(jiān)督政府、公民個(gè)人和市場，并以弘揚(yáng)良好的社會(huì)公共價(jià)值為社會(huì)服務(wù)，必能推動(dòng)政策議程的科學(xué)化、合法化設(shè)定，抵制隱蔽議程，從而有力地促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展。

5.充分發(fā)揮媒體網(wǎng)絡(luò)的作用。作為一種重要的公共領(lǐng)域以及“第四項(xiàng)權(quán)力”，媒體網(wǎng)絡(luò)可以通過四種途徑推動(dòng)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程：一是主動(dòng)設(shè)置議程；二是聚合放大公眾議程；三是曝光隱蔽議程；四是擔(dān)當(dāng)觸發(fā)機(jī)制。⑥徐增輝、劉志光：《政策議程設(shè)置的途徑分析》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第8期。媒體與網(wǎng)絡(luò)在隱蔽議程治理中具有不可替代的作用。最典型的就是2003年發(fā)生的“孫志剛案件”。在案件發(fā)生之前，收容制度就是一個(gè)早已存在并長期處在隱蔽議程狀態(tài)的社會(huì)問題，“孫志剛案件”經(jīng)媒體曝光后，引起公眾的強(qiáng)烈不滿，改革收容制度的社會(huì)呼聲此起彼伏，形成了強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力。最終引發(fā)國務(wù)院出臺了新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。由此可見，“媒體網(wǎng)絡(luò)能夠在短時(shí)間內(nèi)將信息傳遍整個(gè)社會(huì)，形成一種信息流，從而造成普遍的信息聲勢，使其成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，從而可以對政府形成強(qiáng)大的壓力，迫使政治精英摒棄‘權(quán)力中心主義’的理念，樹立‘權(quán)利中心主義’的價(jià)值觀，用協(xié)商民主的政策范式來解決問題、化解社會(huì)沖突。媒體和網(wǎng)絡(luò)也是政府實(shí)行信息公開、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)、使公民理性表達(dá)利益訴求、走向平等協(xié)商的重要平臺”①昌業(yè)云、馬曉黎：《協(xié)商民主在預(yù)防和處置群體性事件中的功能》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。。

四、結(jié)語

有學(xué)者認(rèn)為：“當(dāng)前中國社會(huì)形勢極其嚴(yán)峻，再次進(jìn)社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)期，其突出表現(xiàn)為：世界上最大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；世界上最大規(guī)模的下崗洪水和失業(yè)洪水；世界上最顯著的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異；世界上基尼系數(shù)增長最快的國家之一；世界最大范圍的生態(tài)環(huán)境破壞?！雹谕踅B光、胡鞍鋼等：《經(jīng)濟(jì)繁榮后的社會(huì)不穩(wěn)定》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。社會(huì)矛盾集中爆發(fā)，社會(huì)問題急劇積累。而且，由于“專家理性和大眾參與的雙重缺位”③王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程中的一個(gè)分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。，“中國很多改革決策漸漸變成了這些強(qiáng)勢利益集團(tuán)狹小圈子中越來越神秘的討價(jià)還價(jià)，公共政策的制定呈現(xiàn)出被代表少數(shù)利益集團(tuán)的私人化的態(tài)勢”④劉軍寧：《中國哪有什么利益集團(tuán)》，《財(cái)經(jīng)文摘》2006年第11期。，這助長和積聚了大量的公共政策隱蔽議程，導(dǎo)致特殊利益集團(tuán)綁架公共政策，獲得最大利益，弱勢群體繼續(xù)被邊緣化和底層化。隱蔽議程造成的社會(huì)隱患不容忽視。協(xié)商民主作為一種新的民主范式和決策機(jī)制，“一方面可以幫助政府提高行政透明度，改善決策品質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)政合法性；另一方面，普通公民也會(huì)逐漸提升參與公共事務(wù)的愿望，養(yǎng)成參與的美德，提高參與的能力和厘清對政策的認(rèn)識”⑤馬奔：《公民會(huì)議：協(xié)商民主的一種制度設(shè)計(jì)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2009年第10期。，可有效防范和治理隱蔽議程，促進(jìn)公共政策真正回歸到公共、公平、公正、民主、合法和有效的價(jià)值軌道和品質(zhì)訴求，對轉(zhuǎn)型期的我國具有重大現(xiàn)實(shí)意義。