謝華衛(wèi)

職務犯罪社會化預防機制研究
——上海市虹口區(qū)人民檢察院的實踐與探索

謝華衛(wèi)＊

職務犯罪社會化預防，就是在充分調動社會力量和社會資源的基礎上，強化社會預防與專門預防的相互配合，運用綜合手段，發(fā)揮聯(lián)動效應，形成共同抑制和消除滋生職務犯罪的因素與條件，積極防范和遏制職務犯罪發(fā)生的制度體系和工作機制。治理和預防腐敗必須從整個社會出發(fā)，將各項社會工作整合成一個系統(tǒng)，全方位、多層面地綜合治理，才能從根本上解決腐敗問題。

職務犯罪 社會化預防 檢察機關

加強預防職務犯罪工作是遏制腐敗現象發(fā)生的治本之策, 順應時代發(fā)展要求和人民群眾的強烈呼聲,是檢察機關深入貫徹黨的十八大精神, 服務黨和國家工作大局的重要體現, 也是發(fā)展新世紀檢察工作的重要方面。從本質上講，職務犯罪是一個復雜的社會性問題，與特定的政治、經濟、社會和歷史背景密切相關。所以，治理和預防腐敗必須從整個社會出發(fā)，將各項社會工作整合成一個系統(tǒng)，全方位、多層面地綜合治理，才能從根本上解決腐敗問題。[1]覃匡龍.社會化預防的五個思考[J].檢察日報,2004-09-21.職務犯罪社會化預防是通過網聚社會力量開展預防職務犯罪的理性選擇和有效途徑。

一、職務犯罪社會化預防的基本內涵

建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制, 保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行, 是防止以權謀私的根本舉措。作為黨領導下的懲治和預防腐敗社會大預防體系的重要組成部分，長期以來，檢察機關的職務犯罪預防工作機制在推進反腐倡廉建設方面發(fā)揮了積極、不可替代的作用，其本身也經歷了從無到有、逐步完善，與社會大預防既相互交融、又突出檢察職能的發(fā)展過程。

不可否認，職務犯罪社會化預防的基本內涵，與職務犯罪的內涵，與職務犯罪預防的特點、規(guī)律，與檢察職能屬性之間，具有密不可分的內在關聯(lián)性。職務犯罪是國家工作人員利用職務便利實施的貪污受賄、玩忽職守、徇私舞弊或者侵犯公民權利、破壞國家對公務活動的管理職能，依照刑法規(guī)定應當受到刑罰處罰的犯罪行為。[2]最高人民檢察院職務犯罪預防廳.建立有中國特色的預防職務犯罪工作機制——檢察機關預防職務犯罪的探索與實踐[M].上海：法律出版社，2001：3.作為一種社會歷史現象，職務犯罪是伴隨著階級、國家、法和職務的產生而出現的。檢察機關職務犯罪預防，是檢察機關在黨的領導下，立足檢察職能，為預防和遏制職務犯罪發(fā)生而形成的一系列有效的工作制度、程序、方法及相互之間的作用與聯(lián)系，以指導和規(guī)范職務犯罪預防工作的開展?？梢姡A防職務犯罪工作是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，僅僅靠一兩個部門抓是力不從心的，需要動員社會的一切力量，采取政治、經濟、教育、行政、法律等綜合手段和單位內部、外部相結合的措施，才能達到預期的效果。全社會的參與可以集中力量，但這些社會力量之間如何協(xié)作配合存在一定的問題。應該看到，職務犯罪社會化預防恰好是檢察職能適度擴張的重要途徑，而且在有規(guī)劃、有規(guī)模的良好建設后，它的意義將超過個案預防甚至吸納個案預防，形成一種預防工作的總體走向。[3]楊陽.對構建社會化預防職務犯罪網絡的思考[J].法制與社會,2009,(9).職務犯罪社會化預防，就是在充分調動社會力量和社會資源的基礎上，強化社會預防與專門預防的相互配合，運用綜合手段，發(fā)揮聯(lián)動效應，形成共同抑制和消除滋生職務犯罪的因素與條件、積極防范和遏制職務犯罪發(fā)生的制度體系和工作機制。[4]董軍、李煒、季靈娣、梁峰、劉穎.職務犯罪社會化預防工作平臺的構建與工作機制的完善[CD/OL].上海市檢察院內網，http://10.31.5.200/llyj/ztdy/yyxztdy/ t20121207_116585.htm..它并非檢察機關一家之事，其不僅需要在形式上建立廣泛的社會化預防網絡，更需要從適應經濟社會動態(tài)發(fā)展的層面，進一步探索社會化預防制度構建與完善的實質性問題。

二、上海市虹口區(qū)人民檢察院航運領域職務犯罪社會化預防機制的實踐與探索

近年來，虹口區(qū)人民檢察院著眼航運服務集聚區(qū)建設發(fā)展，深化原創(chuàng)“雙優(yōu)”檢察工作室平臺建設，探索建立“一網、兩創(chuàng)、三基地”職務犯罪社會化預防工作體系，不斷提升服務航運集聚區(qū)建設的實效。

1.構筑“一網”平臺，拓寬工作覆蓋面

結合北外灘航運服務集聚區(qū)航運要素集中、各單位（部門）間互不隸屬、缺乏統(tǒng)一信息溝通及協(xié)作平臺的實際，構建航運領域預防職務犯罪網絡平臺，暢通檢察機關與各船東企業(yè)、行政執(zhí)法單位（部門）、行業(yè)協(xié)會以及各主要航運要素單位（部門）之間的信息。繼舉行首屆北外灘航運領域職務犯罪預防工作聯(lián)席會議之后，制定了《北外灘航運領域職務犯罪預防工作聯(lián)席會議制度》，從目標宗旨、組織機構、具體內容、工作規(guī)則等方面明確了聯(lián)席會議的工作程序及實體內容，進一步推動“一網”平臺建設的規(guī)范性，為形成北外灘航運領域預防職務犯罪工作長效機制奠定基礎。通過確立動態(tài)信息收集報送、重大事項互動協(xié)作以及人才優(yōu)勢共享等制度，發(fā)揮在專業(yè)領域開展預防職務犯罪工作的整體合力。如結合浦江海關“嚴把國門、嚴守底線”專題反腐教育活動，舉行青年海關關員與檢察官的交流座談；結合中國海運集團廉政教育月活動，聯(lián)合制作反腐教育圖片展板，并在集團全國各地的下屬公司巡展；針對拖帶助航行業(yè)中查辦的職務犯罪案件，協(xié)同相關案發(fā)單位分析案發(fā)原因、開展工作流程及內控制度的梳理檢查，堵漏建制、優(yōu)化流程。

2.開展“兩創(chuàng)”活動，挖掘措施縱深度

根據北外灘航運集聚區(qū)建設發(fā)展的階段性特征，深入推進“創(chuàng)雙優(yōu)”（工程優(yōu)質、干部優(yōu)秀）和“創(chuàng)雙政”（創(chuàng)廉政拒貪腐、創(chuàng)勤政防瀆職）活動，逐級將“兩創(chuàng)”活動融入航運發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。召開上海國際航運服務中心工程、浦江國際金融廣場工程等在建工程“創(chuàng)雙優(yōu)”活動階段性總結會，總結工作經驗，做好定期回顧、檢查與督促，對發(fā)現的問題及時整改完善，不斷優(yōu)化工作程序、健全工作制度、充實工作內容。在國航中心《建設者報》中開設“檢察之窗”專欄，解析熱點案例、分析身邊事例，幫助一線建設者提高知廉守廉意識。關注海關等行政執(zhí)法單位在航運監(jiān)管執(zhí)法中的新任務及職務犯罪預防工作的實際需求，開展以“廉政拒貪腐、勤政防瀆職”為目標的“創(chuàng)雙政”活動。制定了海關、檢察機關協(xié)作開展“創(chuàng)雙政”活動的實施意見。通過梳理總結近三年來在聯(lián)席會議框架下共同開展懲治和預防職務犯罪的工作經驗，針對海關在航運監(jiān)管執(zhí)法中面臨的高單量（通關單量高）、高強度（5+2工作制）、高需求（社會服務需求高）的“三高”壓力，以及無紙化通關等執(zhí)法新要求和防范瀆職犯罪的實際需求，制定了包括查案協(xié)作、廉政勤政風險預警、廉政勤政宣傳教育、廉政勤政執(zhí)法檔案等內容的“創(chuàng)雙政”活動實施意見。逐步開展覆蓋北外灘行政執(zhí)法單位（部門）公職人員的拒腐防瀆工作，在上海航運交易所設立“創(chuàng)雙政”活動示范點，通過開展“三個三”（做到“三個珍惜”、守住“三個底線”、算好“三筆賬”）為內容的廉政勤政主題教育、業(yè)務技能競賽、“四度”（執(zhí)法尺度、通關速度、工作態(tài)度、待人氣度）勤政模范之星評選等廉政勤政活動，強化從瀆職犯罪角度開展風險預測和防控。將“創(chuàng)雙政”內容與海關執(zhí)法監(jiān)管以及隊伍建設有效對接，進一步提升海關關員拒腐防瀆的意識，為“創(chuàng)雙政”活動的逐步推廣積累了經驗。

3.圍繞“三基地”建設，延伸輻射效應

依托航運領域預防職務犯罪工作網，發(fā)揮檢察法律服務在北外灘航運領域的綜合效力，著力營造航運服務集聚區(qū)建設廉政勤政的文化氛圍，切實提升檢察職能在社會管理創(chuàng)新工作中的輻射效應。以北外灘航運和金融服務廉政文化教育基地為基點，輻射北外灘的廉政勤政教育工作。在上港集團黨校建立北外灘航運和金融服務廉政文化教育基地，組織航運要素單位參觀學習，開展廉政勤政教育實踐活動，以教育帶實踐，以實踐促教育，先后組織了96批次各航運要素單位員工參觀學習。以中海集團專家型人才法紀法律服務工作站為基點，輻射北外灘航運領域專家型人才法律服務。與中海集團簽訂《關于在預防違紀違法和職務犯罪工作中開展協(xié)作配合的實施意見》，將檢企協(xié)作內容納入懲防體系建設五年規(guī)劃，專門設立專家型人才法紀法律服務工作站，在借助現有資源為35名航運領域專家提供“五個一”服務的同時，不斷探索為航運領域專家型人才提供法紀法律服務的方法和途徑。以北外灘航運和金融法律服務基地為基點，輻射北外灘的綜合性法律服務工作。設立航運和金融法律服務基地，以職務犯罪預防法律服務為先導，將航運要素單位實際需求作為導向，圍繞區(qū)域發(fā)展重點、群眾關注熱點、案件多發(fā)集中點、案件易發(fā)敏感點及預防工作難點，分步引入檢察機關相應法律服務項目，逐步形成檢察機關綜合性法律服務工作機制。

三、檢察機關在職務犯罪社會化預防中的職能定位

職務犯罪預防是全社會實施的系統(tǒng)工程，檢察機關的職務犯罪預防工作是全社會總體預防工作的組成部分。在社會化預防格局中，檢察機關應定位為職務犯罪預防的主力軍，預防職務犯罪系統(tǒng)工程中的專門機關。檢察機關作為社會化預防體系中的一員，并不是獨立超然于其他單位的。在整個社會化預防機制中，檢察機關因其職能而具有獨特的優(yōu)勢，處于特殊的地位，是實施社會化預防的關鍵環(huán)節(jié)。在堅持黨委統(tǒng)一領導的前提下，檢察機關應當承擔起社會化大預防工作中的組織、協(xié)調和推動職能，積極、靈活地充當一種策劃、貫徹、聯(lián)絡的紐帶作用。

上海檢察機關在職務犯罪社會化預防中已經有了一些探索和成效。一是探索成立預防協(xié)會。閘北區(qū)、浦東新區(qū)等基層檢察機關，牽頭指導成立了預防職務犯罪協(xié)會等區(qū)域性民間社會性團體，以整合社會預防資源，共同推進預防工作。二是建立預防工作網絡。各級檢察機關主動加強與有關單位、部門的溝通聯(lián)系，建立社會化預防工作網絡，實現聯(lián)動效應，為預防工作創(chuàng)造有利的社會條件。三是建立部門間聯(lián)系配合制度。按照高檢院《與有關主管部門關于在預防職務犯罪工作中加強聯(lián)系配合的意見》要求，檢察機關與公安、稅務、工商、海關等政府部門建立了“一對一”的預防工作聯(lián)系配合制度，強化了預防工作的針對性和實效性。[1]許佩琴.上海檢察機關職務犯罪預防工作機制研究[Z].2011年市院黨組成員重點課題,上海市人民檢察院內網.從社會化預防體系運行的角度出發(fā)，需要明確政黨組織、國家機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體組織以及社會公眾等責任主體的職能到位，形成既各司其職，又協(xié)調配合的有機整體，同時檢察機關則通過履行專業(yè)化預防職能，發(fā)揮相對特殊的作用。

檢察機關在職務犯罪社會化預防中的職能，從本質上來說，不同于針對一般刑事犯罪的預防以及紀檢監(jiān)察部門組織開展的黨風廉政建設。法律地位的特殊性，決定了檢察機關在職務犯罪社會化預防中的基本職能。（1）預防協(xié)調職能。建立在地方黨委領導下的預防職務犯罪工作領導小組，依靠黨委領導，促進源頭防治，推廣預防成果，形成預防合力，推進懲治和預防腐敗體系建設。充分調動社會力量共同參與和謀劃職務犯罪預防工作，以利于“社會化大預防”格局的形成。（2）預防調查職能。針對可能誘發(fā)、隱藏職務犯罪的異常社會現象、經濟活動或者職務行為，深入調查研究，及時發(fā)現問題，以利于有針對性地開展職務犯罪預防工作。（3）預防預警職能。制定建立預警防控機制相關指導意見，在重點行業(yè)與系統(tǒng)中推廣，形成系統(tǒng)預警體系。成立專門預警信息員隊伍，調研梳理廉政風險點，研發(fā)職務犯罪預測預警軟件，通過預警要情、檢察建議等載體，向有關單位、部門發(fā)布預警信息。（4）預防建議職能。針對有關單位、部門存在的機制缺陷、職務犯罪隱患以及其他突出問題，以檢察建議的形式提出意見，要求對照檢查、認真整改并及時反饋。（5）糾正違法職能。針對發(fā)現的有關單位、部門存在的違法情形，為防范和杜絕職務犯罪的發(fā)生，依法指出問題、要求糾正并監(jiān)督其落實整改。（6）預防咨詢職能。立足職務犯罪預防之目的，針對預防對象特點，通過設立法律服務工作站、開通咨詢熱線、召開座談會與研討會、開展專題調研等方式，接受咨詢并提出意見，以利于減少和消除制度設計上存在的漏洞，維護國家法制的統(tǒng)一。（7）預防宣傳職能。立足檢察職能，結合辦案，選派檢察官到有關政府機關、企事業(yè)單位等進行法制宣講，制作法制公益宣傳片，通過與企事業(yè)單位合作，擴大預防職務犯罪社會受眾面。

檢察機關的上述職能定位，決定了其在職務犯罪社會化預防中的基本功能。（1）強化職務犯罪專業(yè)預防與社會預防協(xié)作運行機制。檢察機關通過聯(lián)席會議制度、信息交流制度、協(xié)查通報制度、調研督查制度等，加強與區(qū)域性職務犯罪預防領導機構、紀檢監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督機關以及職務犯罪易發(fā)、多發(fā)部門、行業(yè)、領域及相關主管部門之間的協(xié)作配合，指導、協(xié)助相關單位建立健全內部防控機制。（2）強化權力運行有效監(jiān)督與管理機制。有效整合職務犯罪社會化預防中多元化主體的力量和作用，充分發(fā)揮社會化預防的整體合力。更加注重對權力的社會控制，進一步改進和完善干部任免、權力運行的體制機制，使之始終處于有效監(jiān)督之下，防止權力濫用；更加注重對財物的社會監(jiān)管，嚴格落實審計監(jiān)督制度，加強對公共財物的控制和管理；不斷深化國家工作人員特別是領導干部個人及家庭財產狀況的定期申報制度，積極推動將財產申報情況向社會公開。（3）強化職務犯罪預防教育與宣傳機制。加強職務犯罪預防宣傳，擴大社會影響力。通過各種宣傳媒體，借助相關宣傳載體，在提高宣傳針對性的同時，努力擴大宣傳受眾面，使廣大干部、群眾了解預防、支持預防、參與預防，形成社會各界普遍知曉并廣泛支持的工作氛圍。注重對社會成員的思想、行為引導，進一步提高個人素質，尤其要加強對國家工作人員的道德、法制、作風、廉政教育，從源頭上遏止腐敗動機的產生。注重預防教育責任制度的落實，尤其要強調黨政“一把手”對本單位、本部門隊伍建設和廉政教育負總責的要求，進一步完善相應的獎懲制度和保障措施。（4）強化職務犯罪預防督查與評估機制。檢察機關對相關單位開展職務犯罪預防工作進行檢查、督促，及時發(fā)現問題，敦促改進完善，并將檢查評估意見與單位業(yè)務考評、領導政績考核掛起鉤來，確保預防工作的全面、深入展開。檢察機關內部，要建立預防重點工作（項目）評估和考核制度。實行立項評估和成效考評機制。完善預防工作內部考核制度。按照“重視基礎工作，突出重點工作”的思路，完善內部考核辦法，發(fā)揮好考核機制的引導和激勵作用，切實增強預防工作的成效和影響。（5）強化發(fā)揮自身職能與“借力”專門機構同步運行機制。加強與專門機構的合作，推進預防智囊團建設。聘請近年職務犯罪案件頻發(fā)、多發(fā)領域的行業(yè)人士和法律、社會、經濟、心理等方面的專家，組建專家咨詢團，為預防工作深入開展提供智力支持。加強與高校和科研院所的合作。通過與相關法學院校、科研院所開展職務犯罪預防領域的課題研究、人才培養(yǎng)、社會實踐等方面的合作，提高預防工作的理論和專業(yè)化水平。加強與人大代表、政協(xié)委員的溝通聯(lián)系。通過定期走訪、聯(lián)系相關領域的人大代表和政協(xié)委員，聽取對職務犯罪預防工作的意見和建議，不斷改進工作。

*謝華衛(wèi),上海市虹口區(qū)人民檢察院干部。主持或作為主要成員參與國家社科基金項目、上海市社科基金項目等課題多次，發(fā)表學術論文數十篇。