王革吳中元

完善我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系的對(duì)策分析

王革＊吳中元＊＊

通過(guò)系統(tǒng)地梳理我國(guó)公共危機(jī)管理法律法規(guī)，針對(duì)存在的問(wèn)題，提出了完善我國(guó)公共危機(jī)管理法律體系對(duì)策，即：填補(bǔ)立法空白領(lǐng)域，完善公共危機(jī)法制體系；調(diào)整法律結(jié)構(gòu)，界定法律適用范圍；明晰或補(bǔ)充重要法律內(nèi)容；減少行政部門(mén)對(duì)立法的不良干預(yù)。

公共危機(jī)管理 法律體系 對(duì)策

建立和完善公共危機(jī)管理機(jī)制是我國(guó)公共危機(jī)管理的核心，公共危機(jī)管理法制是這一機(jī)制的重要方面之一。公共危機(jī)管理法制是通過(guò)各種法律、法令、法規(guī)和復(fù)議、仲裁、審判等方式方法進(jìn)行公共危機(jī)管理的方法。公共危機(jī)管理法制包括制定法律和建立各種法規(guī)、執(zhí)行相應(yīng)的司法工作兩個(gè)方面。法律法規(guī)是現(xiàn)代文明社會(huì)公共危機(jī)管理的基本依據(jù)，是合理處置公共危機(jī)、保護(hù)人權(quán)和物權(quán)的可靠手段，也是公共危機(jī)管理理論的具體化或操作化。為了適應(yīng)新型危機(jī)的諸多挑戰(zhàn)，需要修改和完善公共危機(jī)管理法律，確保公共危機(jī)管理工作法制化、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。

一、我國(guó)公共危機(jī)管理立法的基本情況

自1949年新中國(guó)成立迄今，我國(guó)在公共危機(jī)管理領(lǐng)域制定了大量法律法規(guī)，形成了覆蓋各個(gè)法律層級(jí)的公共危機(jī)管理體系，分布在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章各個(gè)層級(jí)法律文件中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我已經(jīng)制定公共危機(jī)應(yīng)對(duì)類(lèi)的法律有36部，行政法規(guī)37部，部門(mén)規(guī)章55部，有關(guān)文件近120件?，F(xiàn)有法律體系表現(xiàn)為基本立法與專(zhuān)門(mén)立法相結(jié)合的立法特征，作為基本法的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（下稱(chēng)“應(yīng)對(duì)法”）對(duì)各類(lèi)公共危機(jī)事件管理中的共同問(wèn)題及其處理的過(guò)程做出了較為系統(tǒng)、全面的規(guī)定，為突發(fā)事件處理提供了基本的法律依據(jù)。在基本法之外存在大量分散、應(yīng)對(duì)特定種類(lèi)突發(fā)事件的單項(xiàng)立法。較好地實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理法治統(tǒng)一與具體領(lǐng)域特別應(yīng)對(duì)相結(jié)合。大量單項(xiàng)立法形式上已經(jīng)覆蓋了一般性突發(fā)事件領(lǐng)域中的各種類(lèi)型突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，其優(yōu)點(diǎn)是針對(duì)性強(qiáng)，或者結(jié)合某類(lèi)突發(fā)事件的特點(diǎn)，或者結(jié)合某個(gè)階段應(yīng)對(duì)工作的特點(diǎn)，規(guī)定更具針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施[1]王萬(wàn)華.略論我國(guó)社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系的現(xiàn)狀及其完善，行政法學(xué)研究，2009（2），1-9.。我國(guó)公共危機(jī)管理法規(guī)按其引發(fā)誘因分為社會(huì)安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)事故四類(lèi)。

（一）社會(huì)安全類(lèi)

1.戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)員狀態(tài)法。戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)員狀態(tài)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)憲法》、《國(guó)防交通條例》、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》和《人民防空法》。憲法規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布，決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令。

2.國(guó)家安全法。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》所稱(chēng)危害國(guó)家安全的行為，是指境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人實(shí)施或者指使、資助他人實(shí)施的，或者境內(nèi)組織、個(gè)人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)實(shí)施危害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全的行為。該法對(duì)國(guó)家安全部門(mén)在維護(hù)國(guó)家安全中的職責(zé)、公民和組織在維護(hù)國(guó)家安全中的義務(wù)和權(quán)利作了規(guī)定。

3.緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法在我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定，只是一些相關(guān)法律、法規(guī)和我國(guó)加入的國(guó)際條約中有所體現(xiàn)。如《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第18條第4款以及《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》第18條第4款規(guī)定；《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第26條的規(guī)定；《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》、《中華人民共和國(guó)和日本國(guó)關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》等對(duì)緊急狀態(tài)作了較為詳細(xì)的規(guī)定；我國(guó)規(guī)定的戒嚴(yán)類(lèi)似于國(guó)外實(shí)施的緊急狀態(tài)，由于我國(guó)憲法規(guī)定的是戒嚴(yán)，過(guò)去拉薩、北京也是宣布實(shí)行戒嚴(yán)，所以法律名稱(chēng)仍然規(guī)定為戒嚴(yán)法。

4.反恐怖法律法規(guī)。我國(guó)反恐立法大致可以分為以下三大部分。第一，參加國(guó)際條約而承擔(dān)的反恐義務(wù)。中國(guó)目前已參加了全部全球性12個(gè)反恐國(guó)際公約和1個(gè)區(qū)域性反恐公約。這些公約的內(nèi)容被引入國(guó)內(nèi)法，變成中國(guó)國(guó)內(nèi)反恐法的內(nèi)容。明確了恐怖犯罪的行為、締約國(guó)對(duì)恐怖犯罪應(yīng)采取的必要措施、締約國(guó)反恐合作的措施、反恐的引渡原則。第二，刑法中直接與反恐有關(guān)的規(guī)定。2001年頒布的刑法增加了反恐的內(nèi)容，設(shè)立了反恐的罪名，加重了量刑。第三，刑法中間接與反恐相關(guān)的罪名頗多。以刑法中的第二章“危害公共安全罪”為例，其中的114-123等條款都可適用于恐怖主義犯罪。這些規(guī)定不同程度與反恐有關(guān)，量刑比較嚴(yán)厲，體現(xiàn)了國(guó)際反恐的精神[1]王立民.反恐立法述評(píng).http://liuw71.fyfz.cn/art/811036.htm。但在預(yù)防恐怖活動(dòng)方面，沒(méi)有規(guī)定。

5.一般社會(huì)安全法規(guī)。這類(lèi)法規(guī)主要是“應(yīng)對(duì)法”，對(duì)突發(fā)事件預(yù)防預(yù)控、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等措施及其組織設(shè)計(jì)做了較為系統(tǒng)的規(guī)定，該法在一定程度上具有基本法的性質(zhì)。

（二）自然災(zāi)害類(lèi)

我國(guó)在對(duì)抗自然災(zāi)害領(lǐng)域內(nèi)的立法比較完善，主要包括20世紀(jì)80年代的《森林法》、《森林防火條例》，20世紀(jì)90年代的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》，21世紀(jì)的《氣象法》、《水法》。這些立法從主要針對(duì)普遍性災(zāi)害到涵蓋冷僻性災(zāi)害。

（三） 事故災(zāi)難類(lèi)

由于事故災(zāi)難的種類(lèi)繁多，使得與其相關(guān)的法律、法規(guī)也比較復(fù)雜。主要包括《漁業(yè)法》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)法》、《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》。事故災(zāi)難類(lèi)的公共危機(jī)立法已經(jīng)涵蓋了日常生產(chǎn)生活的方方面面，尤其是2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》比較系統(tǒng)規(guī)定了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，并確立了安全第一、預(yù)防為主的基本方針。

(四)公共衛(wèi)生事件類(lèi)

我國(guó)最早的一部公共衛(wèi)生危機(jī)管理法規(guī)是1956年勞動(dòng)部制定的《防止瀝青中毒辦法》。隨后制定了5部涉及到傳染病防治、食品衛(wèi)生和瀝青中毒、危險(xiǎn)化學(xué)品、傳染性非典型性肺炎、血吸蟲(chóng)重大疫情、瘧疾爆發(fā)流行等危機(jī)管理法律文件，2003年頒發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理類(lèi)法律、法規(guī)的一個(gè)里程碑[2]韋偉強(qiáng).中國(guó)危機(jī)管理法制化研究[D].華東師范大學(xué)，2008.。

（五）我國(guó)應(yīng)急法制中的應(yīng)急預(yù)案體系

應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上是各種應(yīng)急法律規(guī)范的具體執(zhí)行方案。但分析發(fā)現(xiàn)，目前的國(guó)家和省級(jí)預(yù)案卻創(chuàng)制、補(bǔ)充了大量的法律規(guī)范，用于彌補(bǔ)立法缺陷，使預(yù)案本身成為應(yīng)急法律體系的一部分。具有一定程度上行政法規(guī)和規(guī)章的性質(zhì)[3]毛瑞明.論我國(guó)政府應(yīng)急管理制度建設(shè)[J].江西社會(huì)科學(xué)，2010,(5).。我國(guó)危機(jī)管理預(yù)案體系包括：（1）總體應(yīng)急預(yù)案。2006年頒發(fā)的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定了各類(lèi)突發(fā)公共事件分級(jí)分類(lèi)和預(yù)案框架體系，組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類(lèi)突發(fā)公共事件的總綱。（2）地方性的應(yīng)急預(yù)案。包括省、市、地、縣、鄉(xiāng)以及各單位、各企事業(yè)團(tuán)體、各部門(mén)根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》制定的的應(yīng)急預(yù)案。（3）軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案。軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案與國(guó)家應(yīng)急預(yù)案相互銜接，又自成一體。

二、我國(guó)公共危機(jī)管理法制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，頻繁的應(yīng)急管理實(shí)踐使我國(guó)政府在處置突發(fā)公共事件方面積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，建立了較完備的應(yīng)急管理法律體系。但是在應(yīng)急管理制度建設(shè)上沒(méi)有走出傳統(tǒng)的官僚制，存在著地方政府應(yīng)急管理責(zé)任對(duì)上不對(duì)下，在實(shí)際應(yīng)急處置活動(dòng)中出現(xiàn)反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)不力、處理困難等問(wèn)題，法律法規(guī)尚需進(jìn)一步完善。

（一） 法律體系不完善，存在立法空白領(lǐng)域

1.群體性事件處置法不完善?！督鋰?yán)法》主要適用于國(guó)內(nèi)非常嚴(yán)重的動(dòng)亂、暴亂或騷亂，不適用于一些小規(guī)模民眾性群體事件。當(dāng)前，我國(guó)處在群體性事件高發(fā)期，此種態(tài)勢(shì)仍將延續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。這類(lèi)事件對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、生命和財(cái)產(chǎn)安全、人心向背等影響較大，因此，需要一部針對(duì)群體性事件預(yù)防預(yù)控、處置、善后恢復(fù)的法律。

2.反恐怖法不完善。與中東、美國(guó)等國(guó)家比較，我國(guó)恐怖襲擊爆發(fā)頻率相對(duì)較低，應(yīng)對(duì)恐怖襲擊的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)對(duì)方案主要停留在反恐訓(xùn)練等事務(wù)性層面。我國(guó)雖然參加了一些有關(guān)反恐怖的國(guó)際條約，但國(guó)際法并不能在我國(guó)直接應(yīng)用，尚需轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法才能發(fā)揮其作用。

3.緊急狀態(tài)立法不統(tǒng)一?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》只規(guī)定了緊急狀態(tài)的決定機(jī)關(guān)和宣布機(jī)關(guān)，沒(méi)有規(guī)定何為緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)之下的相應(yīng)制度。因此，需要在實(shí)體法律層面規(guī)范化、具體化?！皯?yīng)對(duì)法”雖然具有基本法性質(zhì)，但不適用于緊急狀態(tài)?！督鋰?yán)法》是針對(duì)較為嚴(yán)重的騷亂事件所采取的一種嚴(yán)厲的應(yīng)急措施，也不適合于所有緊急狀態(tài)情形。

（二）法律結(jié)構(gòu)不合理，存在法律適用上的混亂與沖突

1.缺乏真正統(tǒng)一公共危機(jī)管理基本法。雖然頒布了“應(yīng)對(duì)法”，但公共危機(jī)管理立法總體上仍然是分散性的。我國(guó)憲法、刑法、民法、商法、行政法、涉外法、訴訟和非訴訟程序等都涉及到公共危機(jī)事件的防治、應(yīng)對(duì)?！皯?yīng)對(duì)法”是帶有基本法性質(zhì)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)，但該法對(duì)我國(guó)危機(jī)管理法律規(guī)范還未作出全面的整合，沒(méi)有涵蓋所有類(lèi)型的危機(jī)管理，尚未對(duì)許多跨部門(mén)的危機(jī)管理進(jìn)行立法調(diào)整，缺乏公共危機(jī)處理的基本原則和具體的整合措施條款，因此，該法尚不是危機(jī)管理的基本法。另外，一事一立法往往造成立法重復(fù)，不利于整合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)平臺(tái)，造成資源浪費(fèi)。

2.法律法規(guī)種類(lèi)、層次繁多，彼此獨(dú)立，交叉重復(fù)。我國(guó)公共危機(jī)管理的法律、法規(guī)可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全四大類(lèi)。每一類(lèi)包含十幾部甚至幾十部法律、法規(guī)，其中包括全國(guó)人大制定的正規(guī)性法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。它們?cè)趦?nèi)容上彼此獨(dú)立，交叉重復(fù)和沖突的地方比較多，執(zhí)行上互不干涉。突發(fā)事件本來(lái)就種類(lèi)繁多，適用的法律也各不相同。這種格局造成部門(mén)之間、地方之間、上下級(jí)行政部門(mén)之間缺乏有效地溝通和協(xié)作。一些地方保護(hù)主義色彩立法也削弱了處理突發(fā)事件的合力，并造成了突發(fā)事件類(lèi)法律適用上的混亂局面，影響了法律法規(guī)的有效執(zhí)行。例如，水資源及防洪這一類(lèi)突發(fā)事件的法律有《水法》、《防洪法》、《防汛條例》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等。再加一部廣泛適用的“應(yīng)對(duì)法”，還有其他部門(mén)規(guī)章、眾多的地方性規(guī)章。在水患預(yù)防、應(yīng)急時(shí)，面對(duì)這些法律法規(guī)，難以依法做出最有效的選擇。

（三）部分法律內(nèi)容缺失或不具體

1.缺乏私權(quán)利救濟(jì)保護(hù)的具體法律規(guī)定。在公共危機(jī)處置的緊急時(shí)刻，為了迅速保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)安全，在行使公權(quán)力的時(shí)候往往會(huì)犧牲部分公民的私權(quán)或私利，這在原則上是正當(dāng)?shù)模诰唧w實(shí)踐中，公民的哪些具體的私權(quán)利是可以被克減的，可以被克減到何種程度，可以由哪些行政機(jī)關(guān)進(jìn)行克減，克減的程序如何等；哪些私權(quán)是不可以被克減的；當(dāng)公民的私權(quán)或私利受到不必要的克減時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)哪些途徑尋求救濟(jì)等尚未做出明確的規(guī)定。

2.應(yīng)急行政權(quán)力的授予及規(guī)制不具體。在對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，為了保證政府有足夠的手段和措施來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，對(duì)政府享有何種權(quán)力進(jìn)行了具體規(guī)定，但對(duì)權(quán)力行使的程序缺乏明確規(guī)定。

3.對(duì)公共危機(jī)管理組織間的橫向協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定不夠充分。公共危機(jī)管理的多數(shù)立法規(guī)定了應(yīng)急處置工作的主管機(jī)關(guān)和協(xié)助機(jī)關(guān)及其權(quán)責(zé)，但對(duì)于跨省、市、縣之間的協(xié)調(diào)與合作，中央部門(mén)與地方政府之間的協(xié)調(diào)與合作等，沒(méi)有明確的規(guī)定約束。

4.對(duì)公共危機(jī)管理主體的法律規(guī)定單一、原則化。目前立法主要規(guī)定了政府如何組織實(shí)施災(zāi)后重建工作，對(duì)于如何調(diào)動(dòng)社會(huì)組織，如何充分發(fā)揮公民自救，只有一些原則性的條款，缺乏明確的規(guī)定。如在汶川地震救援工作中，大家已經(jīng)感受到志愿者的熱情和力量，但由于欠缺有效組織，出現(xiàn)了一些問(wèn)題[1]林鴻潮.論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力——以國(guó)家和省級(jí)預(yù)案為考察對(duì)象[J].法學(xué)家，2009,（2）.。

（四）立法主體不合法理

我國(guó)立法主體是多元化的，許多立法規(guī)劃是由行政機(jī)關(guān)或地方政府來(lái)實(shí)施，造成權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）對(duì)立法控制的減弱，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和地方政府的權(quán)力濫用。在公共危機(jī)管理法律法規(guī)方面表現(xiàn)為部門(mén)管理色彩較重，管理部門(mén)分散，對(duì)各種公共危機(jī)管理缺乏宏觀性的總體考慮，在危機(jī)處置過(guò)程中處于被動(dòng)地位。以自然災(zāi)害為例，我國(guó)一方面災(zāi)害種類(lèi)比較多，不同災(zāi)害的防治工作特點(diǎn)也不一樣；另一方面我國(guó)目前的防災(zāi)減災(zāi)體制為分散型，除了救災(zāi)物資、工具、對(duì)受災(zāi)者的救助以及對(duì)殉職者的撫恤等由民政部門(mén)統(tǒng)一管理之外，每一個(gè)災(zāi)種，從災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急，到災(zāi)害救助、恢復(fù)重建，其管理體制都是與現(xiàn)有的行政管理體制相配套的，很難實(shí)現(xiàn)在一個(gè)統(tǒng)一的災(zāi)害防治組織體制下對(duì)各種災(zāi)害防治工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一規(guī)劃[2]王萬(wàn)華.略論我國(guó)社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系的現(xiàn)狀及其完善[J].行政法學(xué)研究，2009,（2）.。

三、完善我國(guó)公共危機(jī)管理法規(guī)體系

（一） 彌補(bǔ)立法空白領(lǐng)域，完善法制體系

1.完善群體性事件處置法。盡管“應(yīng)對(duì)法””對(duì)社會(huì)安全類(lèi)事件在預(yù)防預(yù)控、處置方面做了不少規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》重點(diǎn)對(duì)群體性事件的處置做了規(guī)定，但群體性事件的特殊性依然沒(méi)有體現(xiàn)，如何從源頭上消除群體性事件依然沒(méi)有解決。群體性事件的特殊性是公民的合法利益受到了侵害，長(zhǎng)期沒(méi)得到解決，導(dǎo)致積怨越來(lái)越深，以致最后爆發(fā)。從社會(huì)公平角度看，群體性事件的爆發(fā)有其合法性的一面。導(dǎo)致群體性事件的原因往往是社會(huì)各個(gè)政府部門(mén)、企業(yè)及其他公共組織都有可能。因此，要從法律、制度上加強(qiáng)群體性事件在預(yù)防預(yù)控和事后追責(zé)方面的規(guī)定。

2.完善反恐怖法。制定專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)的反恐法律。為了有效地防止和打擊恐怖主義犯罪，中國(guó)需要有一部專(zhuān)門(mén)、內(nèi)容系統(tǒng)的反恐的法律，規(guī)范反恐行動(dòng)，調(diào)動(dòng)各方力量，明確反恐職責(zé)，有力地打擊恐怖主義犯罪。其內(nèi)容主要有：明確恐怖犯罪；確立反恐的基本原則；全面規(guī)定實(shí)體法方面的內(nèi)容，把已有的和根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)可能出現(xiàn)的恐怖主義犯罪行為都一一列出；規(guī)定特殊的程序法內(nèi)容；規(guī)定專(zhuān)門(mén)的反恐機(jī)構(gòu)與反恐監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

3.完善緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法分散在憲法、“應(yīng)對(duì)法”、港澳基本法和戒嚴(yán)法、專(zhuān)利法等法規(guī)當(dāng)中。戰(zhàn)爭(zhēng)、嚴(yán)重動(dòng)亂、重大災(zāi)難都會(huì)造成緊急狀態(tài)，對(duì)這些不同的緊急狀態(tài)的規(guī)定、預(yù)防預(yù)控、處置、善后回復(fù)等都有其各自的特征，需要進(jìn)行系統(tǒng)的理論研究，并通過(guò)系統(tǒng)的立法加以規(guī)定。因此需要一部專(zhuān)門(mén)的緊急狀態(tài)法。另外，《戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)管制法》、《災(zāi)害保險(xiǎn)法》、《災(zāi)害救助和補(bǔ)償法》等法律制度需進(jìn)一步完善。

（二） 調(diào)整法律結(jié)構(gòu)，明晰法律適用范圍

1.完善“應(yīng)對(duì)法”。我國(guó)目前盡管理頒布了“應(yīng)對(duì)法”，但從總體上講，危機(jī)管理立法狀態(tài)仍然是分散性的?！皯?yīng)對(duì)法”帶有基本法性質(zhì)，但該法對(duì)我國(guó)危機(jī)管理法律規(guī)范還未做出全面的整合，沒(méi)有涵蓋所有類(lèi)型的危機(jī)管理，尚未對(duì)許多跨部門(mén)的危機(jī)管理立法進(jìn)行調(diào)整，缺少較高的危機(jī)思想原則和具體的整合措施條款，因此，該法尚不是真正意義上危機(jī)管理的基本法。可以考慮將緊急狀態(tài)法、反恐怖法、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)法等危機(jī)管理方面的基本內(nèi)容整合到“應(yīng)對(duì)法”當(dāng)中。

2.進(jìn)一步清理各種危機(jī)的管理法律法規(guī)，消除沖突內(nèi)容。由于我國(guó)危機(jī)管理法律法規(guī)種類(lèi)、層次繁多，彼此獨(dú)立，交叉重復(fù)、沖突，需要清理現(xiàn)有的法律法規(guī)。完善上位法律，修改、廢止、解釋下位法律法規(guī)，尤其要廢止那些與上位法律沖突的、部門(mén)本位為主的行政規(guī)章。

（三） 明晰或補(bǔ)充重要法律內(nèi)容

1.明晰私權(quán)利救濟(jì)保護(hù)的法律內(nèi)容。建議在“應(yīng)對(duì)法”中具體規(guī)定：公民的哪些私權(quán)私利是可以被克減的，被克減到何種程度，可由哪些行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，執(zhí)行的程序如何等；哪些是不可以被克減的；當(dāng)公民的私權(quán)私利受到不必要的克減時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)哪些途徑尋求補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.明晰應(yīng)急行政權(quán)力的授予及規(guī)制。在對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，授予了政府應(yīng)對(duì)權(quán)力，尚需對(duì)這些權(quán)力的行使賦予正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)定。“應(yīng)對(duì)法”第12條、第49條對(duì)政府的相應(yīng)權(quán)力進(jìn)行了原則上的授予規(guī)定。究竟可以對(duì)哪些行政單位臨時(shí)授予哪些緊急行政權(quán)力，并未做出細(xì)致的規(guī)定。因此，需要進(jìn)一步明確規(guī)定執(zhí)行部門(mén)、執(zhí)行程序、監(jiān)督部門(mén)等內(nèi)容。

3.明晰、加重處罰規(guī)定。在對(duì)行政權(quán)力的制約及處罰方面，公共危機(jī)管理法律、法規(guī)的規(guī)定依然停留在原則層面。如“應(yīng)對(duì)法”第63條規(guī)定各級(jí)政府及其部門(mén)違反本法規(guī)定，“不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”這種處罰規(guī)定沒(méi)有明確指出何種機(jī)關(guān)、依照何種程序責(zé)令改正、給予何種處分等，缺乏可操作性。其結(jié)果便是責(zé)罰不能有效執(zhí)行，含有三聚氰胺的毒奶粉反復(fù)出現(xiàn)，“染色饅頭”，“回爐面包”，“瘦肉精”豬肉、“牛肉膏”、“毒膠囊”等事件不斷出現(xiàn)，這些都表明，一是對(duì)直接犯罪處罰不力，犯罪成本低；二是行政部門(mén)監(jiān)管不力處罰過(guò)輕。因此，要進(jìn)一步明晰、加重對(duì)直接不法行為和行政執(zhí)法部門(mén)失職的處罰。

4.補(bǔ)充組織間橫向協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)通常需要多個(gè)部門(mén)、多個(gè)地方政府等快速反應(yīng)，因此，需要通過(guò)立法將不同部門(mén)、政府的職責(zé)明晰化，即對(duì)國(guó)家及其各個(gè)部門(mén)、地方政府及其各個(gè)部門(mén)、軍隊(duì)、地方自治團(tuán)體等在危機(jī)預(yù)防、預(yù)控、應(yīng)急處置、災(zāi)后重建等階段的職責(zé)做具體的規(guī)定。

5.明晰有關(guān)公共危機(jī)管理主體的法律規(guī)定。目前立法主要規(guī)定了政府如何在危機(jī)預(yù)防、預(yù)控、應(yīng)急處置、危機(jī)恢復(fù)等過(guò)程中的作用，對(duì)于如何調(diào)動(dòng)其他社會(huì)組織，如何充分發(fā)揮公民自救，只有一些原則性的條款，欠缺對(duì)非政府組織力量參與危機(jī)管理的制度性安排。因此，需要在法律法規(guī)方面，進(jìn)一步完善非政府組織、普通公民、志愿者等參與公共危機(jī)管理的目標(biāo)、途徑和行為[1]李婉.論我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律制度構(gòu)—以健全我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系為中心[D].西南政法大學(xué)，2009.。

6.設(shè)立重獎(jiǎng)舉報(bào)法條。設(shè)立公眾的對(duì)抗權(quán)是各國(guó)應(yīng)急立法的經(jīng)驗(yàn)，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》做了這方面的嘗試。《條例》第24條授予公眾的隱患舉報(bào)權(quán)、不作為舉報(bào)權(quán)、濫用職權(quán)舉報(bào)權(quán)，要求有關(guān)機(jī)關(guān)公布統(tǒng)一突發(fā)公共事件報(bào)告、舉報(bào)電話，并對(duì)舉報(bào)突發(fā)公事件有功的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)[2]王有強(qiáng)，董紅.完善我國(guó)舉報(bào)制度的幾點(diǎn)思考[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2005，3.。建議在“應(yīng)對(duì)法”中進(jìn)一步增設(shè)這項(xiàng)規(guī)定。

（四） 重組災(zāi)害管理部門(mén)，減少行政部門(mén)對(duì)立法的不良干預(yù)

為了減輕行政機(jī)關(guān)和地方的權(quán)力濫用，限制因公共危機(jī)管理部門(mén)的分散造成的危害，建議根據(jù)大部制的原則，重組災(zāi)害管理部門(mén)，將管理相近災(zāi)害的部門(mén)統(tǒng)一起來(lái)，成立若干救災(zāi)委員會(huì)，負(fù)責(zé)同類(lèi)災(zāi)害的預(yù)防預(yù)控、處置、善后和恢復(fù)工作。委員會(huì)成員由原救災(zāi)部門(mén)相關(guān)管理人員組成。在立法方面，人大切實(shí)負(fù)責(zé)立法規(guī)劃、立法起草、立法聽(tīng)證、立法審核等工作。可委托高?；蚱渌裳芯繖C(jī)構(gòu)起草立法內(nèi)容；向全社會(huì)征求修改意見(jiàn)；召集由各方利益代表參加的聽(tīng)證會(huì)?！?/p>

本文系天津哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《公共危機(jī)處理運(yùn)行機(jī)制研究》（編號(hào)TJGL10-960）和國(guó)家社科基金項(xiàng)目《在我國(guó)社會(huì)管理體系中建立前饋控制系統(tǒng)的研究》（編號(hào)BSH031）成果之一。

*王革（1967- ），男，天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士后，主要從事管理學(xué)及管理方法論研究。

**吳中元（1964- ），男，天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授，主要從事管理學(xué)研究。