肖 愛(ài)，唐江河

(1.吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首 416000;2.湖南省高級(jí)人民法院，湖南長(zhǎng)沙 410001)

生態(tài)補(bǔ)償一直被視為一種環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)措施，這在很大程度上抓住了流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的關(guān)鍵，但是，將其作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施進(jìn)行法律制度建構(gòu)和實(shí)驗(yàn)，卻舉步維艱，很容易陷入技術(shù)主義的泥淖，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償額度設(shè)定方面輾轉(zhuǎn)反復(fù)，無(wú)所適從。十多年來(lái)，環(huán)境科學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)從不同角度建立了大量言之成理的模型，可是，一旦進(jìn)入制度建設(shè)方面，人們發(fā)現(xiàn)這些模型都缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的充分涵括力和回應(yīng)性?；趯?duì)這一狀況的反思，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償尤其是跨行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)性措施，但更是社會(huì)性措施，經(jīng)濟(jì)性是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぞ咝詫傩裕鐣?huì)性是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值性屬性，在跨行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償中，社會(huì)性更為凸顯，因?yàn)榭缧姓^(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體更具復(fù)雜性，而其中經(jīng)濟(jì)訴求往往并非根本訴求。換言之，社會(huì)性屬性應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償尤其是跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)屬性，基于此，才能更有效地針對(duì)現(xiàn)實(shí)需求而建構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償尤其是跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制。這不僅僅適用于跨省流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建構(gòu)，對(duì)湘江流域這類(lèi)在省內(nèi)跨多個(gè)行政區(qū)的流域的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建構(gòu)同樣具有根本性意義。

一、跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的復(fù)雜性

流域生態(tài)補(bǔ)償首先是一種社會(huì)現(xiàn)象，在小流域以及在普通的民事領(lǐng)域，其經(jīng)濟(jì)性很明顯，補(bǔ)償對(duì)象通常滿足于經(jīng)濟(jì)利益的獲取。但是跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系作為一種更復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，其主體間與訴求往往具有復(fù)雜性，并非一般的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償所能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。江浙邊界水污染糾紛〔1〕施祖麟，畢亮亮.我國(guó)跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機(jī)制的研究——以江浙邊界水污染治理為例［J］.中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2007，(3);翟明磊，童劍華.一個(gè)跨省河流污染維權(quán)事件的5年觀察［EB/OL］.［2012-05-29］.http://news.21cn.com/today/legend/2006/04/14/2544649_1.shtml.后文關(guān)于江浙邊界水污染事件的信息均來(lái)自這些文獻(xiàn)。以及湘渝黔邊界清水江流域的“錳三角”污染糾紛〔2〕蔣輝.民族地區(qū)跨域治理之道:基于湘渝黔邊區(qū)“錳三角”環(huán)境治理的實(shí)證研究［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2012，(3)74-79.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局區(qū)域處.“錳三角”，探尋區(qū)域環(huán)境綜合整治之路［J］.環(huán)境保護(hù)，2009，(13).后文關(guān)于湘渝黔邊界“錳三角”污染事件的信息均來(lái)自這些文獻(xiàn)。等都提供了非以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式為主而解決問(wèn)題的典型案例。這些典型案例都充分回應(yīng)了生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系主體及其利益訴求等的復(fù)雜性。

(一)跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系主體多元性

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系主體既包括政府主體、個(gè)人主體、還包括企業(yè)和其他社會(huì)組織主體等多元主體，且這些主體并不是簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)的而是形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。

1.政府主體

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償中的政府主體包括中央政府和地方政府。理論界和實(shí)務(wù)界都廣泛認(rèn)同“政府主導(dǎo)型”是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹髁?，尤其突出中央政府作為跨行政區(qū)流域生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，通過(guò)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，為國(guó)家發(fā)展以及國(guó)民生活環(huán)境改善購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)，履行憲法第26條所規(guī)定的“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害”的義務(wù)，也避免流域中不同行政區(qū)域政府間的非合作博弈甚至“讓利競(jìng)賽”〔3〕任勇.地方政府競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)府際關(guān)系中的新趨勢(shì)［J］.人文雜志，2005，(3).對(duì)環(huán)境的危害。

上下游地方政府作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，一般情形，下游產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、人口眾多，因而對(duì)進(jìn)入本轄區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量要求較高，下游政府為了本轄區(qū)生產(chǎn)和生活的必需，對(duì)上游通過(guò)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或其他措施給上游政府或企業(yè)以補(bǔ)償。作為條件，上游政府必需保證進(jìn)入下游轄區(qū)的水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于國(guó)家或地方規(guī)定的行政邊界斷面的水質(zhì)水量要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最低一級(jí)的地方政府，往往直接接觸到生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，受侵害的群眾往往直接找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求救濟(jì)或補(bǔ)償?！板i三角”污染問(wèn)題進(jìn)入中央視野就是因?yàn)楹匣ㄔh的“邊城鎮(zhèn)”(2005年7月以前稱(chēng)為“茶峒鎮(zhèn)”)、貴州省松桃縣的迓駕鎮(zhèn)和重慶市秀山縣的洪安鎮(zhèn)數(shù)十位村鎮(zhèn)干部為治理錳污染而聯(lián)名辭職;江浙邊界水污染引發(fā)的沉船斷江事件也發(fā)端于浙江嘉興王江涇鎮(zhèn)政府與百姓對(duì)江蘇盛澤鎮(zhèn)印染產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期非法排污的嚴(yán)重不滿?！董h(huán)境保護(hù)法》只明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，該法以及《水法》等其他環(huán)境保護(hù)單行法多規(guī)定，跨行政區(qū)環(huán)境糾紛由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”，或者“由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定”，并沒(méi)有否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)主體地位。當(dāng)前，東部發(fā)達(dá)地區(qū)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)辦公室。然而，遺憾的是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(2004年修訂)第61條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定中，并沒(méi)有“環(huán)境和資源保護(hù)”職能，但是，實(shí)踐一再表明這并不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

2.企業(yè)和個(gè)人主體

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，單位包括企事業(yè)單位。企業(yè)往往是環(huán)境資源規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用的行為主體，其對(duì)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的方式和強(qiáng)度以及對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度直接影響區(qū)域環(huán)境狀況。在位于流域上游地區(qū)的企業(yè)行為可能會(huì)制約下游地區(qū)企業(yè)發(fā)展的情況下，下游地區(qū)企業(yè)以要求位于上游地區(qū)的企業(yè)降低其對(duì)環(huán)境的影響程度為條件對(duì)上游地區(qū)企業(yè)或政府進(jìn)行補(bǔ)償。早在2005年，《東江源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》就明確規(guī)定，廣東粵海集團(tuán)從2006年開(kāi)始每年出資1.5億元給上游江西，用以保護(hù)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境，該資金從東深供水工程水費(fèi)中支出〔4〕安卓.東江流域生態(tài)補(bǔ)償困局［J］.珠江水運(yùn)，2011(17):70-74.此外，參見(jiàn):董戰(zhàn)峰，林健枝，陳永勤.論東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)［J］.環(huán)境保護(hù)，2012，(Z1):43-45.吳箐，汪金武.完善我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的思考——以東江流域?yàn)槔跩］.生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)，2010，(3):751-756.后文涉及東江流域生態(tài)補(bǔ)償情況都來(lái)自這些文獻(xiàn)。。

保護(hù)環(huán)境是每個(gè)人的義務(wù)，個(gè)人當(dāng)然也是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨橹黧w，為提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)作出犧牲或貢獻(xiàn)的個(gè)人理所當(dāng)然應(yīng)成為具體的補(bǔ)償對(duì)象主體，享受生態(tài)服務(wù)惠益的個(gè)人也理應(yīng)付費(fèi)、提供補(bǔ)償。在很大程度上，對(duì)政府的補(bǔ)償還是要最終落實(shí)到個(gè)人。無(wú)論是政府轉(zhuǎn)移支付還是企業(yè)項(xiàng)目式生態(tài)補(bǔ)償資金，其中對(duì)個(gè)人為生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)和犧牲進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟糠?，都?yīng)該盡可能減少中間環(huán)節(jié)而直接補(bǔ)償?shù)骄唧w的補(bǔ)償對(duì)象本人。

3.其他社會(huì)組織主體

企事業(yè)單位以外還有其他社會(huì)組織，其中，村委會(huì)、居委會(huì)是最具特色和代表性的社會(huì)組織，《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定其法律性質(zhì)為“基層群眾自治組織”，具有本自治組織的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境利益等訴求，當(dāng)然應(yīng)成為跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

綜上可知，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體多元，而且各類(lèi)主體性質(zhì)及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)都存在差異性和層次性。因此，這些主體間關(guān)系必然是復(fù)雜的。

(二)跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體間關(guān)系的復(fù)雜性

1.跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體間具有網(wǎng)絡(luò)化特性

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中既有中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府這樣的縱向的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系;也有流域不同行政區(qū)的同級(jí)政府間橫向的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系;還可能有一方行政區(qū)上級(jí)政府對(duì)另一方行政區(qū)的下級(jí)政府的斜向生態(tài)補(bǔ)償;有政府對(duì)企事業(yè)單位和個(gè)人的即公私主體之間的行政性補(bǔ)償;還有企事業(yè)單位、個(gè)人等平等的私人主體相互之間的生態(tài)補(bǔ)償。

在當(dāng)前政府主導(dǎo)型流域生態(tài)補(bǔ)償模式中，上下游政府間以及一個(gè)行政區(qū)的企業(yè)對(duì)另一行政區(qū)政府或一個(gè)行政區(qū)政府對(duì)另一行政區(qū)的企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償，主體間關(guān)系相對(duì)比較明確，但是，現(xiàn)實(shí)中不乏上游抱屈說(shuō)其更上游給他們?cè)斐闪谁h(huán)境保護(hù)的壓力，而更上游地區(qū)也會(huì)認(rèn)為自己為保護(hù)流域環(huán)境作出了犧牲要求最下游的行政區(qū)予以補(bǔ)償。東江流域生態(tài)補(bǔ)償是這方面最有代表性的例子，不僅涉及到東江流域廣東省內(nèi)有關(guān)城市間的補(bǔ)償，也涉及到香港以及作為東江最源頭的江西，此外，下游政府也往往會(huì)以其已經(jīng)向國(guó)家繳稅了而拒絕或減少對(duì)上游政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制也深深制約了政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

總之，這些主體之間呈現(xiàn)一種縱橫交錯(cuò)互有連結(jié)的網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系特征。

2.跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體間關(guān)系內(nèi)容具有多樣性

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系雖然都或多或少帶有經(jīng)濟(jì)利益訴求的因素，但有的主體是為了借助生態(tài)補(bǔ)償回應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的政治要求，獲得地方尤其是地方主政者的政治聲望與利益。當(dāng)然，也不乏對(duì)環(huán)境利益本身的訴求，如東江流域下游為了獲得好的水質(zhì)愿意給上游進(jìn)行補(bǔ)償，而上游也希望借助補(bǔ)償維持優(yōu)良的自然環(huán)境發(fā)展生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)。更多的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系其內(nèi)容則集中體現(xiàn)為爭(zhēng)取發(fā)展機(jī)會(huì)，如，清水江流域的湖南花垣縣與重慶秀山縣錳產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致嚴(yán)重的“錳三角”污染，各方都想通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償爭(zhēng)取錳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。江浙邊界水污染事件中則體現(xiàn)為下游浙江嘉興的養(yǎng)殖業(yè)與上游江蘇盛澤的印染業(yè)都要爭(zhēng)取利于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件:盛澤需要利用河道排污，嘉興需要清水養(yǎng)殖。

3.跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體間具有交互性

生態(tài)補(bǔ)償主體可以分為補(bǔ)償義務(wù)主體和補(bǔ)償對(duì)象主體。因?yàn)榱饔虻木C合性以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w針對(duì)性，每個(gè)主體都有可能在流域生態(tài)補(bǔ)償中既是某方面的生態(tài)服務(wù)的提供者、補(bǔ)償?shù)慕邮苷?，同時(shí)又是另一方面生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者、付費(fèi)者，換言之，某個(gè)主體在整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償體系中是某方面生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體，而在另一方面又是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主體，雙方在功能或影響力上互有交錯(cuò)甚至互為因果。

這種情形往往導(dǎo)致難以將環(huán)境污染者和破壞者排除在生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮罩黧w之外，從而背離“污染者付費(fèi)原則”(PPP)，激勵(lì)污染者故意保持相當(dāng)程度的污染強(qiáng)度作為其與相應(yīng)方討價(jià)還價(jià)的籌碼。如上述東江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，江西要求獲得補(bǔ)償，但是，“江西雖然是東江源，但流入廣東境內(nèi)的東江水水質(zhì)并不好，常常是Ⅳ至劣Ⅴ類(lèi)，經(jīng)常爆發(fā)污染，而下游飲用的東江水之所以能夠常年保持在II類(lèi)，大部分要靠河源的水庫(kù)?！薄?〕廣東省社科院珠江區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任成建三接受記者采訪時(shí)所言。參見(jiàn)安卓.東江流域生態(tài)補(bǔ)償困局［J］.珠江水運(yùn)，2011，(17):70-74.上游江西獲得補(bǔ)償?shù)臄?shù)縣本來(lái)已經(jīng)違反了國(guó)家關(guān)于跨省界斷面水質(zhì)保障的有關(guān)規(guī)定，按法理邏輯，首先應(yīng)該嚴(yán)格追究有關(guān)企業(yè)甚至地方政府的法律責(zé)任，令其對(duì)下游水質(zhì)損害進(jìn)行賠償。然而事實(shí)上卻要通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞绞瓜掠潍@得符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水源，難免悖謬。

二、跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展權(quán)益平衡

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的復(fù)雜性與多元化發(fā)展中的社會(huì)本身的復(fù)雜性是一致的，社會(huì)關(guān)系不能簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)關(guān)系，因而，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償不能簡(jiǎn)單地停留在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只能是其中的一種方式或是一種政策工具而不是目的，立足于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償建構(gòu)跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制必然掛一漏萬(wàn)，無(wú)法回應(yīng)跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的社會(huì)復(fù)雜性。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)生態(tài)補(bǔ)償案例中，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的訴求、政治利益的訴求、環(huán)境利益的訴求，還是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和機(jī)會(huì)的訴求，本質(zhì)上無(wú)一不是想通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償獲得未來(lái)良好的發(fā)展機(jī)會(huì)，換言之，流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中各類(lèi)主體唯一共同期待的是發(fā)展權(quán)益的平衡。如，清水江流域的湖南花垣縣與重慶秀山縣、貴州松桃縣錳產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致嚴(yán)重的“錳三角”污染，在中央的主導(dǎo)下解決污染過(guò)程中各方都爭(zhēng)取錳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，正是引導(dǎo)各方在錳礦加工、污染處置和廢物回收等產(chǎn)業(yè)和技術(shù)鏈各展所長(zhǎng)，國(guó)家給予差異性政策、資金和技術(shù)支持(這都是不同表現(xiàn)形式的生態(tài)補(bǔ)償)，才最終卓有成效地解決了該地區(qū)的長(zhǎng)達(dá)十多年的瘋狂污染;湘江流域則期待通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，上游地區(qū)提高礦產(chǎn)業(yè)和化工業(yè)的品位，逐漸擴(kuò)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，下游尤其是長(zhǎng)沙則期待獲得一江清水以保障其城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的水源、空間與品位，不斷提升長(zhǎng)株潭城市群的軟實(shí)力與硬實(shí)力。

從另一角度而言，流域生態(tài)補(bǔ)償之所以公認(rèn)為必要，其核心原因在于流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境要素結(jié)構(gòu)不平衡、分工不平衡，流域不同區(qū)位利益分享或流動(dòng)機(jī)制失范。因此，筆者認(rèn)為跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上更應(yīng)該是一種社會(huì)性環(huán)境保護(hù)措施，目的在于發(fā)展權(quán)益補(bǔ)償和平衡，包括對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)損失(如發(fā)展具有高回報(bào)的合法排污產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì))、流域生態(tài)服務(wù)的價(jià)值補(bǔ)償和惠益分享等，也包括對(duì)因致力于流域生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)利益損失等進(jìn)行補(bǔ)償。汪習(xí)根教授指出，“所謂發(fā)展權(quán)是人的個(gè)體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)?！?jiǎn)言之，發(fā)展權(quán)是關(guān)于發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利?！薄?〕汪習(xí)根.發(fā)展權(quán)含義的法哲學(xué)分析［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2004，(6):7.顯然，發(fā)展權(quán)具有不同于財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)利一般邏輯的內(nèi)涵，因此，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償不能簡(jiǎn)單地視為經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償，不能簡(jiǎn)化為傳統(tǒng)民事法律主體權(quán)利保障問(wèn)題。

總之，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)中應(yīng)該將流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)屬性定位于社會(huì)性環(huán)保措施，立足于各類(lèi)主體發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償與平衡，通過(guò)補(bǔ)償增強(qiáng)和平衡地方環(huán)境保護(hù)、財(cái)富增長(zhǎng)以及流域發(fā)展惠益分享的能力，對(duì)全流域發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力和利益分享能力予以平衡，最終實(shí)現(xiàn)流域社會(huì)總利益的最大化。換言之，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制根本目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展權(quán)益平衡、實(shí)現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。

流域利益不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，還包括社會(huì)利益和環(huán)境利益，三大利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的最大化才是流域整體利益的最大化。流域整體利益最大化不是流域某一河段、某一部分地方的利益最大化，而是全流域利益的整體最大化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的短板理論，利益最大化取決于整體中最弱勢(shì)者的利益和分享利益能力的最大化，所以流域整體利益的最大化必須保障流域中最弱勢(shì)者利益的最大化，也必須最大限度地保障流域利益結(jié)構(gòu)中的環(huán)境利益，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和環(huán)境利益這三大利益結(jié)構(gòu)中，環(huán)境利益最具有基礎(chǔ)性且最容易為經(jīng)濟(jì)利益所吞噬或淹沒(méi)。這樣的流域整體利益才是可持續(xù)的、協(xié)調(diào)的最大化利益。發(fā)展權(quán)既是個(gè)人基本權(quán)利又是集體權(quán)利的特性能充分體映流域整體利益的上述特性，當(dāng)然，這也提出了流域整體認(rèn)同的要求，而流域認(rèn)同需要流域各類(lèi)主體(“人的個(gè)體和人的集體”)的廣泛參與和溝通，“促進(jìn)并享受其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展”的各項(xiàng)權(quán)益。

當(dāng)然，指向發(fā)展權(quán)益平衡的跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制不是要和稀泥，相反，這樣的法律機(jī)制正是要通過(guò)各種法律措施具體明確各類(lèi)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。首先要通過(guò)建構(gòu)法律機(jī)制強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償各類(lèi)主體之間的相互監(jiān)督，督促各主體履行環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法定義務(wù)，尤其是貫徹污染者責(zé)任原則(PPP)，應(yīng)該將有關(guān)的生態(tài)賠償責(zé)任首先從流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中排除。有學(xué)者總結(jié)說(shuō)，“流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括三個(gè)層次的含義”，其中包括“對(duì)因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償”〔7〕周映華.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦Ь撑c出路——基于東江流域的分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2008，(2):80.。這一說(shuō)法顯然是不恰當(dāng)?shù)?賠償關(guān)系是基于侵權(quán)損害責(zé)任，補(bǔ)償關(guān)系則基于獲益和惠益共享。對(duì)“賠償”和“補(bǔ)償”及其主體責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分對(duì)合理確定流域生態(tài)補(bǔ)償主體身份具有決定性意義〔8〕肖愛(ài).對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償中兩個(gè)基本問(wèn)題的探析［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(6):15-18.。

此外，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制應(yīng)該遵循發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則，不能將部分地區(qū)淪落為全流域的廉價(jià)原料供應(yīng)地，永遠(yuǎn)停留在流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的最底端，如果流域整體發(fā)展有這樣的區(qū)域分工需要，則必須遵循發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則予以彌補(bǔ)。同時(shí)，流域發(fā)展利益應(yīng)該惠及整個(gè)流域，流域各地方根據(jù)其對(duì)流域整體發(fā)展作出的貢獻(xiàn)分享流域發(fā)展紅利，因此，流域發(fā)展惠益共享應(yīng)該成為建構(gòu)跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的一個(gè)基本原則。

綜合上述分析，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的根本目的在于發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償和平衡。因此，對(duì)跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償可以做如下界定:

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償是指為保障流域整體利益的可持續(xù)性最大化，流域生態(tài)服務(wù)受益人或需要更高質(zhì)量生態(tài)服務(wù)的主體，與流域生態(tài)服務(wù)的提供者或因更高的生態(tài)要求而使其權(quán)益受損者，在履行法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，遵從發(fā)展機(jī)會(huì)均等和流域發(fā)展惠益共享原則，自發(fā)地或在公共機(jī)構(gòu)引導(dǎo)或組織下，通過(guò)約定由前者給予后者經(jīng)濟(jì)的、發(fā)展機(jī)會(huì)的回報(bào)或彌補(bǔ)，以平衡主體間利益結(jié)構(gòu)。

三、跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)應(yīng)該突出社會(huì)性的“約定”機(jī)制

(一)“約定”機(jī)制符合社會(huì)規(guī)律與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

對(duì)待社會(huì)性的問(wèn)題，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，試圖確定普適的具體技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)是非常困難的，技術(shù)措施通過(guò)法律規(guī)定而具有一刀切的強(qiáng)制約束力不僅于事無(wú)補(bǔ)，還會(huì)不斷激發(fā)更多更深層次的矛盾和沖突。對(duì)社會(huì)性問(wèn)題必須以社會(huì)性措施應(yīng)對(duì)。現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變，人們的價(jià)值思維也“從已往的‘實(shí)體思維’前進(jìn)到當(dāng)代的‘關(guān)系(實(shí)踐)思維’”，“只有從實(shí)際活動(dòng)著的人出發(fā)……立足復(fù)雜的主體際關(guān)系，才能在紛繁復(fù)雜的價(jià)值現(xiàn)象中，觸摸到價(jià)值的真諦”?！?〕李德順.價(jià)值論研究的幾個(gè)疑點(diǎn)辨析［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，(5):2.主體間關(guān)系獲得了優(yōu)位于主體本身的邏輯合理性，“只有在主體間性的存在中，才消除了我與世界的對(duì)立”，“自由才得以實(shí)現(xiàn)”，〔10〕楊春時(shí).存在與自由［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(1):6.這樣，主體權(quán)利才能獲得現(xiàn)實(shí)保障。跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)關(guān)系主體多元、功能各異、相互依存、相互制約，共存于流域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主體行為的結(jié)果不會(huì)象普通民事行為那樣推動(dòng)權(quán)利在主體間此消彼長(zhǎng)，而是要么增大流域整體利益，要么削減流域整體利益。因此，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)需要綜合各種手段，能動(dòng)地反映流域生態(tài)補(bǔ)償主體間交往關(guān)系的內(nèi)在規(guī)定性，并促使這些社會(huì)關(guān)系的主體對(duì)法律規(guī)范本身形成共識(shí)。

可見(jiàn)，在跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)中，共識(shí)形成機(jī)制更為重要。簡(jiǎn)單地規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)，專(zhuān)注于考慮如何計(jì)算補(bǔ)償對(duì)象主體做出的生態(tài)貢獻(xiàn)或所提供的生態(tài)服務(wù)本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不僅技術(shù)上困難，而且不同地區(qū)同樣的生態(tài)狀況所需要付出的努力或所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值都會(huì)存在很大差異，并且其中深深蘊(yùn)含了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厝藗兊纳鐣?huì)期待，這些不可能在具有普遍性的法律文件中予以反映，法律文件更不可能規(guī)定某種基于假設(shè)而建模推演出的計(jì)算方式和標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)補(bǔ)償中人們期待的是發(fā)展權(quán)益的平衡和流域整體惠益的共享，在法律機(jī)制建構(gòu)中必須克服技術(shù)主義的路徑依賴(lài)，將重心落腳的如何明確主體及其利益訴求的有關(guān)程序機(jī)制和利益表達(dá)、溝通機(jī)制的設(shè)置，將對(duì)主體單一權(quán)利的保障轉(zhuǎn)向?qū)χ黧w間相互溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系的維護(hù);將以強(qiáng)制力為后盾的懲罰為主的責(zé)任機(jī)制轉(zhuǎn)化為以對(duì)規(guī)范的共識(shí)培養(yǎng)為核心的彼此制約機(jī)制。

換言之，跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)應(yīng)該遵循社會(huì)規(guī)律，行政命令控制在跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)中作用已經(jīng)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因?yàn)椴煌爡^(qū)的同級(jí)政府之間關(guān)系已經(jīng)扁平化，不存在行政命令的合法空間，而在與共同的上級(jí)政府之間雖然存在行政命令的合理邏輯空間，但是，上級(jí)政府不能不考慮其行政命令的實(shí)效，考慮行政命令的執(zhí)行和監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收的行政成本甚至政治成本。在“錳三角”污染事件和江浙邊界水污染事件中，中央積極引導(dǎo)和參與協(xié)商、協(xié)調(diào)溝通以解決糾紛、探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新，正是基于上述動(dòng)因。在這兩個(gè)成功案例中，補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)靈活多樣，而最共同的一點(diǎn)就是，在中央政府的主導(dǎo)下(因?yàn)槭强缡∥廴炯m紛)各有關(guān)主體反復(fù)磋商，形成共識(shí)，明確利益所在、明確責(zé)任分擔(dān)，這種共識(shí)形成機(jī)制其實(shí)就是“約定機(jī)制”，值得總結(jié)歸納提煉以形成法律規(guī)范。如可以建立“約定”的程序制度、信息溝通機(jī)制和其他配套性機(jī)制。

(二)“約定”機(jī)制是程序性機(jī)制

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)中，“約定”對(duì)促進(jìn)各類(lèi)主體對(duì)流域整體利益以及發(fā)展權(quán)益平衡的公共認(rèn)同、對(duì)主體間關(guān)系的靈活應(yīng)變具有重大意義?！凹s定”是一種商談與協(xié)作機(jī)制，是程序性機(jī)制，“其實(shí)質(zhì)是一種基于交往理性的主體間關(guān)系，只有在這種主體間基礎(chǔ)上才能形成有效的規(guī)則或長(zhǎng)效機(jī)制”〔11〕肖愛(ài)，唐江河.論兩型社會(huì)建設(shè)中的地方環(huán)境立法轉(zhuǎn)型［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，(3):108.?！凹s定”機(jī)制由啟動(dòng)、通告、會(huì)商、公示與反饋、協(xié)定與備案、公布或提供查詢(xún)等程序制度組成?？梢杂扇我庥嘘P(guān)的跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體自發(fā)自主啟動(dòng)“約定”程序，也可以在流域機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和組織下啟動(dòng)“約定”程序，然后向流域內(nèi)可能受到影響的范圍發(fā)布通告，為利益相關(guān)者申請(qǐng)加入“約定”提供渠道，經(jīng)此程序可以基本確定該生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g范圍和主體。會(huì)商程序可以采取圓桌會(huì)議形式，目的在于讓各類(lèi)主體充分表達(dá)利益訴求并尋求溝通和理解，促成流域整體利益的公共認(rèn)同，借助有關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)共同商定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)等。公示與反饋程序?qū)?huì)商情況進(jìn)行公示，明確反饋方式、反饋意見(jiàn)的處理等規(guī)則，以增加整個(gè)流域社會(huì)對(duì)該生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫?、認(rèn)同和信任。協(xié)定與備案程序要求根據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)兼顧少數(shù)者基本權(quán)益”的原則做成協(xié)定書(shū)，由流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查后簽字生效并送交有關(guān)機(jī)關(guān)予以備案。除法定不應(yīng)公開(kāi)情形之外，協(xié)定都必須在各官方渠道和流域內(nèi)以便利利益相關(guān)者知情的途徑予以公布，或提供申請(qǐng)查詢(xún)程序，此程序必須對(duì)審查范圍、方式、時(shí)間、審查結(jié)論與理由等都作出詳細(xì)規(guī)定以規(guī)范流域機(jī)構(gòu)審查行為。

(三)“約定”機(jī)制是跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的廣泛參與機(jī)制

跨行政區(qū)流域發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償和平衡離不開(kāi)利益主體的廣泛參與、溝通、認(rèn)同和共同推進(jìn)，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和復(fù)雜性社會(huì)的內(nèi)在要求，因此，參與機(jī)制在流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整中具有非常關(guān)鍵的意義。跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的程序制度要為各利益相關(guān)者的廣泛參與提供渠道，除非涉及到法定需要保密的情形。并且這種參與還應(yīng)該包括必要的時(shí)候提起有關(guān)公益訴訟，以督促相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)或有關(guān)主體遵守國(guó)家和地方法律法規(guī)。

(四)“約定”機(jī)制需要配套機(jī)制建設(shè)

跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)中，“約定”機(jī)制的有效運(yùn)行需要一系列配套機(jī)制。首要的是在利益相關(guān)者充分參與下制定科學(xué)的國(guó)土功能規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃，并建立科學(xué)的規(guī)劃審查和修改制度?？茖W(xué)的規(guī)劃制度是流域總量控制制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。

其次，要建立流域信息交流機(jī)制。信息對(duì)稱(chēng)才能充分保障“約定”的科學(xué)性。流域信息包括流域內(nèi)環(huán)境資源信息以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)信息，通過(guò)建立聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合收集和整理發(fā)布流域信息的制度、建立重要信息的跨行政區(qū)告知制度、建立民間流域信息收集、整理、發(fā)布、交流以及認(rèn)定制度等，確保跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償主體全方位多渠道獲得可靠的流域信息。

此外，還需要構(gòu)建流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。我國(guó)各地環(huán)境資源稟賦各異，不同流域或流域的不同區(qū)段生態(tài)價(jià)值存在不小的差異?；谌魏渭僭O(shè)前提通過(guò)建模推演而成的生態(tài)評(píng)價(jià)模式都難以具有普適性?xún)r(jià)值，構(gòu)建監(jiān)管有效的生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制在跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)中更具有現(xiàn)實(shí)可行性。流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制包括:生態(tài)價(jià)值評(píng)估職業(yè)準(zhǔn)入制度和責(zé)任制度;權(quán)威的流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則;嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧饔蛏鷳B(tài)價(jià)值評(píng)估程序規(guī)范;流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估的參與和意見(jiàn)反饋與處理規(guī)范等。