張新亮

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100)

一、引言

如果1982年在維也納舉行的第一屆世界老齡問題大會(huì)只預(yù)示著一些發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷著人口老齡化所帶來的一系列問題，那么到了21世紀(jì)，人口老齡化已經(jīng)是全球化的現(xiàn)象了。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2050年世界老齡人口將從6億增加到近20億，其中發(fā)展中國(guó)家的老齡化人口預(yù)計(jì)將是現(xiàn)在的四倍［1］。因此，如何應(yīng)對(duì)未富先老、未備而老、孤老而終的老齡化狀態(tài)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市而言是更大的挑戰(zhàn)。

以人均GDP衡量，我國(guó)中西部地區(qū)大致相當(dāng)于全國(guó)平均水平的70% ～80%，屬于典型的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。河南省地處中原，屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)(1)［2］;而開封全市人均 GDP1.65 萬元，在河南省名列倒數(shù)第五(河南省共18個(gè)地級(jí)市)。從該層面上講，開封是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的典型代表。該市467萬常住人口，其中65歲以上老人有387239人，人口老齡化程度達(dá)8.28%，老年人撫養(yǎng)比為11.8%(2)［3］，具有全國(guó)老齡化的普遍特征。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)在這個(gè)普通的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，社會(huì)養(yǎng)老異常繁榮并呈現(xiàn)出“別樣風(fēng)景”:(市區(qū))社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)66家，是該市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的66倍(3)，是全省各市平均數(shù)量的3.86倍;67%的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)少于60個(gè)。

在城市化和老齡化的大背景下，針對(duì)開封社會(huì)養(yǎng)老的“別樣風(fēng)景”，值得思考的是:一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，如此之多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其生存狀況如何?這種現(xiàn)象是一種新的社會(huì)管理“危機(jī)”還是一種可選擇的新“道路”?在社會(huì)事業(yè)的發(fā)展過程中，政府應(yīng)該扮演什么角色?帶著對(duì)以上問題的思考，根據(jù)開封市行政區(qū)域的劃分，筆者將調(diào)研區(qū)域分為鼓樓區(qū)、順河區(qū)、金明區(qū)、禹王臺(tái)區(qū)、龍亭區(qū)5個(gè)區(qū)，之后根據(jù)不同區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，運(yùn)用隨機(jī)抽樣的方法確定調(diào)研的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，最后根據(jù)調(diào)研對(duì)象的特點(diǎn)設(shè)計(jì)了針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)、老人、工作人員三類調(diào)查問卷和針對(duì)民政部門、社會(huì)民眾的兩類訪談大綱。本次調(diào)研共涉及40家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，40位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、202位老人、74位工作人員、80位社會(huì)民眾、6位民政局工作人員，問卷回收比為100%。

本文在考察開封市社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展過程的基礎(chǔ)上提出了社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”一概念。筆者將其初步界定為:在老齡化問題突出的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市——開封——公辦養(yǎng)老院不足，規(guī)模小、數(shù)量眾多的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在一定程度上解決了社會(huì)養(yǎng)老問題的現(xiàn)象;這些硬件設(shè)施差但具有較強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)性(擬家庭化功能)的小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其前期發(fā)展“得益”于政府政策，而未來發(fā)展又受到政策制約的現(xiàn)象。

二、社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”之生長(zhǎng)狀態(tài)描述

(一)居住條件

環(huán)境安靜、優(yōu)美有利于老人延年益壽，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址所需考慮的重要因素。開封75%的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是兩層小樓，且有庭院;90%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在選址時(shí)重點(diǎn)考慮公共交通、周邊環(huán)境等方面比較優(yōu)越的地方?？傮w上，在開封市這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后、生活節(jié)奏較慢的城市里，居住環(huán)境是比較令人滿意的，適合于養(yǎng)老。這構(gòu)成了開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一大優(yōu)勢(shì)。

(二)飲食狀況

飲食質(zhì)量的好壞是一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否生存下去的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中99%的老人認(rèn)為飯菜數(shù)量可以滿足需求，能夠吃飽。對(duì)于飯菜的質(zhì)量，33.1%的老人選擇好，60.9%的認(rèn)為一般，另有5%的選擇飯菜質(zhì)量差。關(guān)于飯菜的花樣種類:82.1%的老人認(rèn)為花樣多，17.9%的認(rèn)為花樣不多;90.3%的老人表示節(jié)假日會(huì)有不同程度的改善生活。這一組數(shù)據(jù)表明，老人們對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的飯菜整體上還是滿意的。其中老人們對(duì)飯菜數(shù)量、花樣品種的滿意度很高，對(duì)于質(zhì)量的評(píng)價(jià)則趨于“中間答案”，否定性意見并不多。

(三)精神生活

精神生活作為老年人生活的一個(gè)重要組成部分，很大程度上影響著老人的生活質(zhì)量和整體幸福感［4］。開封市社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老人精神生活表現(xiàn)出文化娛樂設(shè)施差，精神生活卻不空虛的“反?！爆F(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，僅20%擁有專門的娛樂活動(dòng)室、體育器材等娛樂設(shè)施，12.5%的機(jī)構(gòu)訂購(gòu)專門的書刊報(bào)紙。老人的日常生活除吃飯、洗漱外，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)較為普遍的是入住老人間聊天拉家?；颡?dú)自靜坐乘涼。數(shù)據(jù)顯示:在日常娛樂活動(dòng)中，66.3%的老人看電視，23.3%的有打牌、打麻將、下棋等行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，63.5%的工作人員經(jīng)常和老人進(jìn)行溝通交流，73.3%的老人感覺工作人員“好，像自己的家人一樣”。談到與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其他老人之間的關(guān)系，34.3%的表示同大多數(shù)老人熟悉，32.3%表示和其中的部分熟悉，分別有16.9%、6.5%的表示很少熟悉、不熟悉。這反映出小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在人際關(guān)系互動(dòng)方面有優(yōu)勢(shì)。正是因?yàn)橐?guī)模小，入住人員不多，從而營(yíng)造了一種緊密團(tuán)結(jié)的“家”的氛圍。這種“全院一家”的氣氛能為相當(dāng)一部分老人帶來精神上的滿足，也成為小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一大特色。

(四)老人評(píng)價(jià)

開封市社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)部居住環(huán)境、日常護(hù)理和管理方面存在明顯的不足，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施差、醫(yī)療護(hù)理水平低。院內(nèi)擁有健身器材的僅占20%，擁有醫(yī)療護(hù)理人員的僅占12.5%。按照現(xiàn)代化的理性邏輯分析，這樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人們肯定不會(huì)滿意。然而，在接受調(diào)查的202位老人中，當(dāng)被問到“您現(xiàn)在幸福嗎”時(shí)，僅有21位回答“不幸?！薄Q言之，感覺在當(dāng)前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活“幸?！被颉斑€可以”的老人占89.6%，呈現(xiàn)出一種“令人驚訝”的“矛盾”性狀態(tài)。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此種狀況亦有一定的合理性，這與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市老人的低層次需求有很大關(guān)系。通過訪談筆者了解到大多數(shù)老人的幸福觀很簡(jiǎn)單，常見的表現(xiàn)為“有人細(xì)心照顧，不用自己作難”，“比較自由，少束縛”，“吃穿不愁”，“有同齡人說話、聊天”，“距家近，孩子們經(jīng)常來看”。由此可以看出，老人的需求更多的是集中在衣食和情感交流層面上，再加之入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人多有不同程度的疾病，對(duì)娛樂等設(shè)施沒有太大的需求。

總之，社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”經(jīng)歷了20多年的優(yōu)勝劣汰，其具有的某些特點(diǎn)能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的養(yǎng)老環(huán)境。首先是成本低，包括社會(huì)資源動(dòng)員成本與經(jīng)營(yíng)成本。政府在面對(duì)有義務(wù)而無能力的養(yǎng)老問題時(shí)，只能通過降低政策門檻，誘發(fā)市場(chǎng)力量的進(jìn)入。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在匯聚閑散資金資源和人力資源方面具有天然優(yōu)勢(shì)，無需政府其他動(dòng)員便會(huì)充斥養(yǎng)老市場(chǎng);因投入較少，所以這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本低，進(jìn)而養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格低，符合欠發(fā)達(dá)城市老人的支付能力。其次是擬家庭化。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，老人的家庭觀念比較強(qiáng)烈，小型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠賦予老人家的感覺。因養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，大多數(shù)老人選擇在居家近的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住，以便回家或者家人經(jīng)常來看望;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人、工作人員以及院長(zhǎng)們都十分熟悉，他們吃同樣的食物，彼此像家人一樣相處。

三、開封不宜發(fā)展大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的原因

在“現(xiàn)代化與城市化”的背景下，政府認(rèn)為“基礎(chǔ)設(shè)施差”等現(xiàn)象是社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要“病態(tài)”與問題，當(dāng)前的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不再適合養(yǎng)老，所以主推大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府倡導(dǎo)此種發(fā)展邏輯，目的在于解決由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模小而引發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善、管理不規(guī)范等問題。然而，在調(diào)研中筆者了解到開封市《老人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》采用的國(guó)家整體標(biāo)準(zhǔn)，并不符合該市的實(shí)際情況。本文認(rèn)為不考慮本市實(shí)際情況直接采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并過分強(qiáng)調(diào)這種標(biāo)準(zhǔn)是一種“簡(jiǎn)單化”操作。詹姆斯·C.斯科特在《國(guó)家的視角》中指出:對(duì)自然和社會(huì)的管理制度——國(guó)家機(jī)器的簡(jiǎn)單化是造成社會(huì)工程失敗的重要因素，簡(jiǎn)單化的主要特征是只表達(dá)了官方所感興趣的那些方面而忽略其他方面［5］。這種簡(jiǎn)單化操作使政府過度強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施的要求，而忽略對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的要求。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是規(guī)模大小當(dāng)作了解決問題、檢驗(yàn)水平的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，這在一定程度上是有失公允的。并且，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模發(fā)展邏輯雖然對(duì)解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后有幫助，但將會(huì)造成有益的社會(huì)資源的破壞，更有可能造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會(huì)養(yǎng)老市場(chǎng)的萎縮，致使養(yǎng)老問題更加突出。

(一)社會(huì)資源因素

1.人力資源的限制。中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議指出:大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和小型微型企業(yè)，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)業(yè)規(guī)模［6］。開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦者多為下崗職工，簡(jiǎn)單再生產(chǎn)及養(yǎng)老政策的低門檻使得社會(huì)重新利用了這些人力資源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模的發(fā)展邏輯勢(shì)必會(huì)減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，造成大量具有養(yǎng)老管理經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)者下崗，加大就業(yè)壓力。另外，人是社會(huì)人，在經(jīng)營(yíng)過程中形成的各式的無形社會(huì)資本，隨著小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消失而消亡。

2.閑散資金資源的限制。資金是建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵因素，本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開封市97.4%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)資金來自積蓄等個(gè)人籌資方式;創(chuàng)辦后運(yùn)作資金得到過政府或社會(huì)支持的僅占2.6%。這表明，開封市養(yǎng)老問題是依靠社會(huì)閑散資金解決的，而大規(guī)模的發(fā)展邏輯會(huì)打破這種閑散資金的利用鏈條。原因在于，87.5%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作資金不足，更不足以使小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展成為大規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，又管理者因經(jīng)營(yíng)膽識(shí)缺乏、不敢冒風(fēng)險(xiǎn)貸款，最終造成小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金退出養(yǎng)老市場(chǎng)。

(二)入住老人因素

1.情感距離拉大。老年人的心理健康既與老年人自身的健康狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等有關(guān)，也與家庭、鄰里、朋友等各種社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)相聯(lián)系［7］。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小而多的現(xiàn)狀在老人情感建設(shè)方面起著積極的維系作用。首先，在與家人的感情建設(shè)方面，有學(xué)者的實(shí)證研究顯示，父母的居住模式顯著地影響到被訪者日常照料父母的頻繁程度。在開封，78.2%的老人選擇距家近的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住，81.8%的老人表示家人經(jīng)常來看望，以至于58.4%的老人不再想家，78.5%的老人不經(jīng)?；丶摇Ｆ浯?，小規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人數(shù)量較少，工作人員和院長(zhǎng)能有更多的時(shí)間與老人進(jìn)行溝通交流，建立情感。72.8%的老人表示院長(zhǎng)和工作人員待自己像家人一樣。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大規(guī)模發(fā)展邏輯，將破壞現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)，使老人孤獨(dú)感增加，不能在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得“家”的溫暖。

2.成本增加，老人經(jīng)濟(jì)承受力不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中56.2%的老人用自己的退休工資承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用。目前經(jīng)濟(jì)水平下，在開封市1000元左右的退休工資對(duì)于支付目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用尚可。如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模發(fā)展，院內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來的成本提高必定導(dǎo)致入住費(fèi)用的增加。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量減少容易造成寡頭壟斷，進(jìn)而對(duì)價(jià)格的控制強(qiáng)度增加，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求者成為價(jià)格的被動(dòng)接受者。當(dāng)前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求富有彈性，價(jià)格的提高就會(huì)導(dǎo)致需求的大幅度下降。如此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)入住的老人數(shù)量將會(huì)大幅度減少，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)萎縮。從功能上講則是大規(guī)模發(fā)展邏輯后，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能力將下降。

無疑，詹姆斯·C.斯科特所提出國(guó)家的視角理論對(duì)于政府的“大規(guī)模發(fā)展”邏輯有著指導(dǎo)作用。但是，政府的干預(yù)，特別是為了管理的方便而進(jìn)行的簡(jiǎn)單化操作造成了政府只關(guān)注自己的“美好愿望”，為解決部分問題而忽視其他方面，最終打破了機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展邏輯從而產(chǎn)生更多不可調(diào)和或者更大的矛盾，導(dǎo)致試圖改善老人生活狀況的社會(huì)工程的失敗。

四、社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”之推進(jìn)策略探討

大規(guī)模發(fā)展邏輯是運(yùn)用“問題視角”分析事例并得出的結(jié)論。在該視角指導(dǎo)下，人們注意力多放在基礎(chǔ)設(shè)施差等“問題”上，從而忽視了社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”在應(yīng)對(duì)城市“銀發(fā)浪潮”時(shí)的優(yōu)勢(shì)與重要作用。再者，對(duì)“問題”的界定上，用現(xiàn)代性的標(biāo)準(zhǔn)去衡量經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，必定會(huì)給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貼上“基礎(chǔ)設(shè)施差”的標(biāo)簽。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)割裂了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與它們的生存環(huán)境，將其強(qiáng)行納入現(xiàn)代性的框架去判別，忽視了欠發(fā)達(dá)城市老人需求低，當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本滿足老人需求的現(xiàn)狀。相對(duì)于傳統(tǒng)的問題視角，優(yōu)勢(shì)視角的核心是“優(yōu)勢(shì)”——它削弱了對(duì)案主的疾病性解釋，強(qiáng)調(diào)要關(guān)注服務(wù)對(duì)象的現(xiàn)狀和所處的環(huán)境;尊重和肯定案主，發(fā)現(xiàn)案主的所有有利因素［8］，通過合作性實(shí)踐改變案主對(duì)自己的看法，在外部資源的幫助下實(shí)現(xiàn)“自我修復(fù)”。

社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”雖然存在問題，但問題的背后蘊(yùn)涵著“入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人滿意度較高”與城市社會(huì)化養(yǎng)老需求得到相當(dāng)程度的滿足的“價(jià)值”，并且發(fā)展中形成了自身優(yōu)勢(shì)——社會(huì)資源的整合與二次利用，入住成本低，擬家庭化等。為此，它不是社會(huì)管理的“危機(jī)”，而是一種可選擇的新“道路”。在這條道路上，各養(yǎng)老責(zé)任主體都應(yīng)盡自己的力量，共同搭建平臺(tái)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

(一)創(chuàng)新管制體制:政策平臺(tái)扶上馬

養(yǎng)老服務(wù)作為具有明顯“正效應(yīng)”的公共產(chǎn)品，在應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市“銀色浪潮的突襲”中具有重要作用。政府在制定政策時(shí)要從限制觀念向吸納理念轉(zhuǎn)變，做到政策平臺(tái)扶上馬。

首先可以實(shí)行民間組織備案制度。所謂民間組織備案制，就是要求一些在成員人數(shù)、活動(dòng)場(chǎng)所、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等方面達(dá)不到登記注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)的民間組織，在開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)候只需要向民政等部門提交一些基本的信息和證明資料即可開始運(yùn)轉(zhuǎn)的體制［9］。對(duì)于民間組織備案制度，民政部已將江西、北京、深圳、湖北等地作為民間組織備案改革的試點(diǎn)。因此開封市可以大膽地引進(jìn)這種準(zhǔn)入管制方式，使更多的民間力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)，使社會(huì)化的養(yǎng)老事業(yè)更加繁榮。

其次，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的激勵(lì)政策引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)向著更加健康的方向發(fā)展。當(dāng)前的制度政策中，缺乏正激勵(lì)政策。即使有少量的正激勵(lì)措施，也因評(píng)獎(jiǎng)方式和獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)目過少的原因造成對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“拉力”不強(qiáng)，不能使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效地提高服務(wù)質(zhì)量。為此，政府應(yīng)深入調(diào)查，創(chuàng)新出有效的評(píng)估制度與合宜的激勵(lì)形式，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展。

再次，進(jìn)行準(zhǔn)入管制政策的改革。改革準(zhǔn)入管制政策，可以增加提供養(yǎng)老服務(wù)者的數(shù)量，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)程度，提高競(jìng)爭(zhēng)效率;評(píng)估激勵(lì)政策的制度化與規(guī)范化可以有效促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供者提高服務(wù)質(zhì)量。兩者是養(yǎng)老服務(wù)提供者能否“騎上馬”以及“繼續(xù)騎”的關(guān)鍵，所以，要?jiǎng)?chuàng)新這兩項(xiàng)管制政策，為社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供最原始的平臺(tái)。

(二)發(fā)揮橋梁作用:志愿服務(wù)對(duì)接平臺(tái)送一程

養(yǎng)老服務(wù)主體多元化，對(duì)滿足老人們多樣化需求大有裨益，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)志愿者可以滿足老人的多樣化養(yǎng)老需求。然而，志愿者在提供服務(wù)時(shí)存在一定的問題，表現(xiàn)為:志愿者與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“銜接”不暢，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被志愿者頻繁光顧——一位老人在節(jié)日時(shí)一天被志愿者洗幾次澡;另一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則因信息不暢而無志愿者進(jìn)行志愿服務(wù)。這就需要建立公共志愿服務(wù)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)志愿者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的順暢鏈接。

建立志愿者服務(wù)平臺(tái)，政府應(yīng)從志愿者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩方面入手。首先，政府部門詳細(xì)統(tǒng)計(jì)本地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及老人的現(xiàn)實(shí)狀況，并作出服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，了解志愿者的相關(guān)狀況。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，志愿者由兩個(gè)群體組成，學(xué)生和老年人，他們分別由學(xué)校和社區(qū)管轄。因此可以在學(xué)校和社區(qū)成立專門的養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)。最后，由政府牽頭建立專門的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)站，為志愿者提供志愿需求信息，利用網(wǎng)站使需求信息動(dòng)態(tài)化，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，保證信息的真實(shí)性和及時(shí)性。

在建設(shè)志愿者服務(wù)平臺(tái)中，政府，要明確自身的角色定位［10］。政府可以通過建立網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布平臺(tái)，成為志愿者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“媒人”。同時(shí)，政府也應(yīng)充當(dāng)監(jiān)督者和培訓(xùn)者的角色。作為培訓(xùn)者，政府可以動(dòng)用財(cái)政承擔(dān)起培訓(xùn)的責(zé)任，為志愿者做免費(fèi)培訓(xùn);作為監(jiān)督者，政府應(yīng)該對(duì)志愿者的培訓(xùn)服務(wù)狀況進(jìn)行評(píng)估并處理兩者可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況，使它們和諧融洽發(fā)展。

(三)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任:公共養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)再提升

基礎(chǔ)設(shè)施，特別是娛樂設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施差是政府要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。養(yǎng)老公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用上存在“搭便車”現(xiàn)象，市場(chǎng)無法提供高效服務(wù);而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會(huì)捐助力量仍不發(fā)達(dá)，社會(huì)捐助對(duì)其作用更是杯水車薪。所以，面對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上的問題，政府需要承擔(dān)此項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。

政府應(yīng)根據(jù)每個(gè)行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，在每個(gè)行政區(qū)域的中心地帶建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心。養(yǎng)老服務(wù)中心由小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織或者公開招募的其它社會(huì)組織管理，以保證管理者的獨(dú)立性，預(yù)防腐敗現(xiàn)象。在政府、管理者、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的三方互動(dòng)中形成養(yǎng)老公共服務(wù)平臺(tái)。在此平臺(tái)中，三者要明晰自己的角色。政府作為建設(shè)者，要秉承問需于老人，問計(jì)于老人的原則，以提高社會(huì)保障水平為目標(biāo);作為監(jiān)督者，要與群眾一起對(duì)各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，為平臺(tái)的運(yùn)作提供基本保障。養(yǎng)老服務(wù)中心管理者作為直接“操縱者”，要做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求調(diào)查，保持好自身的獨(dú)立性，給每位老人公平公正的待遇。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為服務(wù)的需求者，在享受服務(wù)的過程中，要竭力保障老人的安全，協(xié)調(diào)各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在使用設(shè)施中的關(guān)系，使得公共服務(wù)平臺(tái)高效運(yùn)作。

五、結(jié)語

從表面看，開封社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)呈現(xiàn)出一種“亂象”——公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，小規(guī)模社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遍地開花，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施差、醫(yī)療服務(wù)水平低。但是，開封社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展存在著自身的發(fā)展邏輯，這種發(fā)展“亂象”的背后蘊(yùn)涵著“入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人滿意度較高”與城市社會(huì)化養(yǎng)老需求得到相當(dāng)程度的滿足的“價(jià)值”。在此意義上，本文認(rèn)為開封如此之多的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不是亂象，而是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的一種可選擇的發(fā)展模式。政府應(yīng)針對(duì)當(dāng)前的局勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過搭建政策平臺(tái)、志愿服務(wù)對(duì)接平臺(tái)、公共養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)等措施，按計(jì)劃、分階段地將該種發(fā)展模式由扶上馬，送一程，再提升，最終使社會(huì)養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”發(fā)展成為社會(huì)養(yǎng)老的“開封模式”，并作為一種創(chuàng)新社會(huì)管理的模式推廣，以解決我國(guó)日趨嚴(yán)重的養(yǎng)老問題。

注釋:

(1)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)研究中心主任袁鋼明博士認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)分為發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)兩塊，除了發(fā)達(dá)地區(qū)就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，沒有非常精確的定義。

(2)河南省人口老齡化程度為8.36%，老年人撫養(yǎng)比同樣為11.8%，全國(guó)人口老齡化程度為8.87%。

(3)河南省社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共405家，18個(gè)地級(jí)市平均每市22.5家社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。開封市公辦養(yǎng)老院1家。

［1］穆光宗，張團(tuán).我國(guó)老齡化發(fā)展趨勢(shì)及其戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(09):29.

［2］張占倉(cāng)，蔡建霞.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群作用機(jī)理研究:以河南省為例［J］.河南科學(xué)，2007(06).

［3］河南省統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì).2011河南統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

［4］陶立群.中國(guó)老年人社會(huì)福利［M］.北京:中國(guó)社會(huì)出版社，2002:102.

［5］詹姆斯·C.斯科特.國(guó)家的視角［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998:3.

［6］陳可冀.老齡化中國(guó):問題與對(duì)策［M］.北京:中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2002(55).

［7］張和清，等.優(yōu)勢(shì)視角下的農(nóng)村社會(huì)工作［J］.社會(huì)學(xué)研究.2008(06):176－179.

［8］Dennis Saleebey.優(yōu)勢(shì)視角［M］.上海:華東理工大學(xué)出版社，2004:2－3.

［9］劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào).2011(05):94.

［10］朱廣忠.我國(guó)政府在公共事業(yè)管理中的主體職責(zé)［J］.中國(guó)行政管理.2007(09):54－55.