岑曉鈺，張河川

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明650221)

一、標(biāo)桿管理內(nèi)涵及其對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的意義

(一)標(biāo)桿管理內(nèi)涵及運(yùn)用于公共部門(mén)的意義

標(biāo)桿管理(Benchmarking)，就是以最強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)或那些行業(yè)中(或行業(yè)外)領(lǐng)先的、最有名望的企業(yè)作為基準(zhǔn)，將本企業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)和管理措施等方面的實(shí)際狀況與這些基準(zhǔn)進(jìn)行定量化評(píng)價(jià)和比較，分析這些基準(zhǔn)企業(yè)的績(jī)效達(dá)到優(yōu)秀水平的原因，在此基礎(chǔ)上選取改進(jìn)的最優(yōu)策略。通俗地說(shuō)，標(biāo)桿管理就是一個(gè)確立具體先進(jìn)榜樣，解剖其各個(gè)指標(biāo)，不斷向其學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)并解決自身的問(wèn)題，最終趕上和超過(guò)它的一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的學(xué)習(xí)、變革和創(chuàng)新的過(guò)程［1］。起源于20世紀(jì)70年代末80年代初的標(biāo)桿管理，首先在企業(yè)中流行起來(lái)。公共部門(mén)對(duì)標(biāo)桿管理的運(yùn)用不僅可以改變組織的運(yùn)行節(jié)奏，而且可以通過(guò)改進(jìn)管理應(yīng)對(duì)各種變革，以便繼續(xù)滿足市民的期望，避免福利的損失［2］。

(二)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

隨著我國(guó)老齡化的快速發(fā)展，努力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系成為應(yīng)對(duì)未富先老國(guó)情的養(yǎng)老模式。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)體系的載體，在為高齡、空巢、失能老人提供生活照顧、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉和臨終關(guān)懷的養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)著重要的責(zé)任。2006年2月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的全國(guó)老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部、民政部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、人口計(jì)生委、稅務(wù)總局10部委聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中明確要求:積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。在政策的支持下大力推進(jìn)投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、服務(wù)方式多樣化及服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程是應(yīng)對(duì)我國(guó)快速老齡化的根本途徑。同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展良莠不齊，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)混亂資源配置浪費(fèi)也成為應(yīng)對(duì)我國(guó)快速老齡化急需解決的問(wèn)題。

(三)公共養(yǎng)老服務(wù)引入標(biāo)桿管理的意義

政府在促進(jìn)和完善養(yǎng)老公共服務(wù)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策導(dǎo)向、財(cái)政撥款、文化宣傳等發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范及穩(wěn)定發(fā)展的首要?jiǎng)恿?。然而我?guó)公共財(cái)政有限與養(yǎng)老服務(wù)需求劇增的矛盾日益突出，在我國(guó)未富先老的嚴(yán)峻形勢(shì)下，政府必然要積極調(diào)動(dòng)一切資源和社會(huì)力量來(lái)解決這一困難。探索并建立符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)行模式，形成由政府宏觀管理、引導(dǎo)和規(guī)范，充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能，滿足養(yǎng)老服務(wù)巨大需求，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的公共養(yǎng)老服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)政府從管制型向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政府社會(huì)公共職能的最佳選擇。

我國(guó)不少地方特別是上海市、大連市、青島市、寧波市、溫州市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)造并實(shí)踐了各具特色的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)行模式［3－4］，主要有公建民營(yíng)模式、民辦公助模式、政府補(bǔ)貼或購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)模式三種。但在這些模式中，由于缺乏對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的有效規(guī)范和監(jiān)督，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求與養(yǎng)老資源浪費(fèi)的矛盾日益突出。政府引入標(biāo)桿管理的方法對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，可以有效地把握養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)解決自身問(wèn)題，提升服務(wù)質(zhì)量和機(jī)構(gòu)績(jī)效提供依據(jù);同時(shí)，也可以規(guī)范我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，提高養(yǎng)老資源的利用率和公平性，為完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，滿足日益增長(zhǎng)的老年服務(wù)需求提供依據(jù)。

二、政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)桿管理的應(yīng)用

(一)確定目標(biāo)

針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)行模式下養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展良莠不齊、服務(wù)質(zhì)量差距甚大以及養(yǎng)老服務(wù)可及性、公平性差的現(xiàn)狀，通過(guò)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)外部標(biāo)桿(服務(wù)相似的機(jī)構(gòu)間)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部標(biāo)桿(機(jī)構(gòu)自身內(nèi)部)，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)發(fā)展，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，建立和完善符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)體系。

(二)實(shí)施步驟

1．確定標(biāo)桿:劃分不同類(lèi)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，確定不同類(lèi)型機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(1)外部標(biāo)桿:劃分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的類(lèi)型，針對(duì)不同類(lèi)型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)目前主要分為公辦與民辦兩種。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多為社會(huì)福利院發(fā)展而來(lái)，享有國(guó)家政策傾斜和經(jīng)費(fèi)援助。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多是響應(yīng)1999年民政部“社會(huì)福利社會(huì)化政策”發(fā)展起來(lái)的，但不能平等地得到國(guó)家的政策傾斜和經(jīng)費(fèi)援助。目前，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)并不是按照養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供需和優(yōu)劣情況來(lái)調(diào)節(jié)的，政府在其中同時(shí)扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色。這直接造成了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資源浪費(fèi)、服務(wù)低效，無(wú)法滿足公眾的養(yǎng)老服務(wù)需求，缺乏公共產(chǎn)品的公平性、有效性。養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)市場(chǎng)化運(yùn)行模式下，政府的主要責(zé)任是提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序性、協(xié)調(diào)性、整體性。因此，政府在管理養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中引入標(biāo)桿管理，就必須首先確定標(biāo)桿:劃分不同類(lèi)型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，針對(duì)不同類(lèi)型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)明確行業(yè)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則。

(2)內(nèi)部標(biāo)桿:政府在監(jiān)管中應(yīng)完善現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的年審機(jī)制，在對(duì)其每年進(jìn)行年檢審核的同時(shí)，不定期進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督力量，保證養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的公開(kāi)透明。

2．實(shí)施標(biāo)桿管理:建立評(píng)估制度，委托社會(huì)組織實(shí)施對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估，評(píng)選“最佳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

(1)政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估制度的建立。結(jié)合我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，從機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施(場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備)、軟件配備(人力資源情況)及人文關(guān)懷(社會(huì)服務(wù)、志愿服務(wù))等方面確定不同類(lèi)型、不同功能養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的配備指標(biāo)，制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估制度。該制度應(yīng)包括一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系，可用于不同類(lèi)型不同功能的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的比較和測(cè)量。

(2)選擇非政府組織(NGO)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，特別是我國(guó)香港地區(qū)通過(guò)非盈利組織對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)動(dòng)并發(fā)揮非政府組織的力量，對(duì)完善和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)具有積極作用。針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡、服務(wù)產(chǎn)品供需不平衡的現(xiàn)狀，促進(jìn)非政府組織參與到養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)當(dāng)中，有利于應(yīng)對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的養(yǎng)老化壓力和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)“低效管制政府”向“高效服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。政府通過(guò)標(biāo)桿管理，在建立了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估制度之后，養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)公共服務(wù)的一部分，其主體便不再是政府，而是社會(huì)。因此，政府可以將對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估委托給具有資質(zhì)的非政府組織。在收到非政府組織對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告后，政府可以此報(bào)告為依據(jù)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)進(jìn)行驗(yàn)收。同時(shí)，非政府組織評(píng)估報(bào)告的公開(kāi)，也有助于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，督促各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的不斷進(jìn)步。

(3)評(píng)選“最佳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”，調(diào)動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與積極性、主動(dòng)性。在對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行年審的同時(shí)，政府依照已經(jīng)制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及非政府組織的評(píng)估報(bào)告，在不同類(lèi)型和功能的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中評(píng)選出最佳的機(jī)構(gòu)，表彰為當(dāng)年“最佳的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)”。這樣一方面可以調(diào)動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)提高自己服務(wù)質(zhì)量的積極性、主動(dòng)性，另一方面也可以以“最佳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”為標(biāo)桿，促進(jìn)其他養(yǎng)老機(jī)會(huì)向其學(xué)習(xí)，最終達(dá)到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范化、專業(yè)化、高效化。政府在“最佳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”與其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間起著組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，積極促成兩者的合作溝通，及時(shí)跟進(jìn)雙方的學(xué)習(xí)和合作。

(三)標(biāo)桿管理的持續(xù):加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估制度

標(biāo)桿管理是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的管理過(guò)程，并非一次就能結(jié)束。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)桿管理，要不斷地創(chuàng)新實(shí)踐，不斷推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展和完善。

1．加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，加大養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)費(fèi)投入。在我國(guó)目前國(guó)情下，政府應(yīng)增加對(duì)老年服務(wù)公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)投入，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖然具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，但是由于其前期?jīng)費(fèi)投入巨大且回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，所以養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)終歸到底仍是公共性、公益性的，是我國(guó)公民可以平等、公平地享有養(yǎng)老服務(wù)的重要保證，因此“公辦民營(yíng)、民辦公助”仍是我國(guó)當(dāng)前發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的主要形式。在標(biāo)桿管理中，政府應(yīng)加大對(duì)“最佳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”和其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助，為其創(chuàng)造示范學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，提倡最佳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任，為條件相對(duì)較差的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供參觀培訓(xùn)機(jī)會(huì)，共同創(chuàng)造養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)可持續(xù)發(fā)展。

2．根據(jù)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展情況，不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估制度。在對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)桿管理中，政府需分析每一年非政府組織提供的評(píng)估數(shù)據(jù)，結(jié)合對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的年審，每年重新校訂養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制度。政府在為“三無(wú)”、“五保戶”老人購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，不應(yīng)局限于公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)依據(jù)每年評(píng)估的結(jié)果選擇服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府應(yīng)將每年評(píng)估結(jié)果公開(kāi)，讓公眾可以自由選擇養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以獲得優(yōu)良的養(yǎng)老服務(wù)，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資源優(yōu)化和專業(yè)水平的改進(jìn)，發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的功能。

三、我國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)桿管理的挑戰(zhàn)及對(duì)策

(一)對(duì)人力的挑戰(zhàn)及對(duì)策

標(biāo)桿管理作為一項(xiàng)管理技術(shù)，其實(shí)踐過(guò)程對(duì)政府工作人員提出了更高的管理技巧和管理實(shí)踐要求。集經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)及老年學(xué)知識(shí)于一身的復(fù)合型人才是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)桿管理的關(guān)鍵。這沖擊著我國(guó)傳統(tǒng)的“官為本”文化背景，制定合理有效的公務(wù)員選拔制度是應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的根本途徑。同時(shí)，實(shí)施標(biāo)桿管理的過(guò)程離不開(kāi)社會(huì)人力資源的支撐，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督等，都需要調(diào)動(dòng)社會(huì)廣泛人力資源的投入。

(二)經(jīng)費(fèi)投入的挑戰(zhàn)

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行標(biāo)桿管理，離不開(kāi)大量經(jīng)費(fèi)的投入。在我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，面對(duì)著各種各樣社會(huì)公共服務(wù)的建設(shè)及各種急需要政府解決的問(wèn)題，公共財(cái)政有限成為制約政府有效提供公共服務(wù)的因素。在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)桿管理中，從對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)研到制定行業(yè)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量準(zhǔn)則，再到開(kāi)展機(jī)構(gòu)評(píng)估，都需要公共經(jīng)費(fèi)的投入。在我國(guó)老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，擴(kuò)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資途徑，促進(jìn)投資主體多元化是確保養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)費(fèi)投入的重要保證。

(三)硬件設(shè)施建設(shè)的挑戰(zhàn)

標(biāo)桿管理作為一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施的建設(shè)具有不可推卸的責(zé)任。因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的各種設(shè)施投資巨大且回報(bào)周期長(zhǎng)，因而必須由政府進(jìn)行投資。同時(shí)，政府部門(mén)也可以整合社區(qū)和社會(huì)資源，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，作為對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)桿管理的重要補(bǔ)充。

四、小結(jié)

將標(biāo)桿管理應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有利于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的完善和可持續(xù)發(fā)展。而養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)桿管理任重道遠(yuǎn)，面臨著各種挑戰(zhàn)。政府需要對(duì)自身職能重新定位，擴(kuò)寬社會(huì)服務(wù)提供途徑，重塑與社會(huì)的合作關(guān)系，發(fā)揮非政府組織和公民的作用。

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