吳 琦

(湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院， 湖北 武漢 430068)

改革開放30年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)；伴隨著大量土地被征用，農(nóng)民失去賴以生存的土地的情況越來越多。農(nóng)民既失地又失業(yè)，失地又失養(yǎng)老保障，從而引發(fā)了較為嚴(yán)重的失地農(nóng)民問題。失地農(nóng)民問題是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須解決且無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。處理好被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問題實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所依”是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的必然要求。

1 被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要模式

被征地農(nóng)民，由于其承包地依法被全部或部分征用，其農(nóng)民的身份屬性也就發(fā)生了變化。有些學(xué)者認(rèn)為，一些農(nóng)民工也屬于失地農(nóng)民的范疇，他們的生存保障已經(jīng)不再依賴于土地。失地農(nóng)民在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就存在，但是當(dāng)時(shí)用“以土地?fù)Q就業(yè)”的形式使他們能轉(zhuǎn)換身份在國有或者集體企業(yè)中生存。而現(xiàn)在的失地農(nóng)民已與當(dāng)時(shí)有了很大的不同，土地始終是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活資料，失去了土地，其生活保障問題日益凸顯[1]。

根據(jù)《武漢市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市人力資源和社會保障局關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障和就業(yè)培訓(xùn)工作的意見》(武政辦[2009]139號)中規(guī)定，符合參保條件的被征地農(nóng)民是指因政府依法統(tǒng)一征收農(nóng)村集體土地，并簽訂了《家庭土地承包合同》且持有《土地承包經(jīng)營權(quán)證》，年齡在16周歲以上的本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民。

被征地農(nóng)民應(yīng)該不能算是真正意義上的農(nóng)民，尤其是城中村改造以及城市化過程中土地被全部征用的農(nóng)民。就我國現(xiàn)階段而言，被征地農(nóng)民是在現(xiàn)行征地制度基于二元結(jié)構(gòu)和戶籍限制下的介于農(nóng)民和市民身份之間而產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體。經(jīng)過數(shù)十年的實(shí)踐，全國各地針對被征地農(nóng)民在制度安排上有三種模式。

1.1 居保模式

即被征地農(nóng)民被納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度框架，也就是新農(nóng)保的范疇。居保模式適用于于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系比較完整、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平又不是太高的地區(qū)，其整體保障效能要低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的一般水平[2]。以浙江省為例，居保模式以修改完善后的“被征地人員養(yǎng)老保障”政策為基本框架，將“新型農(nóng)村養(yǎng)老保障”與“城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保障”合并，建立“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障”制度，統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政府財(cái)政補(bǔ)貼、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一操作，從而構(gòu)建起地方性的城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保障大平臺[3]。

1.2 城保模式

即將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障體系。所謂城保模式就是在土地征用以后，按不同年齡段、不同征地時(shí)間，測算出所需的社保費(fèi)用，并且一次性劃轉(zhuǎn)社保經(jīng)辦部門，其可享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。城保模式比較好地契合了被征地農(nóng)民在生活方式和城鎮(zhèn)職工日益趨同情況下提高養(yǎng)老保障水平的客觀需求[4]，通過給予其平等的保障權(quán)益，有效提高了被征地農(nóng)民保障水平，讓被征地農(nóng)民不因失去土地而降低生活水準(zhǔn)[5]。例如成都、北京等地都是按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定繳費(fèi)和享受待遇，繳費(fèi)直接進(jìn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

1.3 創(chuàng)新模式

即通過制度創(chuàng)新，建立相對獨(dú)立的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。武漢市現(xiàn)行的被征地農(nóng)民辦法是在這三種方案的基礎(chǔ)上的創(chuàng)新的產(chǎn)物。根據(jù)武政辦[2009]139號文 的規(guī)定：“2006年4月10日后被征地的農(nóng)民，經(jīng)本人申請，結(jié)合本人年齡和意愿，可選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障或新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn))；自2009年7月1日起被征地農(nóng)民社會保障采取‘先保后征’的原則，被征地農(nóng)民女年滿16周歲不滿55周歲、男年滿16周歲不滿60周歲的，可選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)；女年滿55周歲、男年滿60周歲的，可選擇參加養(yǎng)老保障或新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障?！边@樣，被征地農(nóng)民可根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受能力自主選擇參保模式。

2 江夏區(qū)被征地農(nóng)民參保過程中產(chǎn)生的問題

武漢市江夏區(qū)北連武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，2004年江夏區(qū)生產(chǎn)總值85.38億元，地方財(cái)政收入為3.59億元，到2012年江夏區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到373億元，較2011年增長16%，全口徑財(cái)政收入達(dá)到86.26億元，地方財(cái)政收入8年來增長了23倍。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，大量農(nóng)民賴以生存的土地被征用，而補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)相對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯滯后，特別是土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理混亂使農(nóng)民的利益大大受損，被征地農(nóng)民領(lǐng)取的補(bǔ)償金無法保障其基本生活。

2010年，根據(jù)武漢市人力資源與社會保障局的要求，江夏區(qū)作為武漢市5個(gè)新城區(qū)中的試點(diǎn)區(qū)域，首先全面開展被征地農(nóng)民的參保工作，切實(shí)維護(hù)了江夏區(qū)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)江夏區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向前發(fā)展。2012年征地農(nóng)民的參保工作被江夏區(qū)政府列入為民承諾辦理的七件實(shí)事之一，可見被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題已成為政府的重點(diǎn)民生工程，但這些措施在實(shí)踐過程中也發(fā)現(xiàn)了許多問題。

2.1 被征地農(nóng)民征地時(shí)間的劃分和對象難確定

武政辦[2009]139號文將被征地時(shí)間劃分為：2006年4月10前、2006年4月10日至2009年6月30日、2009年7月1日后三個(gè)時(shí)間段，在實(shí)際操作中，2006年4月10日前或后很難劃分準(zhǔn)確，而且操作難度大。

由于老被征地農(nóng)民的征地時(shí)間長，用地性質(zhì)復(fù)雜，參保對象難以確定，且因江夏區(qū)土地分布稠密不均，偏遠(yuǎn)地區(qū)人少地多，而靠近城區(qū)的區(qū)域人多地少，如果按征地后家庭人均占有耕地面積為標(biāo)準(zhǔn)劃分參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的對象，則導(dǎo)致被征用地面積與應(yīng)參保人口不符[6]。

2.2 被征地農(nóng)民選擇參加養(yǎng)老保障、新農(nóng)保，都與參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)享受待遇相差較大

按江夏區(qū)最低生活保障380元計(jì)，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障費(fèi)為每月494元，但參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)退休后最低保底工資為568元。一方面由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休金以及喪葬費(fèi)等待遇較城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)差距較大，另一方面職工養(yǎng)老保險(xiǎn)連續(xù)多年退休工資都在上漲，且每年上漲幅度基本都在100元以上，而新農(nóng)保退休金多年來都沒有變動，國家補(bǔ)貼從2008年到現(xiàn)在都是55元，武漢市的補(bǔ)貼也一直都是45元。故而被征地農(nóng)民只愿意參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而無人選擇參加新農(nóng)保。

2.3 資金籌措困難

早先被征地時(shí)的土地價(jià)格低，村級及農(nóng)民個(gè)人無結(jié)余，參加被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金難落實(shí)。以江夏區(qū)紙坊街為例，全街被征地農(nóng)民為10 055人，共需個(gè)人和村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納資金2.4億元，而該街4個(gè)“城中村”至少有1 000公頃被征地為城市建設(shè)需要，征用時(shí)間早、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，一次性要求其繳納參保費(fèi)用，參保資金難以落實(shí)。截止2011年底，該區(qū)核定的被征地農(nóng)民為5 6797人，共需繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老保障資金11.7億元。按照文件規(guī)定，區(qū)政府應(yīng)撥付2.8億元，而市政府需撥付約7 000萬元，個(gè)人和村集體經(jīng)濟(jì)組織共需承擔(dān)8.2億元。國家和省、市政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，個(gè)人和村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)部分太高。

2.4 被征地農(nóng)民難以承受續(xù)保費(fèi)用

被征地農(nóng)民參保后沒有達(dá)到退休年紀(jì)的參照靈活就業(yè)人員辦法接續(xù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY核定繳費(fèi)基數(shù)，按20%的比例繳費(fèi)。許多被征地農(nóng)民特別是完全失去土地的農(nóng)民，難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，基本生活都難以保障的情況下，感到續(xù)保繳費(fèi)數(shù)額太大，家庭負(fù)擔(dān)過重，因而等待觀望，續(xù)保率較低。

3 建立和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的建議

3.1 加大財(cái)政資金的投入

加大國家、省、市級財(cái)政對早先被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入，以減輕個(gè)人和集體的負(fù)擔(dān)，逐步解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老遺留問題。新近被征地要堅(jiān)決落實(shí)“先保后征”的原則，杜絕只征不保，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的利益。

3.2 被征地農(nóng)民參保時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、辦法應(yīng)統(tǒng)一

對早前和以后被征地農(nóng)民采用統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的待遇，有利于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參保核定工作的展開，同時(shí)對新被征地農(nóng)民建立統(tǒng)一的保障機(jī)制有利于緩解被征地農(nóng)民間的矛盾。

3.3 合理計(jì)算被征地農(nóng)民的退休待遇，建立物價(jià)聯(lián)動機(jī)制

被征地農(nóng)民選擇參加社會養(yǎng)老保障人員待遇應(yīng)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇接軌，不能因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平低，而歧視性地降低農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放水平。此外，被征地農(nóng)民退休待遇也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平的增長而增長。應(yīng)建立與最低工資標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)因素相關(guān)的聯(lián)動機(jī)制，切實(shí)保障被征地農(nóng)民退休后的基本生活。

3.4 保障被征地農(nóng)民的自主選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的權(quán)利

在我國現(xiàn)行戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的情況下，戶籍性質(zhì)不是農(nóng)民能自主選擇的，更改戶籍性質(zhì)的限制諸多，更改程序復(fù)雜。如果強(qiáng)行按照戶籍來規(guī)定參加的養(yǎng)老模式，不利于化解被征地農(nóng)民的矛盾，二者的消除是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然趨勢，也是城鄉(xiāng)一體化的必然結(jié)果。

3.5 強(qiáng)化被征地農(nóng)民技能培訓(xùn)，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，促進(jìn)續(xù)保率的提高

開展職業(yè)技能培訓(xùn)，大力推進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，特別是鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，推動被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)。對愿意從事個(gè)體經(jīng)營的失地農(nóng)民，政府應(yīng)為其組織舉辦創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班，增加其市場經(jīng)營管理意識，幫助他們選準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目[7]。此外，政府可為自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供低息或無息的小額貸款，解決其創(chuàng)業(yè)資金不足的問題，同時(shí)在稅收、費(fèi)用方面給予其一定的優(yōu)惠，為被征地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)提供政策扶持，使已經(jīng)參保的被征地農(nóng)民續(xù)保有充足的資金支持。

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