專家/沈國明采訪/凌燕

發(fā)展社會組織，鼓勵與規(guī)范并舉

專家/沈國明＊采訪/凌燕

作為社會建設(shè)和社會管理的重要力量，社會組織的管理方式和組織體制改革被提上了議事日程。中共十八大報告明確指出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。兩會期間，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革并提出要“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”。但不容諱言的是，社會組織的發(fā)展還處于探索和嘗試的初步階段。如何發(fā)揮社會組織的力量，規(guī)范社會組織的運(yùn)行，本刊記者采訪了上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會黨組書記、專職副主席沈國明教授。

記者：社會組織的發(fā)展在近幾年越來越受到社會各界的關(guān)注，尤其是今年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。在這一形勢下，社會組織會有怎樣的發(fā)展前景呢？

沈國明教授：為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求，政府職能必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，把許多管不了也管不好的公共事務(wù)交由社會去管。政府轉(zhuǎn)變職能后，原先由政府管的各項事務(wù)將交由社會來承接。所謂社會，很多時候是指社會組織和社區(qū)，這意味著相當(dāng)部分的公共事務(wù)最合適的接盤手是社會組織。

實(shí)踐已經(jīng)顯現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會組織的管理很起作用。例如，全國6萬多個行業(yè)協(xié)會聯(lián)系的企業(yè)會員達(dá)2000多萬，行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律管理，在促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展方面比政府的管理有效率。因為這種管理觸及企業(yè)在市場中的地位、聲譽(yù)甚至市場份額，而行政措施并不能起到這樣的作用。

在社會管理方面也如此。例如，在市容環(huán)境和社會治安方面，社會組織發(fā)揮的作用很突出，可以說，世博會的成功舉辦，與各類志愿者以及他們動員的幾十萬志愿者積極參與密不可分。

現(xiàn)代行政要求的是“小政府”，所謂“小政府”應(yīng)該是高效、廉潔的政府，少用納稅人的錢養(yǎng)人。政府管理的事務(wù)過多，必然會導(dǎo)致公務(wù)員隊伍膨脹，增加財政支出，這肯定違背人民群眾的意愿。

從主客觀的要求看，減少政府對經(jīng)濟(jì)社會活動的微觀介入，讓社會成長并很好地發(fā)育，以承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能是大勢所趨。社會組織應(yīng)認(rèn)清大勢，抓住機(jī)遇，謀求發(fā)展，充分發(fā)揮自己在社會事務(wù)管理中的積極作用，形成政府與社會力量的互補(bǔ)與互動。

記者：我國目前的社會組織有哪些？如何防止社會組織成為“二政府”？

沈國明教授：我們在這里討論的社會組織，是指為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)有意識組合起來的社會團(tuán)體。據(jù)報道，我國正式登記的社會組織45萬，備案的社區(qū)組織25萬，實(shí)際存在的300萬左右。年均增長率在8-10%。幾乎覆蓋了科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益及中介、工商服務(wù)領(lǐng)域。常見的形式有行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)團(tuán)體、民辦非盈利機(jī)構(gòu)、公益服務(wù)和自愿者組織等。

我們社聯(lián)也是一個社會組織，它既是群眾團(tuán)體，又是學(xué)術(shù)團(tuán)體，而且因為廣泛聯(lián)系社科界知識分子，是知識分子與政府之間的橋梁和紐帶，所以還被稱為樞紐型社會團(tuán)體。

因為社會組織負(fù)有整合不同構(gòu)成要素之間的關(guān)系，使之達(dá)到有序化、統(tǒng)一化、整體化的職責(zé)，而相當(dāng)數(shù)量的社會組織成立時間較短，不能自覺地遵循社會組織的發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律，因此，自覺不自覺地會扮演“二政府”的角色，社會組織行政化現(xiàn)象曾經(jīng)比較突出。以行業(yè)協(xié)會為例，以前往往由政府官員擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，不干事或瞎干事并借機(jī)斂財?shù)那闆r不少見，針對這種情況，上海出臺了促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的地方性法規(guī)，通過制定規(guī)范，基本改變了把行業(yè)協(xié)會當(dāng)作安排官員之處的現(xiàn)象。同時，也限制了通過搞評獎等形式斂財，以及對微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行不恰當(dāng)干預(yù)的做法。雖說行政化現(xiàn)象比過去減少，但還沒有根本杜絕。

經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展越來越要求社團(tuán)組織多做服務(wù)工作，不能將政府已經(jīng)廢止的行政審批變著法子復(fù)活。在這方面，現(xiàn)在法律法規(guī)有制約，但處罰力度還不夠。今后，隨著規(guī)范化程度的提高，情況會進(jìn)一步改善，社會組織淪為“二政府”的可能性將隨之減少。

記者：過去社會組織要獲得“合法身份”，必須先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的審批，才能到民政部門登記管理機(jī)關(guān)申請登記，即“雙重體制”。今年國務(wù)院宣布放開行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的登記，對此您怎么看？

沈國明教授：改革的活力來自基層，廣東等地已經(jīng)做了有益的探索。社會組織登記管理體制改革正在全國陸續(xù)展開，有序推進(jìn)。

2012年，根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃綱要，按照對公益慈善、社會福利、社會服務(wù)等類社會組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，對跨部門、跨行業(yè)的社會組織，與有關(guān)部門協(xié)商認(rèn)可后，履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能的方式，民政部啟動了全國性社會組織直接登記工作，19個省份開展或試行了社會組織直接登記，9個省份下放了非公募基金會登記管理權(quán)限，8個省份下放了異地商會登記管理權(quán)限，4個省份開展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點(diǎn)。

放開4類社會組織登記一定程度上滿足了社會需求，符合社會發(fā)展的趨勢，社會組織會雨后春筍般出現(xiàn)，其能量也將得到進(jìn)一步釋放。

也必須看到，放開4類社會組織的登記，而不是全部放開，是符合社會管理實(shí)際的。社會組織的發(fā)展目前尚處于起步階段，社會組織管理的復(fù)雜性還未充分顯現(xiàn)，三十多年改革的經(jīng)驗告訴我們，對不甚熟悉的事情不能急于求成，摸著石子過河是現(xiàn)實(shí)的方法。社會組織的登記制度改革實(shí)行分步走是穩(wěn)妥的，能保證該項改革平穩(wěn)進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)社會建設(shè)的目標(biāo)。

放開4類社會組織的登記，使政府進(jìn)一步處在社會多元化發(fā)展環(huán)境中，如何實(shí)行有效管理，確實(shí)是對政府管理能力的挑戰(zhàn)，因為社會組織要發(fā)展，但也不能無序和失控。

記者：激發(fā)社會組織活力與規(guī)范社會組織運(yùn)作這二者之間會出現(xiàn)哪些矛盾？規(guī)范是否等于限制，對社會活力的激發(fā)是否會形成阻礙？

沈國明教授：矛盾是有的，但是總體上是一致的，就是通過激勵和規(guī)范的各項措施，讓社會組織充分發(fā)揮作用。

中央采取的激勵措施是很實(shí)在的，比如，強(qiáng)調(diào)政府事務(wù)性管理工作和公共服務(wù)要適當(dāng)交給社會組織承擔(dān)。2012年，中央財政安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務(wù)，執(zhí)行項目377個，共帶動社會資金3.2億元，185萬群眾直接受益。一些地方和部門也拿出專項資金支持社會組織發(fā)展。

也是在2012年，民政部會同有關(guān)部門大力加強(qiáng)社會組織行為規(guī)范建設(shè)，出臺了關(guān)于規(guī)范基金會行為、社會團(tuán)體合作活動、社會組織舉辦研討會論壇和評比達(dá)標(biāo)表彰活動、社會組織評估指標(biāo)以及登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序等一系列規(guī)定，通過事前規(guī)范和主動引導(dǎo)，促進(jìn)社會組織加強(qiáng)自律，健康有序發(fā)展。

在實(shí)際操作中，必須強(qiáng)調(diào)規(guī)范運(yùn)作。當(dāng)然，我也注意到，制度執(zhí)行的如何，與制度本身的質(zhì)量很有關(guān)系。要制定出好的規(guī)范，必須發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見。否則，制度是制定出來了，但與社會實(shí)際差異很大，不可能切實(shí)執(zhí)行。規(guī)范社會組織的法律法規(guī)，在社會組織發(fā)展的不同階段其側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，按最理想狀態(tài)操作可能適得其反。

社團(tuán)組織的發(fā)展，一方面需要政府的關(guān)注和扶持，另一方面也需要社團(tuán)組織本身努力。俗話說，有作為才有地位。無所作為的社團(tuán)組織沒有生命力，自然會遭淘汰。只有在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程中有所作為的社會組織，才有可能獲得進(jìn)一步的自身發(fā)展?！?/p>

*沈國明（1952- ），男，上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會黨組書記、專職副主席，上海市人大常委會委員，華東政法大學(xué)博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員、中國法理學(xué)研究會副會長。