王琳琳，李玉生，張 權(quán)

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871)

一、導(dǎo)言

稅收自主權(quán)(Tax Autonomy)作為地方財政自主權(quán)的重要組成部分，是稅權(quán)縱向劃分的結(jié)果。財政聯(lián)邦主義學(xué)派最先以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范理論為分析框架，研究不同層級政府間職能和財政工具的合理配置方法，代表人物有蒂布特、奧茨和馬斯格雷夫等。蒂布特(Tiebout，1956)提出“用腳投票”理論，即居民可以選擇滿足其公共物品或稅賦偏好的地區(qū)居住［1］。奧茨(Oates，1972)認(rèn)為，中央政府只應(yīng)提供具有廣泛偏好的公共產(chǎn)品，如果居民偏好差異性大，那么由地方政府提供公共產(chǎn)品的效率有時更加明顯［2］。布坎南(Buchanan，2000)和馬斯格雷夫(Musgrave，2000)提出“財政職能分權(quán)理論”，從支出、分配與穩(wěn)定出發(fā)，分析中央政府和地方政府存在的合理性與必要性［3］。布坎南認(rèn)為政府的支出職能決定了稅額和稅收結(jié)構(gòu)，轄區(qū)應(yīng)該為自己的財政支出的資金負(fù)責(zé)，同時各級政府稅收的職責(zé)也包括稅收管理的簡化。綜上理論，通過財政分權(quán)賦予地方政府稅收自主權(quán)，具有十分重要的作用。它可以幫助地方政府提高財政自立度、提升地方政府提供公共物品的效率和責(zé)任。

但是，作為稅權(quán)的一部分，稅收自主權(quán)至今尚缺乏統(tǒng)一的理論界定，中外學(xué)者提出了不同的定義。白彥鋒(2007)指出，稅收自主權(quán)是指地方政府可自主決定其稅收收入的權(quán)力，主要包括:設(shè)定或廢止稅種的權(quán)力、確定稅率的權(quán)力、確定稅基的權(quán)力以及給予納稅人優(yōu)惠的權(quán)力［4］。韓國學(xué)者金海龍(2005)認(rèn)為稅收自主權(quán)是指地方政府行使稅收權(quán)時，自主確定稅種和稅率的權(quán)力［5］。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD，2006)提出，稅收自主權(quán)是衡量地方財政自主權(quán)的重要方面。地方稅收自主權(quán)包含地方政府決定管理地方稅收的各個層面，比如稅種的開征停征權(quán)、設(shè)定稅率權(quán)、決定稅基權(quán)、對個人和公司的減稅權(quán)等。韓國學(xué)者李正武(2007)指出，稅收自主權(quán)是地方政府在進(jìn)行地方稅賦予和征收時，自主決定稅種、課稅標(biāo)準(zhǔn)和稅率的權(quán)力［6］。孫紅梅(2009)認(rèn)為稅收自主權(quán)是地方政府擁有的實際稅權(quán)，包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收司法權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)［7］。

綜合國內(nèi)外學(xué)者的觀點可以發(fā)現(xiàn)，稅收自主權(quán)是指地方政府擁有的自主決定稅收、管理稅收的權(quán)力。在構(gòu)成稅收自主權(quán)的各項權(quán)力中，稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)占據(jù)重要位置。本文將從這兩個重要權(quán)力出發(fā)，選取稅種開征權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，稅收征管權(quán)3個具體維度，分析比較中韓兩國的稅收自主權(quán)。

二、中韓兩國基本稅制概覽

當(dāng)前，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體稅收體制以分稅制為主。從國家財政收入的初始分配來看，分稅制模式主要有三大類:一類是以美國為代表的分權(quán)型分稅制;第二類是以德國和日本為代表，集權(quán)與分權(quán)共存的混合型分稅制;第三類是以法國為代表的中央集權(quán)型分稅制。從稅種劃分、稅收征管等方面來看，中國和韓國都屬于第三類中央集權(quán)型分稅制。

(一)中國基本稅制概覽

改革開放前，中國實行高度集中的經(jīng)濟(jì)、財政管理體制，稅收管理制度變化較快，沒有形成完整的地方稅制度［8］。1993年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。同時建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。地方稅包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅。其中企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅在開始實施分稅制時為地方稅，后調(diào)整為分享稅，即中央與地方按比例分享稅收收入。所以真正歸地方征管、收入全部由地方支配的地方稅只有10種。

實行分稅制后，稅收總收入從1995年的5973.7億元上升到2009年的59521.6億元，增長近10倍。地方稅收入從1995年的1596.8億元增長到2009年26157.4億元，增長約16倍。地方稅占總稅收比重整體上呈現(xiàn)上升趨勢，從1995年的26.7%增長到2009年的43.5%，增長近1.6倍(參見表1)。

(二)韓國基本稅制概覽

韓國設(shè)中央、道和市郡3級政府，實行徹底的分稅制度，不設(shè)共享稅。國稅14種，統(tǒng)一由關(guān)稅廳等中央政府機(jī)關(guān)征收，韓國銀行或國庫收納保管。地稅11種，包括道稅和市、郡稅，由各級稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，地方政府的銀行保管。道稅主要有取得稅、登記許可稅、娛樂稅、地方消費稅、地方所得稅、地區(qū)資源設(shè)施稅和地方教育稅。市、郡稅主要包括居民稅、財產(chǎn)稅、機(jī)動車稅和香煙消費稅。

自1991年舉行地方議會選舉，正式實施地方自治制度后，韓國的地方稅收入不斷攀升。從1995年的16.8兆元增長到2009年45.2兆元，增長約2.69倍。稅收總收入也從1995年的78.5兆元上升到2009年的209.7兆元，增長約2.67倍。地方稅占總稅收比重整體上呈現(xiàn)下降趨勢，從1995年的34.1%下降到2009年的21.5%(參見表2)。

表1 中國稅收基本情況(1995—2009)單位:億元人民幣

表2 韓國稅收基本情況(1995—2009)單位:兆元韓元

三、中韓兩國地方政府的稅收自主權(quán)

如上文分析，1997年到2007年中國地方稅比重穩(wěn)定在31%左右，2009年上升到43.5%，高于韓國及其它非聯(lián)邦制國家的平均水平，接近聯(lián)邦制國家(參見表3)的平均水平。但是，如去除共享稅和分享稅收入，2009年中國地方稅的收入為15684.7億元，占總稅收的26.3%，與統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比下降約17%，略高于韓國，低于聯(lián)邦制國家34%的平均水平。另外，地方稅比重并不能全面測量地方稅收自主權(quán)，地方稅比重低的國家也可能擁有高的稅收自主權(quán)。在OECD的研究報告中，依照稅率調(diào)整權(quán)、稅收優(yōu)惠等項目，將稅收自主權(quán)分為十二個等級以評測地方政府稅種開征、稅收立法和稅收管理的權(quán)限［9］。

(一)稅種開征權(quán)

稅種開征權(quán)與稅率調(diào)整權(quán)都屬于稅收立法權(quán)的范疇。稅收立法權(quán)是指國家機(jī)關(guān)按照一定的立法程序，制定、修改或廢止稅收法律的權(quán)力，具體包括“稅法的初創(chuàng)權(quán)、稅法的修改權(quán)和解釋權(quán)、稅法的廢止權(quán)、其中尤為重要的是稅種開征權(quán)和停征權(quán)、稅目的確定權(quán)和稅率的調(diào)整權(quán)以及稅收優(yōu)惠的確定權(quán)等”［10］。

韓國學(xué)者崔炳浩曾提出“真正地方稅”(a true local tax)的概念?！罢嬲胤蕉悺睉?yīng)當(dāng)是由地方政府開征、調(diào)整稅率、征收管理并且收入歸地方政府分配的稅收。其中最重要的是地方政府擁有開征或廢止某項稅種的權(quán)力［11］。

中國的稅種開征權(quán)高度集中在中央政府。1993年中國《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明確:“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。1993年12月25日，《國務(wù)院批準(zhǔn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實施方案的通知》提出:“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權(quán)集中在中央?！?000年7月1日起實施的《中華人民共和國立法法》規(guī)定:“財政、稅收基本制度是法律保留的事項，但經(jīng)全國人大或全國人大常委會授權(quán)，國務(wù)院可根據(jù)實際情況對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。被授權(quán)機(jī)關(guān)(國務(wù)院)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，并不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授其他機(jī)關(guān)?！?001年全國人大常委會第二次修訂通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》明確規(guī)定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自做出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！?/p>

還有一些稅種原屬地方政府開征，后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷，被廢除或重新收歸中央政府，例如筵席稅和屠宰稅被廢止前是最為典型的“真正地方稅”。1994年《國務(wù)院關(guān)于將屠宰稅、筵席稅下放給地方管理的通知》規(guī)定:“屠宰稅、筵席稅由省級人民政府自行決定征收或停征。如繼續(xù)征收，省級人民政府可根據(jù)國務(wù)院制定的兩個稅種的條例制定具體的征收辦法，并報國務(wù)院備案?！钡S著2008年國務(wù)院第51號令的出臺，筵席稅被停征，屠宰稅被廢止，地方政府不再具有對這兩種稅的開征權(quán)。

自1948年建國伊始，韓國就確立了地方自治制度，但直到1991年地方自治制度才得以正式實施。韓國《憲法》第8章第117條規(guī)定:“地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)處理當(dāng)?shù)鼐用竦母＠聞?wù)，管理財產(chǎn)，并可在法律和法規(guī)的范圍內(nèi)制訂有關(guān)當(dāng)?shù)刈灾蔚囊?guī)章制度?！睉椃ǖ?章第59條規(guī)定:“稅種和稅率依據(jù)憲法制定”。韓國《地方稅法》第5條和第6條，明確規(guī)定了11種地方稅并詳細(xì)區(qū)分了各層級政府的征收稅種和征管機(jī)構(gòu)。韓國《地方自治法》第126條規(guī)定，“地方政府根據(jù)法律，可以開征地方稅”?！兜胤蕉惙ā返?條第1項中規(guī)定:“地方稅的稅種、納稅客體、稅收標(biāo)準(zhǔn)、稅率等應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行法律制定具體條例?！备鶕?jù)韓國《地方自治法》，地方政府在法律形式上具備稅種開征權(quán)。但這種開征權(quán)不是完備的自主權(quán)，憲法中規(guī)定的地方稅稅種成為韓國地方政府開征新稅種的無形限制。

中韓兩國稅種開征權(quán)高度集中在中央政府。地方政府雖有權(quán)制定稅收征管條例，但多集中在征收過程的具體事務(wù)上，不涉及稅種開征、制定稅率等內(nèi)容。中國自筵席稅和屠宰稅后，地方政府沒有更為明確的稅種開征權(quán)。韓國的情況較為復(fù)雜，僅從《地方自治法》上來看，地方政府有權(quán)賦予、征收地方稅。但《地方稅法》又嚴(yán)格規(guī)定了各層級地方政府的稅種，除此之外不得隨意開征新稅種，實際上剝奪了地方政府的開征權(quán)［12］。近幾年，韓國一些地方政府根據(jù)區(qū)域資源開征了一些新稅種，如江原道開征旅游稅，濟(jì)州道開征漁業(yè)稅等。可是法律上并沒有明確授權(quán)，其合法性和合理性仍需探討。

表3 OECD國家國稅和地方稅比例圖 單位:%

表4 中國地方稅率及調(diào)整范圍

(二)稅率調(diào)整權(quán)

稅率調(diào)整權(quán)是稅收立法權(quán)的重要組成部分。中國主要采用比例稅率、定額稅率和累進(jìn)稅率，地方政府在城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、營業(yè)稅中的娛樂稅、耕地占用稅、契稅5個稅種上具有稅率調(diào)整權(quán)，約占到地方稅總數(shù)的38%。《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第5條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在本條例規(guī)定的稅額幅度內(nèi)，根據(jù)市政建設(shè)狀況、經(jīng)濟(jì)繁榮程度等條件，確定所轄地區(qū)的適用稅額幅度。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，將本地區(qū)土地劃分為若干等級，在省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的稅額幅度內(nèi)，制定相應(yīng)的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)土地使用稅的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低，但降低額不得超過本條例第四條規(guī)定最低稅額的30%。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地使用稅的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高，但須報經(jīng)財政部批準(zhǔn)?！薄稜I業(yè)稅暫行條例》規(guī)定:“納稅人經(jīng)營娛樂業(yè)具體適用的稅率，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本條例規(guī)定的幅度內(nèi)決定?！背擎?zhèn)土地使用稅和營業(yè)稅外，耕地占用稅、車船稅和契稅也可根據(jù)地方的實際情況在給定區(qū)間內(nèi)進(jìn)行調(diào)整(參見表4)。

韓國實行彈性稅率制度。地方政府為滿足財政需要，可在一定范圍內(nèi)自主調(diào)整稅率，主要采用比例稅率和定額稅率，其中比例稅率又分為法定稅率和標(biāo)準(zhǔn)稅率。法定稅率由國家法律制定，地方政府不得隨意更改。標(biāo)準(zhǔn)稅率以法律規(guī)定的稅率為基準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)可自主調(diào)整。主要包括取得稅、地方所得稅、財產(chǎn)稅、機(jī)動車稅、地方資源設(shè)施稅、居民稅和地方教育稅，約占地方稅總數(shù)的63%。2011年新修訂的韓國《地方稅法》第2章第14條規(guī)定:“地方政府可在50%的范圍內(nèi)對取得稅進(jìn)行調(diào)整?！钡?0章第127條規(guī)定:“地方政府可根據(jù)汽車排氣量，在不超過標(biāo)準(zhǔn)稅率50%的范圍制定稅率?！背酥?，地方政府對地方所得稅、財產(chǎn)稅等稅種也具有一定稅率調(diào)整權(quán)(參見表5)。

表5 韓國地方稅稅率及調(diào)整范圍

地方稅作為地方政府財政支出和提供公共服務(wù)的主要來源，應(yīng)具有因時因地的靈活性，作為調(diào)節(jié)地方貧富差距和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力工具。中韓兩國稅率調(diào)整權(quán)的基礎(chǔ)都是中央政府設(shè)定的調(diào)整區(qū)間，在此區(qū)間內(nèi)賦予地方政府一定的稅率調(diào)整權(quán)。但是具體到調(diào)整權(quán)的履行途徑和方式上仍然有所差別:首先，從可調(diào)稅種占地方稅的比率來看，中國可調(diào)稅種占地方稅總數(shù)的38%，低于韓國的63%。其次，中國地方稅收調(diào)整權(quán)主要集中在省一級政府，市、縣及以下地方政府自主權(quán)較少，并且城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種地方政府在決定征收稅率之后，需得到財政部批準(zhǔn)，在財政部備案;韓國則依照地方稅種劃分的具體規(guī)定，道稅的稅種調(diào)整權(quán)由道一級政府所有，市郡稅的稅種調(diào)整權(quán)，由市郡一級政府所有，并且確定稅率區(qū)間后，無需得到國內(nèi)貿(mào)易部門的許可，自主性較大。最后，中國地方稅的稅率調(diào)整區(qū)間一般由中央政府設(shè)定最高額和最低額，地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況選擇稅率，浮動區(qū)間較為狹窄;韓國則采用按比例調(diào)節(jié)的方式，以中央政府給定稅率為基準(zhǔn)，地方政府自主調(diào)整，一般上下浮動不超過50%。從以上幾個方面來看，韓國地方政府在稅率調(diào)整方面擁有更大的自主權(quán)。

(三)稅收管理權(quán)

稅收管理權(quán)是指對稅收稽征過程中產(chǎn)生的若干爭議問題進(jìn)行裁決、管理的權(quán)限，縱向上分為中央集權(quán)模式、中央與地方分權(quán)模式、集權(quán)與分權(quán)并存模式和地方分權(quán)模式。中韓兩國雖然都采用集權(quán)型分稅制，但中央和地方政府各自擁有獨立的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，在稅收管理上屬于分權(quán)模式。

分稅制實施伊始，中國在《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中就提出，建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)兩套稅收體系征管。2001年4月28日通過的《稅收征收管理法》規(guī)定:“地方各級人民政府的主要職責(zé)是地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對于本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)，支持稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)，按照法定稅率計算稅額，依法征收稅款?！?/p>

參考地方稅相關(guān)法律及暫行條令，本文認(rèn)為中國地方政府及稅務(wù)部門主要有以下幾種權(quán)力:(1)制定實施細(xì)則的權(quán)力。《個人所得稅法實施條例規(guī)定》第9條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本條例，制定實施細(xì)則，并送財政部備案?！背齻€人所得稅外，地方政府還在房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、耕地占用稅等稅種上擁有細(xì)則制定權(quán)和解釋權(quán)。(2)決定繳納期限、地點的權(quán)力?！冻擎?zhèn)土地使用稅暫行條例》第8條規(guī)定:“土地使用稅按年計算、分期繳納。繳納期限由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定”?！盾嚧悤盒袟l例》第6條規(guī)定:“車船稅的納稅地點，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定”。(3)確定征收機(jī)關(guān)的權(quán)力?！镀醵悤盒袟l例》第12條規(guī)定:契稅征收機(jī)關(guān)為土地、房屋所在地的財政機(jī)關(guān)或者地方稅務(wù)機(jī)關(guān)。具體征收機(jī)關(guān)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

與中國地方政府及稅務(wù)部門相比，韓國的地方政府部門和稅務(wù)部門也具有制定實施細(xì)則的權(quán)力，《地方稅法》第4章第46條規(guī)定:“地方政府根據(jù)總統(tǒng)令對納稅者的征收細(xì)節(jié)做出規(guī)定?！背酥猓€擁有:(1)臨時征稅的權(quán)力?！兜胤蕉惙ā返?章第62條規(guī)定:“如果出現(xiàn)下列情況，地方政府可以不顧第60條的要求，根據(jù)證據(jù)資料，臨時決定征稅?！钡?15條第2項規(guī)定:“地方政府可對偷稅、違法等問題，進(jìn)行賦稅額度轉(zhuǎn)換或臨時征稅?！?2)要求納稅者提供納稅擔(dān)保的權(quán)力。韓國《地方稅法》第4章第64條規(guī)定:“地方政府為保證所轄地區(qū)的稅收擔(dān)保，根據(jù)總統(tǒng)令有權(quán)要求香煙生產(chǎn)者和販賣者提供納稅擔(dān)保。如果香煙生產(chǎn)者或輸入販賣者沒有提供擔(dān)保，或提供的擔(dān)保不足，地方政府的長官有權(quán)要求其停止售出香煙或要求海關(guān)停止其輸入香煙。并且稅務(wù)官應(yīng)聽從地方政府長官禁止入關(guān)的命令?！?3)決定納稅形式的權(quán)力。韓國《地方稅法》第9章第115條規(guī)定:“如果財產(chǎn)稅的納稅額超過1000萬元，地方政府可以參考納稅者的申請，按照總統(tǒng)令的規(guī)定，允許納稅人以實物納稅的方法繳納稅金。如果納稅額超過500萬元，地方政府可根據(jù)總統(tǒng)令，允許繳納者在納稅期限45日后，進(jìn)行分割納稅?！?/p>

征收管理過程是保證地方稅收有效收繳的重要一環(huán)。但全球化和信息科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的今天，以地域為限制的傳統(tǒng)稅收繳納方式已經(jīng)不能滿足納稅人的多元化需求。韓國的地方政府和征稅機(jī)構(gòu)在責(zé)任權(quán)限上更加靈活。第一，韓國地方政府除制定實施細(xì)則外，還有臨時征稅、要求納稅者提供擔(dān)保及決定納稅形式的權(quán)力。當(dāng)然，這些權(quán)力與韓國的納稅制度密不可分。例如決定納稅形式的權(quán)力，其前提是存在多種繳稅方式。本著“以納稅者為導(dǎo)向”的原則，韓國政府設(shè)計了多元征稅方式，主要有現(xiàn)金繳納、證券繳納、不動產(chǎn)繳納和分期繳納等。地方政府可根據(jù)稅種特點和納稅金額自主調(diào)整。一般來說，超過500萬韓元的納稅額，多采用分期繳納或證券、不動產(chǎn)抵扣的方式。靈活的納稅形式，賦予納稅人、征稅人更多的選擇組合。第二，韓國實行徹底的分稅制度，國稅和地稅系統(tǒng)分工明確，權(quán)責(zé)清晰。而中國除國稅和地稅外，還存在分享稅和共享稅，國稅和地稅兩套征管權(quán)限相互交叉。尤其是2002年所得稅分享改革后，地稅局既為中央征稅也為地方征稅，部分屬于地方性的收入如個體稅收、集體稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國稅局代征。中央和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致稅收收入流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

四、小結(jié)

由于相似的歷史背景和發(fā)展道路，中國和韓國都選擇了集權(quán)型分稅制。在稅收立法權(quán)方面，中國地方政府不具有實際的稅種開征權(quán);韓國地方政府稅種開征權(quán)受到各方面的限制，最近一些經(jīng)濟(jì)政策傾斜地區(qū)，例如濟(jì)州島和江原道等，有放寬的趨勢，但是在立法上并沒有明確說明。在稅率調(diào)整權(quán)方面，韓國地方政府可調(diào)整范圍更大、涉及的政府層級更多。在稅收管理權(quán)方面，韓國地方政府的自主管理權(quán)限更加廣泛，征管體系較為明晰，中國仍需要進(jìn)一步完善。兩國地方政府稅收自主權(quán)的現(xiàn)狀，是由國家結(jié)構(gòu)、政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、財政體制和歷史文化傳統(tǒng)等因素共同決定的。中國和韓國都是實行單一制并且有著悠久中央集權(quán)歷史的國家，中央政府在公共職能中居主導(dǎo)地位，掌握著核心立法權(quán)。中央政府通過“授權(quán)制”，將稅收權(quán)力授予地方，幫助地方政府因地制宜地提供公共服務(wù)，實現(xiàn)其基本職能。雖然中國和韓國同屬單一制國家，但韓國自建國后，就確立了地方自治制度，分設(shè)3級政府，各級地方政府擁有一定的自治權(quán)。近些年，韓國又將“地方分權(quán)和均衡發(fā)展”作為國家發(fā)展的重要目標(biāo)，2008年出臺《促進(jìn)地方分權(quán)法》、2011年整合修訂了《地方稅法》，促進(jìn)中央和地方分權(quán)，大大提高了地方自主權(quán)［13］。

中國可在一定程度和領(lǐng)域內(nèi)借鑒韓國經(jīng)驗，在保持中央政府居于主導(dǎo)地位的前提下，適度擴(kuò)大地方稅收自主權(quán)，提高地方政府財政獨立性和服務(wù)有效性。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，可從以下幾方面入手。首先，在法律主義的原則下建立完善的法律體系。韓國通過《地方稅基本法》、《地方稅法》和《地方自治法》等法律構(gòu)建了較為全面的地方稅法體系，為適當(dāng)下放稅收立法權(quán)、管理權(quán)奠定了基礎(chǔ)。中國也應(yīng)盡快出臺《稅收基本法》、《地方稅法》等基本法，對稅權(quán)做出統(tǒng)一規(guī)定。其次，應(yīng)適當(dāng)賦予地方稅收立法權(quán)。在中央立法權(quán)的制約和限制下，采取“中央授權(quán)，地方立法”的模式，使地方政府有權(quán)根據(jù)轄區(qū)實際情況，開征新稅種，決定稅率。最后，放寬地方稅收管理權(quán)。本著方便納稅人納稅的原則，降低成本，明確國稅和地稅的征收范圍，厘清權(quán)責(zé)。

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