發(fā)展中國家腐敗制控機制探究

王金平

（湖南郵電職業(yè)技術(shù)學院，湖南 長沙 410015）

一 引 言

腐敗制控機制就是一個國家在反腐敗過程中所采取的各種方式方法、手段機制的總和。在現(xiàn)代化進程中，發(fā)展中國家的腐敗問題一直十分嚴重，嚴重阻礙了社會發(fā)展與進步。本文所探討的“發(fā)展中國家”既包括當下仍然屬于發(fā)展中的國家，也包括那些在20世紀60、70年代屬于發(fā)展中國家，而今已成為新興工業(yè)化現(xiàn)代化的國家即“曾經(jīng)的發(fā)展中國家”，如韓國、新加坡等，這些國家不僅通過經(jīng)濟發(fā)展，而且也通過政治發(fā)展，包括持續(xù)有效的反腐倡廉從而順利地實現(xiàn)了社會轉(zhuǎn)型，初步完成了現(xiàn)代化的任務(wù)。幾乎每個發(fā)展中國家都在對腐敗制控機制進行探索，有的成效顯著，有的卻收效甚微，分析其探索的歷程，總結(jié)其經(jīng)驗教訓，對于我國的反腐倡廉建設(shè)具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

二 發(fā)展中國家傳統(tǒng)的腐敗制控機制

貪污腐敗對發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程構(gòu)成嚴重威脅，許多發(fā)展中國家采取了各種腐敗制控機制開展反腐敗斗爭，這些腐敗制控機制帶有著明顯的傳統(tǒng)色彩。

（一）發(fā)動運動，大張旗鼓反對腐敗

運動式反腐是大多數(shù)發(fā)展中國家開展反腐敗斗爭的做法。中國毛澤東時代的反腐敗斗爭就是一種非常典型的運動式反腐。亞洲的韓國等亦是如此。二戰(zhàn)后，韓國在美國的大力扶持下，依靠吃苦耐勞和強烈的民族自豪感，經(jīng)濟飛速發(fā)展，成為亞洲“四小龍”之一。但韓國人民卻長期生活在腐敗所造成的痛苦之中。韓國各屆政府也采取了各種各樣的措施清除腐敗現(xiàn)象，其中主要的措施之一就是開展反腐敗運動。1961年樸正熙上臺執(zhí)政以后，一方面嚴厲鎮(zhèn)壓國內(nèi)民主運動和政治上的反對派，另一方面大張旗鼓地開展反腐敗運動。上臺伊始就發(fā)起了“政治凈化運動”，懲辦了一批前政府的貪官污吏和其他違法亂紀分子。接著又開展了“庶政刷新”運動。庶政刷新運動的宗旨是“消除公務(wù)員社會的所有腐敗現(xiàn)象，開展有效、明朗的服務(wù)行政，恢復國民的信賴；在加強行政效率的同時把運動升華為消除整個社會腐敗現(xiàn)象的社會凈化運動和提高國民價值觀，樹立健全的國民精神的精神改革運動”。1992年8月金泳三上任后雷厲風行的發(fā)動了一場轟轟烈烈的反腐倡廉運動，率先公布個人財產(chǎn)，修改選舉法和公職人員的倫理法，實行銀行存款實名制，倡導節(jié)儉，整肅官場陋習，針對政界、軍界要員進行了全面道德重建，并把前總統(tǒng)全斗煥和盧泰愚推上了審判臺，發(fā)動了一場舉世矚目的“不流血革命”。雖然金泳三反腐敗不遺余力，但都是以治標不治本的行政手段（被人指責為“清算政治”）為主，沒有動搖頹相初露的韓國政治經(jīng)濟根基。結(jié)果是，反腐敗運動雖然轟轟烈烈，而腐敗則“樹欲靜，而風不止”，金泳三像消防隊員，疲于奔命，最后自己的閣僚、秘書乃至兒子也在舊體制的誘惑下，卷入了“官商勾結(jié)”的腐敗浪潮之中。

韓國的這種運動式反腐的特點和結(jié)果在許多發(fā)展中國家都具有較大的相似性。運動式反腐方式雖然在短期內(nèi)能夠?qū)Ω瘮》肿悠鸬揭欢ǖ耐刈饔茫诙唐趦?nèi)可以有效地制止腐敗的滋長蔓延，但由于沒有涉及到根本的制度問題，無法解決深層次的矛盾，難以從根本上消除腐敗現(xiàn)象，貪污腐敗不可避免的還會卷土重來。在巨大的權(quán)力、金錢誘惑下，在缺乏剛性的監(jiān)督制約下，執(zhí)政者及其親信很快必將走向腐化。運動式反腐往往回避已經(jīng)暴露的體制問題，靠人治色彩濃厚的政客手段，可以得勢一時，但終究無法挽救舊體制的命運。

（二）執(zhí)政者率先垂范，高調(diào)反腐

發(fā)展中國家的腐敗制控機制無不打上最高執(zhí)政者鮮明個性的烙印,大多數(shù)發(fā)展中國家的最高執(zhí)政者在掌握政權(quán)之后，往往都高調(diào)反腐、率先垂范，以反腐敗作為樹立威信、建構(gòu)合法性的突破口，同時，也期望能夠以此消除腐敗，建設(shè)一個政治清明的國家。1986年1月，以穆塞維尼為首的“國家抵抗運動”開始執(zhí)政烏干達，執(zhí)政伊始就明確表示視腐敗為以往遺傳下來的罪惡之一，是阻止烏干達進步的最主要障礙。穆塞韋尼總統(tǒng)帶頭垂范，清正廉潔,因而在烏干達人民中樹立了較高威望。他希望建立一個廉潔的政府,在執(zhí)政 8個月后就建立政府檢察長辦公室（IGG），專司反腐敗工作,在政府機構(gòu)中引入責任制度，為所有公務(wù)員建立行為準則，鼓勵公眾揭發(fā)檢舉腐敗現(xiàn)象，強調(diào)輿論監(jiān)督等，但他的希望落空了,腐敗現(xiàn)象并沒有從根本上得到遏制。

其他許多發(fā)展中國家也存在類似狀況。菲律賓前總統(tǒng)科·阿基諾1986年上臺以后，很注意為政清廉。針對當時菲律賓貪污受賄現(xiàn)象嚴重，尤其在馬科斯統(tǒng)治后期貪污受賄泛濫的情況，提出了一些控制腐敗的措施。1986年6月，阿基諾夫人主持召開內(nèi)閣會議，決定內(nèi)閣成員出國履行公務(wù)時，必須嚴格控制開支，任何部長都不得訂購頭等艙機票，不得住豪華旅館。阿基諾夫人上臺后首次出訪美國時，不乘專機只乘普通班機，隨身攜帶兩只箱子，同馬科斯夫人出訪美國時僅衣箱就有200個，形成鮮明對比。1989年7月9日晨，阿基諾夫人乘菲律賓航空公司的班機抵西德訪問，3天后，她又乘民航班機前往法國。菲律賓駐西德大使解釋說，總統(tǒng)這樣做，“完全是為了節(jié)約，因為國事訪問一向耗資不少?！彼€堅決反對她的直系親屬參政。因此有的報紙稱她是“清廉的化身”。科·阿基諾夫人雖然自身廉潔，但對待政府官員和親屬的貪污舞弊行為卻心慈手軟，所以一些反貪污的政令只能停留于紙上談兵，貪官污吏變本加厲有恃無恐，最終貪污腐化的猖獗，斷送了科·阿基諾的政權(quán)。

發(fā)展中國家的這種依靠最高領(lǐng)導者的率先垂范形成的人格魅力來開展反腐敗斗爭在本質(zhì)上仍然屬于一種人治式的反腐敗行為，具有著明顯的局限性，無法從根本上解決腐敗問題。

（三）激進式變革，制度移植性反腐

在發(fā)展中國家反腐敗的實踐中，還有一種反腐敗方式就是進行激進變革，一成不變地移植國外制度開展反腐敗斗爭，在全社會全面推行民主化、公開化、自由化進程，以期能夠清除腐敗現(xiàn)象。但發(fā)展中國家的這種做法的結(jié)果卻形成了社會治理系統(tǒng)的“二律背反”。一方面是這些發(fā)展中國家中的絕大多數(shù)人由于經(jīng)濟落后，生活貧困，對社會存在著強烈的反叛心理，而突如其來的社會政治開放，把他們從封閉、專制下解放出來，他們一下子茫然無措，以致無法適應而處于“失重”狀態(tài)，并且又缺乏法制規(guī)范，在不知法、不守法、不適應新的社會政治制度和缺乏道德約束的情況下，導致社會失控、政局動蕩。另一方面，由于舊制度、舊組織的迅速解體，新制度新組織的倉促建立，造成人治和法治的簡單迭加，這兩種體制內(nèi)在排斥和消耗，形成了大量的權(quán)力管控真空，導致了大量社會問題的滋生,而這些社會問題的解決，又要求政治上層對社會進行強化控制,但強化控制的結(jié)果，又回到個人的專制和腐敗的“歷史回歸”上。

激進式的自由化、民主化改革，如果超出了社會政治制度整合和系統(tǒng)所能容納的限度，就會引起社會動蕩，不但不能反腐敗，反而被一些陰謀家、野心家所利用。二戰(zhàn)后相繼獨立的許多非洲國家基本上繼承了宗主國的政治模式，實行民主共和政體.但由于這種照搬過來的議會民主制并不符合當時非洲的國情，非洲尚處于前資本主義發(fā)展階段，還沒有形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場，部族勢力比較強大，人民也缺乏基本的公民意識，在這種社會經(jīng)濟基礎(chǔ)上建立的政黨往往成為部族勢力的載體，腐敗油然而生。雖然許多國家也建立了相當多的預防腐敗懲治腐敗的法律制度、反腐機構(gòu)，但都難以發(fā)揮其作用，只是流于形式、遮人眼目。拉丁美洲一些國家的情況與非洲也大同小異?？梢姴豢紤]本國國情，照搬照抄其他國家的反腐模式，最終只能導致國家動蕩，腐敗猖獗，社會落后。

三 發(fā)展中國家探索腐敗制控機制的經(jīng)驗教訓

發(fā)展中國家在腐敗制控機制上的探索，無論在實踐上還是理論上都留下了值得我們總結(jié)的寶貴的經(jīng)驗教訓。從總體上來說，發(fā)展中國家的反腐敗是一種人治性的而非法治性制度性的，是治標不治本的，是短期性非持續(xù)性的。實踐證明，反腐敗靠法治比人治更為可靠，靠制度比靠領(lǐng)導更為有效與長久。

具體來說，發(fā)展中國家在腐敗制控機制上的探索主要有以下幾方面的經(jīng)驗教訓：首先，最高領(lǐng)導者的廉潔自律、以身作則只是反腐倡廉的必要條件，而非充分條件。在烏干達、菲律賓等發(fā)展中國家，最高領(lǐng)導者本人雖然能保持廉潔，率先垂范，但卻對手下的高級官員、親戚朋友的腐敗行為不敢、不能或不忍心懲罰，致使腐敗照樣滋生蔓延。雖然領(lǐng)導者個人獲得了清廉的好名聲，但整個國家和人民卻深陷于腐敗造成的痛苦之中，最后人民忍無可忍，起而反對，導致最高領(lǐng)導人的下臺。另一方面，領(lǐng)導者必須廉潔自律，這是反對腐敗的必要條件，領(lǐng)導者的道德水準是健康社會、健康政府的基礎(chǔ)。如果領(lǐng)導者自己都帶頭貪污腐化、巧取豪奪、窮奢極欲、貪贓枉法，那么也就根本談不上將腐敗分子繩之以法，因為領(lǐng)導者本人就是最大的腐敗分子。領(lǐng)導者除了自己必須清廉公正、嚴于律己之外，還必須嚴格要求自己的親朋和所屬的政黨，決不能有絲毫的腐敗行為，更不能對他們的腐敗行為視而不見，聽而不聞，縱容放任。必須始終從嚴教育、從嚴管理，絕不許越雷池半步。如果出了問題，要大義滅親，嚴加懲處，不能因心慈手軟而放虎歸山，搞下不為例。否則，放過的也許才幾個人，但損害的卻是整個國家和民族的利益，崩潰的是整個國家的法律制度，敗壞的是整個社會風氣。除此之外，最高領(lǐng)導者還必須有堅強的意志和信心，與腐敗行分子作毫不妥協(xié)的斗爭，正如新加坡貪污行為調(diào)查局局長楊溫明所說，作為高層政府官員特別是“政治領(lǐng)袖必須是一切絕對誠實和清廉的人，并愿為國家徹底消除貪污而獻身”。反腐敗國際主席彼得·艾根也認為：如果領(lǐng)導者缺乏政治意志和堅定信心，在反腐敗方面是不可能進行立法和行政上的改革的。如果領(lǐng)導者在反腐敗時虎頭蛇尾，或者雷聲大雨點小，也是難以清除腐敗的。值得注意的一個重要問題是有的發(fā)展中國家領(lǐng)導者一邊高喊反腐敗口號，一邊卻大肆腐??；一邊嚴打蒼蠅式的小腐敗，一邊卻縱容老虎式的大腐?。灰贿厡θ嗣裥攀牡┑?，一邊卻肆意妄為。甚至有的領(lǐng)導者還打著反腐敗的旗號打壓持不同政見者，排斥異己，搞家族政治、家族腐敗。其最終結(jié)果往往是玩火自焚。

其次，發(fā)展中國家腐敗制控機制的探索證明人治性的反腐倡廉不能撼動體制性腐敗的根基。反腐敗運動在各種法律、制度還不完善，人民群眾的素質(zhì)還比較低，而反腐敗斗爭又錯綜復雜、腐敗勢力相當強大時，廣泛發(fā)動群眾，動員全社會的力量進行大張旗鼓的反腐敗運動，可以取得事半功倍的效果。但如果在法律制度比較健全完善以后，還不斷地依靠發(fā)動各種運動來反腐敗，就說明其政治體制還缺乏健全和正常的“預警”和“糾偏”機制，不能在政治機器的正常運轉(zhuǎn)中把其中的腐敗與弊端予以矯正，說明了現(xiàn)行的政治體制還存在著嚴重問題，必須進行改革與完善。否則，隨著問題、弊端的逐步堆積，日積月累，最后只能靠某種偶然事件，如某個鐵碗人物的上臺、某個社會事件的爆發(fā)為契機，對政治生活中的各種腐敗問題與腐敗份子進行“爆發(fā)性”的大清洗。于是不可避免地形成了一種運動。一場政治反腐敗運動過后，不論其蕩滌污垢的效果有多大，如果仍未建立起穩(wěn)定、有效、正常的“糾偏”機制，對于腐敗問題不能進行正常的“疏導”與清除，就只能等待下一次更大規(guī)模的反腐運動的“爆發(fā)性”解決。進一步說，反腐敗運動是政治體制缺乏穩(wěn)定性的表現(xiàn)，是一種政治體制不能適應新的時代、新的社會變化和經(jīng)濟變化的一種“稚嫩”表現(xiàn)。只有建立一整套防治腐敗的嚴密體制，才能使腐敗在整體上處于可控狀態(tài)，使腐敗不至于泛濫成災，危害國家人民，甚至亡黨亡國。

最后，引進和借鑒國外反腐敗制度和經(jīng)驗決不能生吞活剝，不考慮國情，照搬照抄。岡納·繆爾達爾在《世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱》一書中指出，腐敗是“軟政權(quán)”下的產(chǎn)物，表現(xiàn)為：缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務(wù)人員普遍不遵從交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些他們本應管束其行為的有權(quán)勢的人們與集團串通一氣。在一個“軟政權(quán)”的國家中，松弛和隨意可以為那些掌握著經(jīng)濟、社會和政治大權(quán)的人所利用來謀個人私利。一方面軟政權(quán)提供的可大量利用的機會當然只供上等階層任意享用；另一方面即使社會地位相當?shù)拖碌娜艘渤３Ｕ业竭@樣的機會來謀些小利。為什么這些發(fā)展中國家會形成軟政權(quán)呢？其中一個重要的原因就是這些國家在引進其他國家的制度時，沒有從自己的國情出發(fā)，照搬照抄，雖然各種制度、各種機構(gòu)都建立起來了，但都只是聾子的耳朵——純屬擺設(shè)，甚至成為某些陰謀家、野心家爭名奪利的工具。實踐證明外國的好經(jīng)驗、制度要學習借鑒，但必須建立在適應本國國情的基礎(chǔ)之上，辨證地“揚棄”，才能使之發(fā)揮應有的積極作用。

[1]岡納·繆爾達爾.亞洲的戲?。簩σ恍﹪业呢毨У难芯縖M].北京:北京經(jīng)濟學院出版社,1992.

[2]岡納·繆爾達爾.世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱[M].北京:北京經(jīng)濟學院出版社,1991.

[3]劉明波.外國監(jiān)察制度[M].北京:人民出版社,1994.

[4]何增科.政治之癌:發(fā)展中國家腐化問題研究[M].北京:中央編譯出版社,2008.