陳永標

論我國城鎮(zhèn)化進程中的法制跟進

陳永標＊

中國社會轉型，城鎮(zhèn)化問題一直是黨中央、國務院關注的重點問題之一，其涉及社會建設、社會管理、法律完善諸多問題。城鎮(zhèn)化的進程是農(nóng)民失去土地的過程，也是農(nóng)村土地開發(fā)與毀滅并舉、建設與破壞共存的過程。如何使城鎮(zhèn)化進程得以順利進行，如何保障城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的合法權益，是各級政府在城鎮(zhèn)化進程中面臨的首要問題。因此，要保障城鎮(zhèn)化進程的順利進行，處理好城鎮(zhèn)化進程中的土地關系和利益關系就顯得尤為重要。城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，如果從法律角度作深入的研究與探討，能為我國的城鎮(zhèn)化建設提供法制保障。

城鎮(zhèn)化 農(nóng)村土地 農(nóng)民權益 法制跟進

一、我國城鎮(zhèn)化建設的提出及其現(xiàn)實意義

中共中央自十六大以來基于我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展新的需要提出了實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，今年的政府工作報告中也明確提出：“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅持科學規(guī)劃，嚴格管理。加強城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務水平。因地制宜，分步推進，把有穩(wěn)定勞動關系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉為城鎮(zhèn)居民?！庇纱丝梢姡擎?zhèn)化之所以被列入黨中央與國務院的重大戰(zhàn)略部署之中，是因為實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對于解決制約我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，解決一系列經(jīng)濟和社會問題、改善我國人口結構、提高整個國民經(jīng)濟、促進全社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、城鎮(zhèn)化建設中存在的主要問題

城鎮(zhèn)化的進程必然導致大量農(nóng)村土地被征用，要使城鎮(zhèn)化進程得以順利進行，首先要正確認識城鎮(zhèn)化建設中的農(nóng)村土地問題、失地農(nóng)民的合法權益問題。只有正確認識城鎮(zhèn)化進程中存在的關鍵問題并通過法制途徑予以解決，才能使城鎮(zhèn)化進程得以順利進行。

1.城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地性質和用途改變的法律問題

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十六條第一項規(guī)定：承包方依法享有對承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權的流轉。這是土地承包經(jīng)營權具有一定處分權（即有限處分權）的法律依據(jù)。這種處分權能的最初設定是對經(jīng)營權本身的處置權，而不是超出承包經(jīng)營權而對土地所有權的處置，不會造成對土地集體所有權的沖擊。為此，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四條明確規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣；《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第八條還規(guī)定，農(nóng)村土地承包應當遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設，城鎮(zhèn)化建設勢必會改變農(nóng)村土地性質和用途。那么城鎮(zhèn)化改變農(nóng)村土地的性質和用途的法律依據(jù)是什么？城鎮(zhèn)化的規(guī)模及其征用農(nóng)村土地范圍的依據(jù)又是什么？什么樣的方式征用農(nóng)村土地才是合理開發(fā)和持續(xù)利用？

從上述法律規(guī)定分析得出，農(nóng)村土地一是屬于農(nóng)村集體所有或者國家所有由集體使用，農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法取得的只是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權而非農(nóng)村土地所有權；二是農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權后，只能從事農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營，承包的農(nóng)村土地未經(jīng)批準不能從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；三是承包的土地不能用于非農(nóng)建設、不得買賣。因此，城鎮(zhèn)化進程中改變土地性質和用途顯而易見，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營法是否應該為城鎮(zhèn)化建設讓路而修改？還是為城鎮(zhèn)化建設重新制定農(nóng)村土地的相關法律？至少目前城鎮(zhèn)化建設用地缺少應有的法律支持。

2.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是否可以收回的問題

任何一個項目的建設離不開規(guī)劃，而且都是規(guī)劃在先建設在后，城鎮(zhèn)化建設的規(guī)劃也不例外。在城鎮(zhèn)化建設過程中個別地區(qū)的領導，特別是參與決策的領導為了政績而盲目擴大城鎮(zhèn)化的規(guī)模，向規(guī)劃部門發(fā)規(guī)劃指令，甚至要求規(guī)劃部門把已經(jīng)做好的規(guī)劃作調(diào)整和改變。由于城鎮(zhèn)化的規(guī)劃是決定城鎮(zhèn)化進程能否順利進行的重要因素之一，直接影響著城鎮(zhèn)化的進行和進程，一旦由于規(guī)劃不科學等原因導致城鎮(zhèn)化進程受阻或不能實現(xiàn)，當初對規(guī)劃發(fā)號施令的領導可以調(diào)任異地，而農(nóng)民的土地已被征用、被建設或被毀壞，退還耕地不是易事，最后遭受損害的還是農(nóng)民。因為《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十至五十年。林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。因此，一旦城鎮(zhèn)化建設中入駐的公司或企業(yè)破產(chǎn)倒閉，破產(chǎn)企業(yè)會陷入沒完沒了的企業(yè)訴訟和破產(chǎn)事務處理之中。那么，原來屬于農(nóng)民承包的土地承包經(jīng)營權是否應該收回？通過什么途徑收回？目前，也缺少這方面的法律和政策規(guī)定。

3.城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地承包主體和下一輪承包的影響

城鎮(zhèn)化建設中公司或企業(yè)一旦破產(chǎn)也是毫不例外進入破產(chǎn)清算程序，公司或企業(yè)的所有產(chǎn)權（特別是被改變土地性質的農(nóng)村土地）將被拍賣，農(nóng)村土地使用權也隨之轉為他人，破產(chǎn)公司或企業(yè)的所有產(chǎn)權拍得者有可能是法人也有可能是自然人，自然人拍得者可能是農(nóng)民也有可能不是農(nóng)民。法人或者非農(nóng)民自然人一旦通過拍賣取得破產(chǎn)公司或企業(yè)所有產(chǎn)權（特別是被改變土地性質的農(nóng)村土地），農(nóng)村土地承包經(jīng)營權主體就不只是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會的村民。隨之，取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的主體范圍將擴大為農(nóng)村農(nóng)民、其他自然人（非農(nóng)民）和法人，與現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營法規(guī)定的主體不符。還有，由于城鎮(zhèn)化入駐公司或企業(yè)破產(chǎn)，破產(chǎn)公司或企業(yè)所有產(chǎn)權（特別是被改變土地性質的農(nóng)村土地）被他人拍賣取得，下一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營就無法正常進行，農(nóng)民將完全喪失農(nóng)村土地和土地承包經(jīng)營權。農(nóng)民完全喪失土地和土地承包經(jīng)營權就意味著農(nóng)民失地又失業(yè)，那么農(nóng)民的收入就沒有來源，生活就沒有保障，農(nóng)村社會就不會穩(wěn)定。

鑒于以上理由，城鎮(zhèn)化建設的失敗將會導致城鎮(zhèn)化建設雜亂無章。既浪費了國家的建設資金又毀壞了農(nóng)村土地，在給小城鎮(zhèn)長期發(fā)展和未來建設造成隱患的同時，也影響了下一輪農(nóng)村土地經(jīng)營權的承包。

三、建立和完善城鎮(zhèn)化法律制度的必要性

城鎮(zhèn)化進程在我國起步較晚，但在拉美國家大力開展城市化建設后，進城農(nóng)民卻無業(yè)可就，形成了“拉美城市化陷阱”。因此，我們既要吸取拉美國家大力開展城市化建設的經(jīng)驗教訓，又要制訂城鎮(zhèn)化建設的法律制度，并完善我國現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度，以保障城鎮(zhèn)化的順利進行。為解決好上述問題，應做好以下幾個方面工作。

1.建立科學的規(guī)劃城鎮(zhèn)化機制

現(xiàn)階段我國正在提倡創(chuàng)新和加強社會管理，讓多主體參與社會的管理，特別是多主體參與到城鎮(zhèn)化的規(guī)劃和建設中來，意義特別重大。因此，在新的歷史條件下，城鎮(zhèn)化建設必然也要讓多主體參與其中，各級政府應當邀請相關專業(yè)的專家、學者參與到城鎮(zhèn)化的規(guī)模設計和規(guī)劃中來，吸取社會各界不同意見，集思廣益。切實把自然因素、社會因素、人工因素有機地結合起來，因地制宜地創(chuàng)造出城鎮(zhèn)化特色，規(guī)劃既應立足現(xiàn)實更應著眼長遠，注重其連續(xù)性。體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化功能分區(qū)預留必要的空間，著力提高城鎮(zhèn)規(guī)劃的起點和水平。城鎮(zhèn)化規(guī)劃要有一定的超前性，以適應經(jīng)濟和社會快速和長遠發(fā)展的需要。因此，讓規(guī)劃部門專業(yè)人士做專門規(guī)劃設計，從科學的角度和發(fā)展的前瞻性出發(fā)進行規(guī)劃設計，建立城鎮(zhèn)化科學規(guī)劃的機制，減少行政干預規(guī)劃。

2.建立城鎮(zhèn)化規(guī)劃追責制度

我國城鎮(zhèn)化的建設主要途徑是把農(nóng)村發(fā)展基本納入城鎮(zhèn)范疇，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，樹立城鄉(xiāng)一盤棋的思想，把城市和農(nóng)村經(jīng)濟及社會發(fā)展作為整體，其前瞻性的、長遠的、科學的規(guī)劃是關鍵。但過去的一些城鎮(zhèn)化建設往往缺乏合理的布局和科學規(guī)劃，特別是有些地區(qū)的領導者、決策者在城鎮(zhèn)建設時追求個人政績，片面追求“高、大、新、全、美”，規(guī)劃既不講科學也不重實際，導致國家建設資金和土地資源的浪費，損害了農(nóng)民的土地權益。對于這種決策錯誤，應當建立決策者決策檔案，追究其決策錯誤的責任。因為其錯誤的決策給國家造成了損失，也損害了農(nóng)村農(nóng)民的利益。因此，建立城鎮(zhèn)化規(guī)劃追責制度是因為城鎮(zhèn)化同時又應具有明顯的階段目標性，可以防止出現(xiàn)一任領導一個樣，領導一走就變樣的現(xiàn)象發(fā)生。

3.各級政府應該為城鎮(zhèn)化建設需要提供職業(yè)培訓

城鎮(zhèn)化的外部形式就是城市和農(nóng)村的結合體，城鎮(zhèn)化的內(nèi)在需求就是吸引外來投資、發(fā)展自身經(jīng)濟，它是我國未來國民經(jīng)濟的重要載體。由于“十二五期間”我國經(jīng)濟增長方式的轉變和經(jīng)濟結構的調(diào)整，二、三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎。目前，我國城鎮(zhèn)化建設融資投資渠道缺少法律上的依據(jù)和政策上的支持，主要投資渠道還是來自于政府的投資。在當前的財政體制和經(jīng)濟發(fā)展水平下，同級政府在城鎮(zhèn)化建設上的投入財力有限，受財力約束明顯。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（包括民營企業(yè)）勢單力薄，本區(qū)域缺乏支撐其經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)以致無法提升經(jīng)濟效率；另一方面郊區(qū)農(nóng)民勞動技能低下難以勝任工作崗位，吸引外來企業(yè)和人才成本偏高無法凝聚人才，使城鎮(zhèn)化發(fā)展受到限制。因此，各級政府應該在城鎮(zhèn)化建設的規(guī)劃階段就應當免費對農(nóng)民進行勞動技能進行培訓，確保失地農(nóng)民有崗可上、有崗能上。長期以來，我國農(nóng)村出去打工的大部分農(nóng)民，做的是體力活或者很有限的初級技工。而當農(nóng)民的土地被征用后，連家門口的企業(yè)都沒有自己的崗位，就是因為自己不具有這方面的勞動技能。因此，國家應當投入經(jīng)費，建立培訓基地加強對失地農(nóng)民勞動技能的培訓。

4.嚴格審查企業(yè)項目，制訂環(huán)境保護預案和措施

我國城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展由于“重建設，輕保護”、重GDP輕生態(tài)，已經(jīng)導致了生態(tài)環(huán)境被破壞、被污染。原因是一方面當?shù)卣恢匾暺髽I(yè)的工業(yè)產(chǎn)值忽略了生態(tài)環(huán)境指標，另一方面是企業(yè)自身的環(huán)境保護意識不強，隨意排放和傾倒廢氣煙塵、生產(chǎn)廢水、生活污水、各類垃圾，導致大氣和水體污染嚴重；還有一方面是我國的環(huán)境管理執(zhí)法嚴重滯后和執(zhí)法力度不夠，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢加重。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的溫州—臺州之間的樂清灣生態(tài)環(huán)境污染特別厲害，灘涂養(yǎng)殖嚴重受損，近海水源嚴重污染。因此，各級政府應該在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃之初，就要就城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境的維護和保護作出具體的方案進行評估，對入駐項目進行環(huán)保審查，要求企業(yè)制訂對自身項目有可能發(fā)生污染的處置預案和措施。

5.區(qū)別或提高征地補償標準

我國各級政府現(xiàn)行農(nóng)村土地的征用標準實行的是一刀切，一個標準、一個價格。政府以低廉的價格從農(nóng)民手中征用土地，然后轉手高價出讓。買賣土地成了政府的主要財政收入，農(nóng)民只得到少得可憐的征地補償金。城鎮(zhèn)化建設要大面積征收土地，因此對農(nóng)民土地的征收也要綜合考慮價格，一方面要看農(nóng)民土地的地域位置，另一方面也要視用地對象的用地性質再確定征地價格。如果是開發(fā)商征地，征地費用就要高些，要讓農(nóng)民失地以后生活水平不下降，長遠生計有保障，一定程度上讓農(nóng)民失地后能正常地生活。對此，我國臺灣地區(qū)的相關法律就明確規(guī)定，區(qū)片征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民獲得的補償不能低于這個地價增值之后的40%，韓國比臺灣規(guī)定的還要略高一點（40%～50%）。因此，我國臺灣地區(qū)、韓國在這方面的經(jīng)驗和相關規(guī)定值得我們?nèi)ソ梃b。

6.國家應當延長義務教育至高中或高職階段

城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民由于土地被征用，得到是有限的征地費用，這筆征地補償金不足以讓農(nóng)民的生活得到保障，何況現(xiàn)在的農(nóng)民年齡結構趨于年輕化，費用更大。因此，城鎮(zhèn)化進程中僅僅是把農(nóng)民身份變換成城鎮(zhèn)居民，是遠遠不夠的，因為城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民實際上是失地又失業(yè)的農(nóng)民，沒有了生活來源。出于自身勞動技能低下的現(xiàn)實，失地農(nóng)民希望自己的子女能夠得到良好的教育。但我國現(xiàn)有的義務教育只有九年，這九年義務教育的每年費用投入是最低最少的。農(nóng)民對子女的教育最大投資是在高中階段或大學階段。因此，鑒于失地農(nóng)民少得可憐的征地補償金不能保障其子女受教育的費用，國家應該減輕失地農(nóng)民的教育投資，將農(nóng)村義務教育延長至高中階段或大學的高職階段，這樣既讓失地農(nóng)民子女在獲得高等教育的同時，也獲得從事職業(yè)的勞動技能。

結 語

城鎮(zhèn)化的建設和進程是一個復雜的系統(tǒng)工程，中外沒有一個統(tǒng)一的發(fā)展模式。我們必須從本地實際出發(fā)，因地制宜地尋求自己的發(fā)展途徑，在城鎮(zhèn)化的進程中既要充分認識問題的存在，也要有解決問題的依據(jù)和手段。只要堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，通過科學的規(guī)劃、合理布局，制訂并完善法律制度，就能促進和保障城鎮(zhèn)化進程的順利進行。

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*陳永標，民革黨員，博士，重慶市法學會民法經(jīng)濟法研究會副會長、研究員，從事民法經(jīng)濟法的研究。