金海民

行政規(guī)程編制實(shí)踐的價(jià)值和運(yùn)用

金海民＊

依法行政的本質(zhì)是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力，保障行政機(jī)關(guān)能夠依法決策、依法辦事。而行政規(guī)程的編制實(shí)踐則是依法行政的保障機(jī)制。上海市閔行區(qū)通過推進(jìn)包括行政執(zhí)法、行政審批、行政內(nèi)部管理和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系在內(nèi)的依法行政工作規(guī)程建設(shè)，不斷深化法治建設(shè)的內(nèi)涵。論文揭示了行政規(guī)程的編制實(shí)踐的價(jià)值，具體的工作目標(biāo)和做法及其通過實(shí)踐對地方法治建設(shè)所帶來的成效。

依法行政 工作規(guī)程 行政權(quán)力 規(guī)范

一、行政規(guī)程編制的價(jià)值

依法行政在法律實(shí)施中具有重要價(jià)值。國家的法律其中百分之八十是通過行政系統(tǒng)的依法行政來實(shí)現(xiàn)的。而在創(chuàng)制有效的行政執(zhí)法保障機(jī)制上，上海市閔行區(qū)的實(shí)踐是進(jìn)行了行政規(guī)程的編制實(shí)踐。所謂行政規(guī)程的編制實(shí)踐即政府以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行為核心，圍繞行政執(zhí)法、行政審批、行政內(nèi)部管理和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等四項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，積極探索規(guī)范化運(yùn)行的方式，約束權(quán)力的濫用或不作為，全面推進(jìn)法治型、服務(wù)型、責(zé)任型、廉潔型政府的建設(shè)。這一機(jī)制的建設(shè)，具有多方面的價(jià)值:

其一，貫徹依法治國的基本方略。黨的十五大把依法治國正式確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略。黨的十六大又提出，堅(jiān)持依法執(zhí)政，不斷提高依法執(zhí)政的能力。上海積極貫徹依法治國基本方略，在市委九屆十三次全會上，明確提出把依法治市作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要基礎(chǔ)，努力把上海建設(shè)成為全國法治環(huán)境最好的地區(qū)之一。閔行區(qū)認(rèn)真貫徹中央和市委要求，深刻反思行政執(zhí)法中存在的“釣魚執(zhí)法”、“城管打人”等突出問題，提出以編制行政規(guī)程為重點(diǎn)，深入推進(jìn)依法行政工作，把中央、市委要求在閔行的實(shí)際工作中切實(shí)予以貫徹落實(shí)。

其二，形成推進(jìn)依法執(zhí)政的重要抓手。依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的基本方式，依法行政是依法執(zhí)政的核心和關(guān)鍵。依法行政的前提是公開。近年來，閔行區(qū)以最大限度公開為原則，堅(jiān)持群眾關(guān)心的必須公開，涉及群眾利益的必須公開。行政執(zhí)法行為與群眾利益密切相關(guān)，必須公開執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法流程。依法行政的基礎(chǔ)是制度。行政執(zhí)法中部門職責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象仍然存在，必須通過規(guī)程的編制建立起對各種問題和矛盾的制度性回應(yīng)。依法行政的保障是程序。當(dāng)前，行政執(zhí)法過程中“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象還比較突出，需要通過工作規(guī)程的編制，進(jìn)一步強(qiáng)化程序性要求在行政行為中的剛性和約束力。

其三，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的具體實(shí)踐。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，是上海在更高起點(diǎn)上推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必由之路，也是閔行區(qū)在深入推進(jìn)城市化過程中解決諸多深層次矛盾的重要手段。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，需要黨和政府更加注重運(yùn)用創(chuàng)新的辦法解決社會管理問題，更加善于運(yùn)用法治思維和法律手段研究解決經(jīng)濟(jì)社會問題。閔行區(qū)堅(jiān)持區(qū)委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把依法行政規(guī)程編制列入年度重點(diǎn)工作，定期聽取進(jìn)展情況的報(bào)告，及時(shí)處理工作推進(jìn)中遇到的難題，形成區(qū)委主導(dǎo)部署、政府組織實(shí)施、部門齊抓共管的工作格局。

二、行政規(guī)程編制的目標(biāo)和做法

行政規(guī)程的編制實(shí)踐作為推動(dòng)依法行政的保障機(jī)制，具體的目標(biāo)可以概括為三個(gè)字，即理、定、查?！袄怼奔赐ㄟ^梳理行政執(zhí)法、行政審批事項(xiàng)及依據(jù)，理清“做什么”?！岸ā奔赐ㄟ^界定行政內(nèi)部管理各個(gè)崗位的職責(zé)、權(quán)限，規(guī)范工作流程，規(guī)定“怎么做”?！安椤奔赐ㄟ^結(jié)合開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行。圍繞以上三方面的工作目標(biāo)，力求解決五方面的問題。一要解決依據(jù)不清、職責(zé)不明的問題；二要解決職能交叉、工作推諉的問題；三要解決重審批、輕管理、輕執(zhí)法的問題；四要解決制約不足、風(fēng)險(xiǎn)難控的問題；五要解決職責(zé)、權(quán)限、力量脫節(jié)的問題。

行政規(guī)程的編制實(shí)踐于2010年5月開始推進(jìn)。當(dāng)時(shí)，在區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下選擇了區(qū)建交委、區(qū)房管局、區(qū)綠化市容局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)工商分局等15個(gè)部門進(jìn)行依法行政工作規(guī)程編制的試點(diǎn)工作。2010年11月開始，在全區(qū)35個(gè)職能部門、9個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道全面推行編制本單位、本部門的依法行政工作規(guī)程。2012年，全力推進(jìn)依法行政工作規(guī)程的運(yùn)用，加強(qiáng)與區(qū)聯(lián)動(dòng)平臺對接，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)程內(nèi)容向社會公開。在具體做法上，主要把握四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其一，以全面梳理為基礎(chǔ)，形成執(zhí)法事項(xiàng)清單。各行政執(zhí)法單位按照有法必依的原則，對自身和下屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法事項(xiàng)、依據(jù)、流程、職責(zé)、制度等方面進(jìn)行了全面梳理和確認(rèn)，并明確了執(zhí)法崗位的職責(zé)，使每項(xiàng)權(quán)力都有據(jù)可查，每項(xiàng)責(zé)任都落實(shí)到崗。特別是街鎮(zhèn)在梳理執(zhí)法事項(xiàng)和依據(jù)過程中，邀請相關(guān)專家多次進(jìn)行研討和論證，在全市率先梳理出了規(guī)范統(tǒng)一的街鎮(zhèn)行政執(zhí)法工作規(guī)程，對提高基層行政執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性奠定基礎(chǔ)。

其二，以提高效率為目標(biāo)，規(guī)范行政執(zhí)法流程。在梳理和明確行政執(zhí)法事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，對執(zhí)法過程中存在的焦點(diǎn)、難點(diǎn)等問題進(jìn)行分析研判，并結(jié)合各單位工作實(shí)際，界定執(zhí)法權(quán)責(zé)，規(guī)范執(zhí)法程序，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)，形成了執(zhí)法事項(xiàng)工作流程。對每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)“誰來辦”、“怎么辦”作出明確規(guī)定，使流程圖成為群眾辦事的向?qū)D、執(zhí)法人員行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、監(jiān)督部門監(jiān)督問責(zé)的責(zé)任定位圖。

其三，以解決問題為導(dǎo)向，創(chuàng)新執(zhí)法工作機(jī)制。聚焦違法用地、違法建筑、無證無照經(jīng)營、群租、娛樂休閑服務(wù)場所治安綜合治理、工程建設(shè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)等群眾意見比較大的六項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步梳理分析執(zhí)法爭議和盲點(diǎn)，明確每一項(xiàng)治理工作的牽頭主體、執(zhí)法主體和協(xié)調(diào)主體，從發(fā)現(xiàn)問題、查找依據(jù)、明確職責(zé)、再造流程以及完善措施等方面，形成每一項(xiàng)領(lǐng)域依法治理的實(shí)施意見，不斷探索創(chuàng)新行政執(zhí)法工作機(jī)制，逐步理順執(zhí)法交叉關(guān)系，及時(shí)消除執(zhí)法盲區(qū)，切實(shí)解決部門職責(zé)交叉、行政行為效率不高、部門推諉扯皮問題。

其四，以強(qiáng)化監(jiān)督為保障，構(gòu)建全方位監(jiān)督體系。閔行區(qū)委在全力支持人大、政協(xié)充分行使監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，一方面，充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，將各單位的依法行政工作規(guī)程與行政問責(zé)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)肅查處有令不行、有禁不止和失職瀆職等行為，提高行政效能；另一方面，更加注重人民群眾和媒體的輿論監(jiān)督作用，將依法行政工作規(guī)程與閔行區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”平臺進(jìn)行對接，初步形成了依法行政工作規(guī)程信息資源共享平臺。通過該平臺，反映出每一家單位的依法行政工作規(guī)程靜態(tài)信息，同時(shí)實(shí)時(shí)反映出本區(qū)六項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域的受理、派發(fā)、處置等動(dòng)態(tài)信息和統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)，并逐步向區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員和社會公眾公開，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開和政府信息公開，主動(dòng)接受社會各方監(jiān)督。

三、行政規(guī)程編制實(shí)踐的成效

當(dāng)然，行政規(guī)程編制實(shí)踐作為行政執(zhí)法保障機(jī)制的建設(shè)具有創(chuàng)新性，還有很多方面值得探討。比如，加強(qiáng)制度的建設(shè)及時(shí)彌補(bǔ)制度的缺陷問題，推進(jìn)綜合執(zhí)法以及完善執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機(jī)制的問題等。但通過兩年多的實(shí)踐所取得的成效是明顯的。

其一，行政行為得到進(jìn)一步清理。閔行區(qū)所有的行政審批事項(xiàng)全部編制形成了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)手冊，逐步實(shí)現(xiàn)今后行政審批一律按行政審批業(yè)務(wù)手冊進(jìn)行，有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)行政效率、效能和透明度的全面提高。街鎮(zhèn)層面，在全市率先梳理出鎮(zhèn)層面行政執(zhí)法事項(xiàng)50項(xiàng)，其中行政許可事項(xiàng)7項(xiàng)，非行政許可審批事項(xiàng)11項(xiàng)，行政處罰事項(xiàng)2項(xiàng), 行政強(qiáng)制事項(xiàng)2項(xiàng)，行政給付事項(xiàng)2項(xiàng)，行政確認(rèn)事項(xiàng)12項(xiàng)，其他行政執(zhí)法事項(xiàng)10項(xiàng)，法定委托事項(xiàng)4項(xiàng)；梳理出街道層面行政執(zhí)法事項(xiàng)25項(xiàng)，其中行政許可事項(xiàng)1項(xiàng)，非行政許可審批事項(xiàng)1項(xiàng)，行政確認(rèn)事項(xiàng)12項(xiàng)，行政給付事項(xiàng)2項(xiàng)，其他行政執(zhí)法事項(xiàng)7項(xiàng)，法定委托事項(xiàng)2項(xiàng)。

其二，行政職能得到進(jìn)一步改進(jìn)。例如七寶鎮(zhèn)政府在明確部門職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)管理重心下移，加強(qiáng)與區(qū)相關(guān)職能部門的溝通和聯(lián)系，主動(dòng)對接，依托塊上熟悉地區(qū)情況的優(yōu)勢，制定了《城市綜合管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的實(shí)施意見》，通過大聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成規(guī)范有效的聯(lián)合執(zhí)法管理模式，從而解決各自為政、多頭管理、效率低下和執(zhí)法主體不明確等問題，并形成長效機(jī)制。

其三，行政流程得到進(jìn)一步優(yōu)化。編制工作使行政流程更趨于標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)也以“便民利民”為目的，注重體現(xiàn)流程的優(yōu)化便捷。例如區(qū)經(jīng)委充分利用網(wǎng)絡(luò)、快遞等現(xiàn)代化方式，提供網(wǎng)上申報(bào)材料樣本下載、及時(shí)更新網(wǎng)上信息、材料先受理后補(bǔ)齊等方式優(yōu)化了執(zhí)法流程。更有多家執(zhí)法單位將一次性告知制度作為行政執(zhí)法制度建設(shè)的重要內(nèi)容，匯編入冊，積極實(shí)施，從而體現(xiàn)行政執(zhí)法工作便民、高效的特點(diǎn)。

其四，突出問題得到進(jìn)一步解決。例如編制街鎮(zhèn)行政執(zhí)法規(guī)程過程中，梳理出了無編制人員執(zhí)法問題、對非街鎮(zhèn)編制執(zhí)法人員的調(diào)度問題、無法律依據(jù)而由街鎮(zhèn)協(xié)助管理的權(quán)限界定等問題，通過研究分析、匯總上報(bào)，提出優(yōu)化建議。

其五，行政權(quán)力得到進(jìn)一步限制。規(guī)程編制工作共查找出一、二、三級廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)近萬個(gè)，這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是限定行政權(quán)邊界和制約權(quán)力濫用的著力點(diǎn)。例如區(qū)房管局作為公共權(quán)力比較集中的部門，在查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)過程中，通過發(fā)放問卷調(diào)查的方式，挑選房地產(chǎn)建設(shè)、開發(fā)領(lǐng)域以及窗口服務(wù)類科室、單位的行政服務(wù)對象、政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員，組織匿名征詢本單位的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有效解決內(nèi)部查找不全面、不實(shí)際問題。

其六，法治意識得到進(jìn)一步強(qiáng)化。對公務(wù)員和執(zhí)法者來說，依法行政工作規(guī)程的編制過程也是一次行政法治的教育過程。許多單位通過法制調(diào)研、辦研討班、座談會、案例討論分析、考核等措施，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部及執(zhí)法人員的法制意識。各單位工作人員都體會到，通過規(guī)程編制工作不僅對自己的職位、職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)范圍等更明確了，而且依法行政的意識又得到了一次強(qiáng)化。

*金海民，上海市閔行區(qū)司法局局長。