金曉東 王春麗

（上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 201800）

●法治上海

上海市環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪實證調研與預防對策

金曉東 王春麗

（上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 201800）

近年來，環(huán)境領域職務犯罪呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。本文對環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪情況進行實證調研，歸納了當前環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪的特點，分析原因，并從采購制度、監(jiān)督管理、招投標、廉政建設四個方面對如何有效預防和打擊環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪提出自己的建議。

職務犯罪；環(huán)保；實證調研；對策

一、上海市環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪實證調研

近年來，隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，對環(huán)境保護的重視度也在日益加強。為有效應對突發(fā)污染事故應急處理、環(huán)境資源監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法等工作的需要，上海市各級政府加大了對環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)能力建設方面的投入，環(huán)境監(jiān)測站的技術裝備顯著增強，硬件條件逐年得以改善。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2009年以來，上海市環(huán)保系統(tǒng)各環(huán)境監(jiān)測站在技術裝備和硬件設施的投入已超過數(shù)億元。然而在技術裝備增強的同時，環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪也呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，不僅損害了政府部門的形象，在一定程度上也影響了上海環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。

（一）基本數(shù)據(jù)

據(jù)調研，2010年12月至2011年2月，全市檢察機關在全市環(huán)保系統(tǒng)共立案偵查職務犯罪案件13件，涉及市環(huán)保局及9個區(qū)縣環(huán)保局13人。

（二）案件特點

1.涉案人多數(shù)為部門負責人。在上述案件涉案的13人中，有11人均為部門負責人，占84.6%。其中正職7人，副職4人，這些涉案人員手中均握有環(huán)保設備采購等權力。

2.文化程度相對較高。本科及以上學歷的10人，占76.9%。涉案人員基本上都是環(huán)保部門的專業(yè)性人才。

3.年齡相對大?！?0.50”現(xiàn)象較為突出。其中40歲年齡段的有9人，占69.2%，50歲年齡段的有4人，占30.8%，平均年齡為47.2歲。

4.案發(fā)集中在設備采購環(huán)節(jié)。從案件情況看，案發(fā)環(huán)節(jié)集中在設備采購環(huán)節(jié)，13起職務犯罪案件全部與環(huán)境監(jiān)測設備的采購直接相關，僅少量犯罪事實涉及執(zhí)法環(huán)節(jié)。涉案的采購設備也集中于在線監(jiān)測、應急監(jiān)測和實驗室檢驗等設備，其中大氣和水污染監(jiān)測設備的采購尤為突出，主要供應商和代理商成為行賄主體。

5.案發(fā)部門相對集中。從案發(fā)部門分析，10起案件發(fā)生在環(huán)境監(jiān)測部門，另有3起案件雖為污控科等其他部門，但問題同樣發(fā)生在受委托采購環(huán)境檢測設備的過程中。

6.以“話語權”受賄為主要犯罪類型。這些案件基本屬于“話語權”受賄類型。具體表現(xiàn)為犯罪嫌疑人在負責環(huán)境監(jiān)測設備采購過程中，利用手中決定權或使用方需求設定、技術標書制作以及參與評標等話語權，事前為供貨商、代理商提供便利，事后收受賄賂。賄賂方式上既有對方以“活動費”、“感謝費”等名義給予的，也有以“借”為名索取的。如某區(qū)環(huán)境監(jiān)測站站長潘某某利用負責采購環(huán)境監(jiān)測設備的職務便利，收受供應商的賄賂50余萬元，其中 “借而不還”的就有28萬元。

二、環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪之原因分析

（一）采購制度不規(guī)范

1.集中采購方式落實成效不理想。從現(xiàn)行體制看，環(huán)保部門屬于條線指導，以塊為主的管理模式，財政上也由地方政府保障。因此，市、區(qū)環(huán)保部門所需監(jiān)測設備、設施的采購均由市、區(qū)兩級政府各自負責，分別采購。根據(jù)財政有關規(guī)定，達到一定金額均應采取政府采購方式，從實際情況看，市環(huán)境監(jiān)測中心能力建設的采購項目經市財政局同意，由市環(huán)保局委托招標公司進行公開招標采購，區(qū)縣局基本通過區(qū)縣政府采購中心進行采購。盡管中央和市環(huán)保管理部門對環(huán)保能力建設有標準化的要求，但由于地方政府重視程度和財力各不相同，同一用途的環(huán)境監(jiān)測設備在采購的時間、品牌、價格選擇上會有所不同，更由于環(huán)保監(jiān)測設備有其特殊性，就一個區(qū)而言，對某一品種的設備需求單一，不像空調、電腦等通用產品的需求量那么大，造成形式上政府集中采購，但事實上集中的優(yōu)勢無法體現(xiàn)，整個環(huán)保監(jiān)測設備的采購還是呈現(xiàn)出零、散、亂的情況，造成供應商、代理商四處出擊，采購方相互介紹，導致行業(yè)性串案的發(fā)生。

2.自行采購環(huán)節(jié)程序簡單、監(jiān)管不力。除了達到一定金額的大宗采購設備必須統(tǒng)一納入政府集中采購程序外，市、區(qū)環(huán)保部門都有一部分的自主采購權。而對于自行采購設備的金額限定，各地區(qū)政府并不相同，從5萬元到50萬元不等，這部分采購盡管單筆數(shù)目不大，但積少成多，總量也不小，且程序簡單，監(jiān)管更弱，隨意性更大，權錢交易容易發(fā)生。如，某區(qū)采購辦將低于50萬元的設備批給環(huán)境監(jiān)測站自行采購，該站副站長張某在主管此項工作過程中，利用職務便利，收受多家供應商的賄賂共計20萬元。

（二）監(jiān)督管理不嚴

1.行業(yè)標準缺失，設備標準不統(tǒng)一。環(huán)保監(jiān)測在我國尚處于發(fā)展的初級階段，對同一功能設備的技術要求和性能指標沒有統(tǒng)一的國家行業(yè)標準，使用方的要求就是當然的標準。據(jù)調研了解，形式上采購標書是由招標代理公司出具的，但實際上不少技術標書是由采購的環(huán)保部門制作，這就使產品供應商想方設法拉攏環(huán)保部門的主管人員，以求在投標時占得先機。如某區(qū)環(huán)境檢測站副站長談某某為幫助某供應商中標，將其設備的獨特參數(shù)寫入技術標書，并從中收受賄賂。這種情況不僅容易滋生腐敗，也使得購置的設備品牌不一、原理不同、數(shù)據(jù)差異較大，為今后實現(xiàn)環(huán)保系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)聯(lián)網、統(tǒng)一網絡監(jiān)測等帶來困難。

2.技術培訓管理混亂。當前，許多環(huán)保監(jiān)測儀器系從國外進口，環(huán)保部門也是首次使用。因此，在購買后需要進行技術培訓，但由于全市各環(huán)保部門采購不集中的原因，并沒有組織統(tǒng)一的培訓。供應商和代理商往往利用這一機會，以提供一定名額的出國培訓為條件，增加中標的砝碼，并在此過程中以“培訓費”、“活動費”之名，行賄賂之實。如在上述案件中，就有環(huán)保部門的工作人員利用供應商、代理商安排的名為培訓的赴日游，從中收受賄賂。

3.監(jiān)管制度不完善，監(jiān)督力量薄弱。一是監(jiān)管制度不夠完善。盡管國家環(huán)?？偩钟?003年11月26日公布了《全國環(huán)保系統(tǒng)六項禁令》，2005年11月23日頒布了《建設項目環(huán)境影響評價行為與廉政規(guī)定》，2006年2月20日出臺了《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，但涉及面仍然有限，尤其對能力建設過程中必然要涉及的采購環(huán)節(jié)沒有作出相關規(guī)定。市環(huán)保局也是在多起案件發(fā)生后，才出臺了部分廉政制度，但在崗位權力的制約和內部控制上還不夠全面。二是監(jiān)督力量相對薄弱。從了解到的情況看，全市環(huán)保系統(tǒng)紀檢監(jiān)察機構尚不夠健全，內部監(jiān)督力量不足，教育和監(jiān)督職能發(fā)揮不理想。如市、區(qū)環(huán)保局紀檢監(jiān)察隊伍不完善，紀檢力量十分有限，存在重業(yè)務、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。

（三）招投標流于形式

1.招標評標過程存在漏洞，缺乏有效規(guī)制。一是業(yè)主代表在招投標項目中權力過于集中。相當部分環(huán)境監(jiān)測站的負責人既是儀器設備采購的方案設計人、技術標書制作人，又以業(yè)主代表身份成為評標人，有的在開展招投標之前的準備過程中，與相關供應商、代理商頻頻接觸。二是評標專家?guī)烊萘坎粔?。由于環(huán)境監(jiān)測設備的專業(yè)性，進入該領域的評標專家總量不大，其中還包括市、區(qū)兩級環(huán)保管理部門的部分在職人員。而在本市范圍內，采購方相對比較固定，就是市、區(qū)兩級環(huán)保部門。因此評標專家尤其是在職專家事前對參與哪個單位、哪個項目（設備）的評標基本知曉，這就為供應商與評標專家達成“默契”提供了便利，三是招標從抽取、通知專家到組織評標尚有缺陷。政府的采購流程從程序上看，并無不妥，評標專家也都是從市政府采購中心專家?guī)熘羞M行抽取，但從通知專家到組織評標一般有兩天左右的時間差，評標會現(xiàn)場缺乏外部監(jiān)督，不能有效控制業(yè)主代表和評標專家發(fā)表不恰當?shù)囊庖?。如某區(qū)環(huán)境監(jiān)測站工程師施某，在得知自己參與評標后，就主動與投標單位聯(lián)系，在評標時，發(fā)表傾向性意見，為相關單位中標提供幫助，事后收受賄賂。

2.設備維護環(huán)節(jié)不競標。相當部分的環(huán)境監(jiān)測儀器，尤其是在線監(jiān)測設備，需要日常的維護管理，而由于涉及技術要求不同、零部件供應限制等因素，維護項目理所當然由中標的供應商負責。因此，供應商除了在采購環(huán)節(jié)能賺取一定的利潤外，每年還可獲得一筆穩(wěn)定的維護費，可謂“一次中標，終身受益”，如某區(qū)環(huán)保局每年支付給水資源在線監(jiān)測供應商的維護費用約在200-300萬元人民幣。而維護權的取得和維護費的多少并不需要通過公開招投標的方式，而在于設備采購時的順利中標和雙方的合作關系，由此，便進一步加大了供應商采用賄賂手段參與競標的可能。

3.市場競爭不充分。在國內，環(huán)境監(jiān)測儀器設備的制造屬新興產業(yè)，因此大型儀器設備均依賴進口（主要是歐美和日本），中小型儀器設備則是進口與國產各分天下，但相當部分國產系進口設備國內組裝。從銷售渠道看，除少數(shù)為生產商直銷外，多數(shù)為代理商代銷。上海地區(qū)供應商、代理商總數(shù)不過十多家，導致市場競爭不充分。同時，供應商為提高市場占有率，采用串標、賄賂等違法方式進行惡性競爭，從而影響了招投標過程的公正性和公平性，滋生腐敗犯罪。

（四）心理失衡與權力觀認識偏差

1.心理失衡。職務犯罪是職務犯罪個體在特定的犯罪心理作用下實施的特定的犯罪行為。①劉建清：《論職務犯罪心理及其預防》，《政法學刊》2005年第1期，第38-40頁。目前我國的環(huán)保行業(yè)尚屬起步發(fā)展階段，環(huán)保設備的利潤空間巨大。在供應商的高額利潤反襯下，環(huán)保部門公職人員的收入顯得單薄寡少，業(yè)務往來中的頻繁接觸，部分環(huán)保部門公職人員滋生了盲目攀比心態(tài)。環(huán)保行業(yè)的高利潤容易造成環(huán)保部門公職人員心理上的落差，在這樣的主觀投射作用的影響下，導致心理失衡，走上職務犯罪的道路。

2.環(huán)保部門的地位變化帶來權力觀的偏差。犯罪心理是指影響和支配犯罪人實施犯罪行為的各種心理因素的總稱。②羅大華：《犯罪心理學》，群眾出版社1991年版，第1頁。這些心理因素不僅包括動機、需要、認識、情感等，也包括價值觀、世界觀、信念、理想等。面對環(huán)保部門由原先的無人問津的“弱勢部門”變成門庭若市的“強勢部門”變化，環(huán)保領域公職人員的地位也隨之水漲船高，不斷拉攏的利益誘惑紛至沓來，對環(huán)保部門公職人員的價值觀、權力觀帶來很大的沖擊，部分干部黨性觀念開始退化，把黨和人民賦予的行政權力商品化，當成謀取個人私利的工具，“權錢交易”由此產生。

三、有效預防環(huán)保系統(tǒng)職務犯罪之對策

（一）采購制度方面

1.集中環(huán)保設備采購權?？傮w上來看，上海各區(qū)縣的經濟社會發(fā)展水平相對比較均衡，對環(huán)保設備的需求和配置相差不大，可以考慮根據(jù)國家關于環(huán)保能力建設的標準化要求，制定統(tǒng)一的采購計劃和目錄，由市環(huán)保局通過市政府采購中心統(tǒng)一采購，或是各區(qū)縣各自將采購計劃上報給市環(huán)保局，再由市環(huán)保局統(tǒng)計匯總后，通過市政府采購中心統(tǒng)一采購，一方面減少職務犯罪風險點，便于重點監(jiān)控，另一方面可以發(fā)揮集中的優(yōu)勢，節(jié)約財政資金。至于財政體制和資金問題，可由市財政局與各區(qū)縣財政局按照采購量進行結算，或由市環(huán)保局專題報告，市財政一并承擔。

2.改革自行采購方式。盡管自行采購不通過政府采購中心，但仍應遵循公開、公正原則，各級環(huán)保部門可嚴格按照“三重一大”議事制度，進行內部招投標方式，必要時，紀檢監(jiān)察部門可介入實施監(jiān)督，或是采用“集零為整”的方法，將各區(qū)縣環(huán)保部門的自行采購設備集中起來統(tǒng)一采購。

（二）監(jiān)督管理方面

1.建立統(tǒng)一的技術評價體系。由市環(huán)保局組織第三方專家成立技術審查小組。一方面，對本市各級環(huán)保部門需要購買設備的技術要求進行統(tǒng)一審查，統(tǒng)一技術要求，防止利用專業(yè)上的傾向性條款發(fā)生明招暗定的情況；另一方面，對所采購設備的使用情況開展統(tǒng)一驗收，做到評標權和驗收權的分離。

2.引入廉潔準入制度。一是在采購招標文書中明確廉政誠信資格，對不符合條件的禁止參與投標。二是針對環(huán)保監(jiān)測設備供應商、代理商總數(shù)不多的情況，建立廉政考核制度，明確相關權利義務和處罰措施，開展合格供應商管理。

3.引入外部監(jiān)督，提升執(zhí)行力。在健全符合環(huán)境保護規(guī)律、科學統(tǒng)一的工作規(guī)范和管理制度的同時，不斷加強監(jiān)督是保障制度執(zhí)行能力的關鍵。內部監(jiān)督是常態(tài)化的工作手段，但有時會因各種原因導致弱化，不能充分發(fā)揮作用，因此，有必要引入外部監(jiān)督。一是加強社會監(jiān)督，包括媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，主動擴大社會各界參與的程度和深度，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。二是專業(yè)監(jiān)督，包括上級紀檢監(jiān)察部門、各級檢察機關和審計部門的監(jiān)督等，如建立預防職務犯罪聯(lián)席會議制度，開展聯(lián)合檢查等，提高專業(yè)化監(jiān)督和職務犯罪預防水平。

（三）招投標方面

1.采用一攬子招標方式。在招投標的實施過程中，將設備維護的計劃、成本、技術培訓的方式、內容等列入采購招標時的條款范圍，使隱性權力顯性化，減少權錢交易的空間，保障招標方式公開、公正地開展。

2.完善評標過程。首先，協(xié)調市政府采購中心，進一步擴大環(huán)保設備采購的評標專家?guī)烊萘浚黾臃黔h(huán)保管理部門專家的人數(shù)。其次，減少專家從被通知評標到參加評標的時間差，原則上控制在1天左右。再次，評標過程要加強監(jiān)督，采用實時錄像監(jiān)控等措施。最后，嚴格避免技術標書制定人員參與評標。

（四）廉政教育方面

1.強化廉政教育，提升廉政意識和責任意識。要深入剖析環(huán)保系統(tǒng)系列腐敗案件的案發(fā)原因和特點，大力開展反腐倡廉宣傳，研究職務犯罪的預防措施，提升環(huán)保系統(tǒng)公職人員的廉政意識和責任意識。針對實證調研所反映的情況，按照《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》的要求，有針對性地開展示范教育、警示教育和崗位廉政教育，按照勤政廉潔的要求和各項廉政紀律規(guī)定，深入排查和剖析違紀違規(guī)，以及不廉潔等突出問題，黨組織和紀檢、監(jiān)察部門要進一步強化黨風廉政建設的領導責任制，相應的監(jiān)督措施更要落到實處。

2.開展廉政排查，控制風險點。腐敗案件的發(fā)生有著復雜的經濟社會背景，從某種程度上說，也是我國社會轉型期改革發(fā)展的客觀產物。對此，應加大在職務犯罪預警機制建設方面的投入。在構建和完善職務犯罪預警機制中，圍繞環(huán)保系統(tǒng)重點領域、關鍵崗位和重要環(huán)節(jié)，以規(guī)范和制約權力運行為核心，從個人職權、部門職責、單位職能三個層面，對工作過程中存在的廉政風險點進行全面梳理，劃分風險等級，列出針對性的預防措施，加強對重點風險點的控制。同時，要根據(jù)情況變化及時調整，實行動態(tài)化管理。

3.規(guī)范人事制度，降低“污染”度。針對因同一崗位工作時間過長而形成的“小圈子”、“長輻射”現(xiàn)象，避免熟人文化的負面影響，建議形成崗位交流機制，對主要業(yè)務部門、重要崗位人員定期進行調整。通過輪崗機制，一方面可以有效防止環(huán)保公職人員因在同一崗位任職過長而容易引發(fā)的腐敗現(xiàn)象，另一方面可以通過多崗位鍛煉，強化人員的綜合能力，優(yōu)化隊伍得知識結構，有利于復合型人才的培養(yǎng)。

（責任編輯：丁亞秋）

DF790.6

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1674-9502(2013)01-134-05

上海市嘉定區(qū)人民檢察院

2012-11-27