論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒?/h1>
2013-04-10 19:28:20王春業(yè)
上海政法學(xué)院學(xué)報(bào) 2013年6期
王春業(yè)
（淮北師范大學(xué)，淮北 235000）
●立法研究
論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒?/p>
王春業(yè)
（淮北師范大學(xué)，淮北 235000）
隨著我國(guó)區(qū)域合作的日益深化，對(duì)地方立法間的協(xié)調(diào)性提出了更高要求。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地方立法，減少地方立法間的沖突，可引入交叉?zhèn)浒钢贫?。區(qū)域內(nèi)各地對(duì)與區(qū)域發(fā)展相關(guān)的地方立法進(jìn)行相互備案、相互審查，并進(jìn)行協(xié)商，及時(shí)消除不適合區(qū)域合作的地方立法中的條款。
交叉?zhèn)浒?；區(qū)域一體化；地方立法協(xié)作
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工及歷史傳統(tǒng)等方面的原因，我國(guó)形成了諸如長(zhǎng)三角、泛珠三角、東北區(qū)等跨省市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。隨著區(qū)域合作進(jìn)程的加快，對(duì)區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)作也提出了更高要求。地方立法間的協(xié)作不能僅僅滿足于立法信息交流、立法機(jī)構(gòu)定期會(huì)晤等松散的協(xié)作機(jī)制，必須采取更加有效、緊密的協(xié)作方式。在眾多的立法協(xié)作方式中，地方立法間相互交叉?zhèn)浒甘且粋€(gè)好的嘗試。
所謂地方立法間的交叉?zhèn)浒甘侵?，?jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地方立法在各自制定完成后，要向區(qū)域內(nèi)其他地方的相關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，其他地方立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)性的審查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)該地方立法有可能損害本地利益或影響整個(gè)區(qū)域共同利益時(shí)，可以就此提出立法協(xié)調(diào)要求并進(jìn)行協(xié)商處理的制度。
一、交叉?zhèn)浒甘菍?duì)區(qū)域地方立法現(xiàn)行協(xié)作方式的補(bǔ)充和延伸
為達(dá)到經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的效果，學(xué)術(shù)界有各種主張，實(shí)踐中也有不同的做法。在學(xué)術(shù)界，有人主張加強(qiáng)立法信息交流、建立定期會(huì)晤協(xié)作機(jī)制；①例如，圍繞年度立法計(jì)劃的制訂和實(shí)施，舉行年度例會(huì)；結(jié)合每屆立法規(guī)劃的制定、實(shí)施以及國(guó)家重大立法活動(dòng)、區(qū)域法制建設(shè)中的問(wèn)題等進(jìn)行專題研討；建立區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法動(dòng)態(tài)通報(bào)制度；對(duì)具有共性的比較重要的立法項(xiàng)目，聽(tīng)取區(qū)域內(nèi)相關(guān)城市的意見(jiàn)；對(duì)涉及區(qū)域發(fā)展的重大決策和政策調(diào)整，聽(tīng)取相關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。參見(jiàn)吳振貴、劉偉東：《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域立法協(xié)調(diào)初探》，葉必豐主編：《長(zhǎng)三角法學(xué)論壇──論長(zhǎng)三角法制協(xié)調(diào)》，上海社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第69-70頁(yè)。后來(lái)又有人主張制定區(qū)域共同規(guī)章、②即由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院授權(quán)，就同樣的或類似事項(xiàng)制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章。參見(jiàn)王春業(yè)：《論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版) 2009年第6期。使用示范法方法、①參見(jiàn)王春業(yè)：《制定示范性文本——經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的新設(shè)想》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2010年第1期。或從行政協(xié)議入手，協(xié)調(diào)地方立法等。②何淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版；葉必豐：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究》法律出版社2010年版。實(shí)踐中，東北三省的立法協(xié)作框架協(xié)議是一個(gè)緊密型地方立法協(xié)作的典型。這些主張和做法具有一定的學(xué)理價(jià)值和實(shí)踐意義，對(duì)區(qū)域立法協(xié)作起到了積極的作用。如果仔細(xì)研究這些主張和做法，會(huì)發(fā)現(xiàn)其顯著特點(diǎn)是，側(cè)重于地方立法前和立法過(guò)程中內(nèi)容的協(xié)商。雖然在地方立法協(xié)作過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，但也存在著諸多問(wèn)題。
例如，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法只能針對(duì)需要采取一致行動(dòng)的立法領(lǐng)域，諸如貨車交通規(guī)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，制定統(tǒng)一的行為規(guī)范，形成一致的行為規(guī)則，努力使地方立法在內(nèi)容和形式上達(dá)到相同或相似。但區(qū)域合作過(guò)程中的“法制統(tǒng)一或者協(xié)調(diào)，所需要的是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的法制改革”，③葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制研究的參照系》，《法學(xué)論壇》2012年第4期。而不是簡(jiǎn)單地解決法律規(guī)范的沖突適用問(wèn)題。顯然，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法對(duì)于諸如具有比較優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)性立法領(lǐng)域則不適用。在互補(bǔ)性立法領(lǐng)域中，不但不要地方立法的趨同，反而要求相互間的不同但協(xié)調(diào)，以促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。實(shí)際上，在區(qū)域合作過(guò)程中，需要協(xié)商互補(bǔ)的立法領(lǐng)域有很多。
再如，行政協(xié)議的協(xié)調(diào)立法方式，是區(qū)域內(nèi)各地就某些立法事項(xiàng)簽訂立法框架，規(guī)定各地立法應(yīng)遵守的一些原則或基本精神，并希望各地方在立法過(guò)程中予以貫徹，例如，《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》就規(guī)定了區(qū)域內(nèi)各地的合作宗旨、合作原則、合作要求等。但由于現(xiàn)行立法體制，是一種“以行政區(qū)劃為單位的分片分塊、各自為政”的地方立法體制，④王春業(yè)：《論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2009年第6期。地方立法是各地方自己的事情，由各地的立法主體按照一定的程序起草、審議、通過(guò)、公布等，是否按照事前協(xié)商的框架進(jìn)行立法，其他地方的立法主體是無(wú)法干預(yù)的，各地對(duì)其他地方的立法結(jié)果無(wú)法控制。
交叉?zhèn)浒傅膶?shí)施，是在各地的立法完成后，其他地方立法主體可以通過(guò)備案審查的方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的條款，并及時(shí)進(jìn)行協(xié)商解決。與地方立法協(xié)作的其他方式相比，交叉?zhèn)浒冈诘胤搅⒎▍f(xié)作中具有不可替代的作用。首先，交叉?zhèn)浒甘乾F(xiàn)有立法協(xié)作方式的補(bǔ)充。制定區(qū)域共同規(guī)章、使用示范法方法、或從行政協(xié)議入手，都側(cè)重于地方立法制定前和制定過(guò)程中的協(xié)作。而作為地方立法協(xié)作的又一種方式，交叉?zhèn)浒竸t是對(duì)地方立法完成后進(jìn)行的監(jiān)督，可以通過(guò)對(duì)已經(jīng)完成并在生效之前的地方立法進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)立法最終條款協(xié)作的目的，避免立法前和立法過(guò)程中雖有協(xié)作的用意但不一定能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)作目的的可能。其次，由立法前的協(xié)商，到立法過(guò)程中的協(xié)作，然后到立法完成后生效前的協(xié)作，交叉?zhèn)浒甘瞧渌⒎▍f(xié)作方式的進(jìn)一步延伸，將立法協(xié)作由立法前延伸到立法后，且具有其他立法協(xié)作方式難以替代的作用。
交叉?zhèn)浒阜绞?，從立法結(jié)果上來(lái)確保區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域深度合作，是對(duì)現(xiàn)有立法協(xié)調(diào)主張和實(shí)踐中做法的一種補(bǔ)充。該制度的科學(xué)構(gòu)建和有效實(shí)施，必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法的深度協(xié)調(diào)。
二、地方立法交叉?zhèn)浒傅倪m用條件
（一）交叉?zhèn)浒傅牡赜蚍秶鷨?wèn)題
交叉?zhèn)浒甘墙?jīng)濟(jì)區(qū)域地方法制協(xié)調(diào)的需要，因此，具有一定的適用空間。由于“任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往都顯示出某種同質(zhì)性，這種同質(zhì)性通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件的同一性，共同追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定目標(biāo)，同樣享受政府賦予的特殊優(yōu)惠政策，面臨著相同的發(fā)展障礙或問(wèn)題等”、“在經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上相互聯(lián)系而構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”，①?gòu)埡Ｈ纾骸秴^(qū)域經(jīng)濟(jì)教程》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第21頁(yè)。因此，對(duì)地方立法的協(xié)調(diào)要求更為迫切。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了幾個(gè)比較成熟穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)等。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)的法制不僅不沖突，而且要協(xié)調(diào)一致，需要有一個(gè)“積極促進(jìn)性、事先安排性的法制環(huán)境，以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入?！雹谕醮簶I(yè)：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域法制一體化研究》，人民出版社2010年版，第6頁(yè)。比如長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)，每個(gè)省級(jí)行政區(qū)的地方立法在完成后要向另外兩個(gè)省級(jí)地方的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，并接受后兩地立法機(jī)關(guān)的備案審查。因?yàn)樗麄冎g的地方立法關(guān)系非常密切，地方立法的協(xié)調(diào)與否不再是一地的問(wèn)題，而是涉及到區(qū)域共同發(fā)展的整體利益，有加強(qiáng)協(xié)作的必要性。而不在統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的各地方立法因涉及共同利益較少，即使地方立法間相互不協(xié)調(diào)，③這種情況甚至可以看作地方特色，是國(guó)家所提倡的，而無(wú)需考慮其他地方的立法情況。也不影響各自的發(fā)展，也就不存在所謂交叉?zhèn)浒傅默F(xiàn)實(shí)需要了。
（二）交叉?zhèn)浒傅氖马?xiàng)范圍問(wèn)題
各地方立法涉及的事項(xiàng)范圍較為廣泛，特別是地方性法規(guī)，在憲法和地方組織法賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)，可以在“不抵觸”原則指導(dǎo)下根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定更多的規(guī)范性文件。然而，并非所有的地方立法都與區(qū)域整體發(fā)展相關(guān)聯(lián)，也不是所有的地方立法都會(huì)影響到其他地方利益，有的純屬于地方事務(wù)。因此，不需要各地制定的所有地方立法要向其他地方進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，而只需就與區(qū)域合作相關(guān)的地方立法進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，目的是相互審查，及時(shí)消除不適合區(qū)域合作的地方立法問(wèn)題。與區(qū)域合作有關(guān)事項(xiàng)一般包括：有關(guān)執(zhí)行上位法、統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或程序的事項(xiàng)，特別是關(guān)于行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)；涉及區(qū)域內(nèi)企業(yè)、公民權(quán)利義務(wù)、人才流動(dòng)等問(wèn)題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域內(nèi)公共能源、教育、人才、信息網(wǎng)絡(luò)的共建共享，區(qū)域內(nèi)城市和公共交通的協(xié)同規(guī)劃與建設(shè)等。因此，地方立法協(xié)作的交叉?zhèn)浒甘且愿鞯厥虑皡f(xié)商為前提的，一般在區(qū)域地方立法協(xié)作框架協(xié)議中列明或經(jīng)各方另行協(xié)商同意的范圍。
（三）交叉?zhèn)浒傅膶?duì)象問(wèn)題
地方立法包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，兩者的區(qū)別在于，前者是由一定級(jí)別的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定；后者是由一定級(jí)別的地方政府制定。而兩者在主體級(jí)別范圍是一致的，即都是省級(jí)的、省會(huì)市的、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)制定的。而對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的地級(jí)市權(quán)力機(jī)關(guān)和政府所制定的規(guī)范性文件，由于不屬于法律淵源的范疇，從嚴(yán)格立法的角度講，它們似乎不應(yīng)在交叉?zhèn)浒傅姆秶５騾^(qū)域內(nèi)的合作主體主要是地市級(jí)以及以上的城市，且這些地市級(jí)城市制定的規(guī)范性文件是其轄區(qū)范圍內(nèi)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和公民都要遵守的行為規(guī)范，也會(huì)對(duì)整個(gè)區(qū)域的合作產(chǎn)生一定影響，因此，為了達(dá)到區(qū)域法制協(xié)調(diào)的目標(biāo)，也應(yīng)將這些沒(méi)有立法權(quán)的地市級(jí)城市人大和政府所制定的與區(qū)域合作相關(guān)的規(guī)范性文件納入交叉?zhèn)浒傅姆秶邮芙徊鎮(zhèn)浒傅膶彶?。?dāng)然，對(duì)于地市級(jí)以下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的規(guī)范性文件，因數(shù)量多且影響范圍小，則由各地方自己備案監(jiān)督，不必納入交叉?zhèn)浒傅姆懂牎?/p>
三、交叉?zhèn)浒钢贫葮?gòu)建的初步設(shè)想
（一）以省級(jí)地方立法主體作為交叉?zhèn)浒傅臉屑~
由于區(qū)域內(nèi)的地方立法主體不少，例如，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)既有省級(jí)的3個(gè)地方立法主體，也有較大市的6個(gè)地方立法主體；既有地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法主體，也有地方政府的立法主體，如何交叉?zhèn)浒福咳绻徊鎮(zhèn)浒钢贫仍O(shè)計(jì)不科學(xué)，就會(huì)造成交叉?zhèn)浒傅幕靵y狀態(tài)，影響備案審查的效果。為此，可作如下制度設(shè)計(jì)：省會(huì)市、較大城市的地方性法規(guī)以及地市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，可通過(guò)其所在省級(jí)人大常委會(huì)向區(qū)域內(nèi)的其他省級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行備案；省會(huì)市、較大市政府的地方規(guī)章以及地市級(jí)政府制定的規(guī)范性文件，可通過(guò)其所在省級(jí)政府向其他省級(jí)政府進(jìn)行備案。而省級(jí)的地方性法規(guī)和省級(jí)的政府規(guī)章，則分別向其他省級(jí)的人大常委會(huì)和省級(jí)政府進(jìn)行備案。也就是說(shuō)，省級(jí)的地方立法主體始終是交叉?zhèn)浒傅臉屑~。由于交叉?zhèn)浒钢攸c(diǎn)解決的區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)問(wèn)題，因此，在制度設(shè)計(jì)上，實(shí)行人大系統(tǒng)和政府系統(tǒng)各自交叉?zhèn)浒傅姆绞?，不必要求各省?jí)政府規(guī)章向其他省級(jí)的人大常委會(huì)進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，而由相?duì)應(yīng)的省級(jí)立法機(jī)關(guān)備案審查即可。
（二）交叉?zhèn)浒负蟮奶幚?/p>
鑒于各備案機(jī)關(guān)的審查分工，在區(qū)域內(nèi)接受交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C(jī)關(guān)主要進(jìn)行的是協(xié)調(diào)性審查，①報(bào)送備案的機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱為報(bào)備機(jī)關(guān)，接受備案并進(jìn)行審查的機(jī)關(guān)簡(jiǎn)為稱備案機(jī)關(guān)。即地方立法是否存在同級(jí)間的沖突或影響了區(qū)域法制的協(xié)調(diào)，而不是合法性審查。合法性審查應(yīng)由現(xiàn)行備案體制下的備案機(jī)關(guān)進(jìn)行。交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)某地方立法中存在損害區(qū)域內(nèi)其他地方利益的情況或與整個(gè)區(qū)域整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，可以要求啟動(dòng)協(xié)商程序。
協(xié)商主要由有異議的備案機(jī)關(guān)與報(bào)備的地方立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，而沒(méi)有提出異議的其他地方立法主體可以不參加，但協(xié)商情況以及協(xié)商結(jié)果應(yīng)通知他們。為了使得啟動(dòng)協(xié)商程序能盡早提出，可以規(guī)定一個(gè)提出期限，即交叉?zhèn)浒负蟊仨氃谝欢ǖ钠谙迌?nèi)提出。對(duì)地方性法規(guī)和地市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件而言，這個(gè)期限可以是15日；對(duì)地方政府規(guī)章和地市級(jí)政府制定的規(guī)范性文件而言，期限可以是7日之內(nèi)。超過(guò)該期限的，則視為無(wú)異議。
協(xié)商可就報(bào)備的地方立法相關(guān)條款展開(kāi)，既可以由相關(guān)方當(dāng)面進(jìn)行協(xié)商，也可以書(shū)面進(jìn)行協(xié)商。首先由異議方提出異議，被提出方作出解釋或表明態(tài)度?？梢跃彤愖h的條款進(jìn)行多次協(xié)商，力求達(dá)成一致意見(jiàn)。一旦協(xié)商完成后，被提出方要及時(shí)進(jìn)行完善。而對(duì)于確實(shí)達(dá)不成一致的，可以請(qǐng)求其他方從中協(xié)調(diào)，但不必要提交什么機(jī)構(gòu)來(lái)從中裁決解決，因?yàn)?，?shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益是各方共同的追求，而且實(shí)現(xiàn)這個(gè)追求也是一種自愿行為，如果強(qiáng)制措施過(guò)多，反而不利于協(xié)調(diào)立場(chǎng)。
需要說(shuō)明的是，交叉?zhèn)浒鸽m然沒(méi)有必須進(jìn)行的法律約束力，但出于各地方共同發(fā)展的需求，一旦約定后，各方都會(huì)自覺(jué)遵守的，因?yàn)檎l(shuí)也不想為此而失去其它地方的信任；備案審查也不是備案機(jī)關(guān)必須進(jìn)行的工作，但為了避免其它地方立法損害本地的利益或損害區(qū)域整體利益，接受備案的一方都會(huì)主動(dòng)進(jìn)行審查并及時(shí)將審查意見(jiàn)反饋給報(bào)備的地方機(jī)關(guān)；備案機(jī)關(guān)所提出的審查意見(jiàn)雖然沒(méi)有法律約束力，報(bào)備機(jī)關(guān)可以不采納，但出于互信的需要以及共同利益的需要，各方都會(huì)認(rèn)真對(duì)待。
（三）允許相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)備案的地方立法提出審查要求和建議
法律文件的沖突通常會(huì)表現(xiàn)為“倉(cāng)促的沖突”與“隱藏的沖突”兩個(gè)層面。前者表現(xiàn)為法律文件間出現(xiàn)了明顯的文字、原則、規(guī)范含義的矛盾，因而較易發(fā)現(xiàn)；而后者只在法律文件具體運(yùn)行、實(shí)施時(shí)才可能被察覺(jué)，備案審查對(duì)后者的解決是無(wú)能為力的。②秦前紅：《事情正向好的方向轉(zhuǎn)化——評(píng)全國(guó)人大常委會(huì)成立法規(guī)審查備案室》，http://www.iolaw.org.cn/ showNews.asp?id=7392，中國(guó)法學(xué)網(wǎng)，2013年9月15日訪問(wèn)。在交叉?zhèn)浒笇彶檫^(guò)程中，備案機(jī)關(guān)盡管經(jīng)過(guò)了實(shí)施前的交叉?zhèn)浒笇彶槌绦?，卻可能沒(méi)有發(fā)現(xiàn)報(bào)備的地方立法存在不協(xié)調(diào)問(wèn)題，但在實(shí)施過(guò)程中該地方立法卻出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)問(wèn)題的情形。為達(dá)到良好的審查目的，可以借鑒立法法中關(guān)于啟動(dòng)審查和建議審查的做法?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定了國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)的法律文件書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，而“其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”可以書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議?？蓪⒋藛?dòng)和建議制度運(yùn)用到交叉?zhèn)浒笇彶橹小＞唧w而言，允許本地的國(guó)家機(jī)關(guān)如政府、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等在發(fā)現(xiàn)其他地方立法條款中明顯存在損害本地利益或影響區(qū)域合作問(wèn)題時(shí)，可以向本地的備案機(jī)關(guān)提出審查的要求；允許本地的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查的建議，備案機(jī)關(guān)利用交叉?zhèn)浒杆@得的其他地方立法的信息，及時(shí)進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)有損害區(qū)域整體利益現(xiàn)象的，應(yīng)與其他地方的相關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，努力消除不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
四、地方立法交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行法律并不抵觸
交叉?zhèn)浒钢贫燃捌湓趯?shí)行過(guò)程中會(huì)不會(huì)遭遇到法律上的障礙？回答是否定的。
（一）交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行立法備案體制不相抵觸
按照現(xiàn)行的法律，我國(guó)的備案體制是：地方政府規(guī)章是向本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案，地方性法規(guī)是向上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)備案，并沒(méi)有規(guī)定跨省的同級(jí)別之間相互交叉?zhèn)浒傅那樾巍](méi)有規(guī)定交叉?zhèn)浒傅那樾?，似乎使得這種備案形式缺少了法律依據(jù)。其實(shí)，交叉?zhèn)浒覆⒉贿`反相關(guān)法律的規(guī)定。因?yàn)榻徊鎮(zhèn)浒甘窃诼男辛爽F(xiàn)行法律規(guī)定的備案手續(xù)的同時(shí)，向區(qū)域內(nèi)同級(jí)別的其他相關(guān)地方機(jī)關(guān)送交一份已完成的地方立法文本，并自愿接受其他地方機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查而已。與我國(guó)現(xiàn)行的備案具有強(qiáng)制性的法律責(zé)任相比，交叉?zhèn)浒甘亲栽赶嗷f(xié)商的行為，是各地從區(qū)域整體利益出發(fā)而進(jìn)行的一種協(xié)議，不抵觸國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)。當(dāng)然，如果從嚴(yán)格的法治主義出發(fā)，似乎公權(quán)力主體每走一步都必須有明確的法律依據(jù)，如果那樣的話，區(qū)域法制建設(shè)將是寸步難行，法律也就成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆。實(shí)際上，對(duì)于區(qū)域合作過(guò)程中遭遇到的法制建設(shè)問(wèn)題，完全可以從解釋學(xué)的角度，對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)作發(fā)展性的解釋，“通過(guò)解釋來(lái)挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)?！雹偃~必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第8期。區(qū)域合作是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，需要協(xié)調(diào)一致的法治環(huán)境，而地方立法的交叉?zhèn)浒甘菍?shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)一致法治環(huán)境的行為，與憲法精神相一致。另外，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”（憲法第3條）。地方立法的交叉?zhèn)浒甘窃谥醒氪_保區(qū)域法治協(xié)調(diào)的情況下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的又一種形式。
（二）交叉?zhèn)浒覆粫?huì)帶來(lái)備案審查上的混亂
按照我國(guó)現(xiàn)行的立法備案體制，對(duì)地方立法的備案，接受備案的機(jī)關(guān)往往不是一個(gè)，一部地方立法往往要向多個(gè)備案主體進(jìn)行備案。例如，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，較大的市的政府規(guī)章要報(bào)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人民政府、本級(jí)人大常委員會(huì)備案；省級(jí)地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委備案；較大市的地方性法規(guī)，由省級(jí)人常委會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；省級(jí)地方性法規(guī)要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。如果建立了交叉?zhèn)浒福鴤浒付季哂袑彶榈墓δ?，那么，不同備案主體對(duì)審查意見(jiàn)不一致時(shí)，如何處理呢？其實(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的備案審查，主要是合法性審查，側(cè)重于下位法對(duì)上位法的遵守；而交叉?zhèn)浒缸⒅氐氖堑胤搅⒎ㄩg的相互協(xié)調(diào)性審查以及對(duì)區(qū)域法制協(xié)調(diào)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，交叉?zhèn)浒覆粌H與現(xiàn)行的備案審查不矛盾，還具有互補(bǔ)性功能，共同促進(jìn)地方立法的協(xié)作，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供法制的動(dòng)力。
（責(zé)任編輯：馬 斌）
DF28
A
1674-9502(2013)06-123-05
淮北師范大學(xué)政法學(xué)院
2013-10-22
項(xiàng)目信息：本文是2011年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為11YJA820072）的階段性成果之一。
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王春業(yè)
（淮北師范大學(xué)，淮北 235000）
●立法研究
論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法間的交叉?zhèn)浒?/p>
王春業(yè)
（淮北師范大學(xué)，淮北 235000）
隨著我國(guó)區(qū)域合作的日益深化，對(duì)地方立法間的協(xié)調(diào)性提出了更高要求。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地方立法，減少地方立法間的沖突，可引入交叉?zhèn)浒钢贫?。區(qū)域內(nèi)各地對(duì)與區(qū)域發(fā)展相關(guān)的地方立法進(jìn)行相互備案、相互審查，并進(jìn)行協(xié)商，及時(shí)消除不適合區(qū)域合作的地方立法中的條款。
交叉?zhèn)浒?；區(qū)域一體化；地方立法協(xié)作
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工及歷史傳統(tǒng)等方面的原因，我國(guó)形成了諸如長(zhǎng)三角、泛珠三角、東北區(qū)等跨省市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。隨著區(qū)域合作進(jìn)程的加快，對(duì)區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)作也提出了更高要求。地方立法間的協(xié)作不能僅僅滿足于立法信息交流、立法機(jī)構(gòu)定期會(huì)晤等松散的協(xié)作機(jī)制，必須采取更加有效、緊密的協(xié)作方式。在眾多的立法協(xié)作方式中，地方立法間相互交叉?zhèn)浒甘且粋€(gè)好的嘗試。
所謂地方立法間的交叉?zhèn)浒甘侵?，?jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地方立法在各自制定完成后，要向區(qū)域內(nèi)其他地方的相關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，其他地方立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)性的審查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)該地方立法有可能損害本地利益或影響整個(gè)區(qū)域共同利益時(shí)，可以就此提出立法協(xié)調(diào)要求并進(jìn)行協(xié)商處理的制度。
一、交叉?zhèn)浒甘菍?duì)區(qū)域地方立法現(xiàn)行協(xié)作方式的補(bǔ)充和延伸
為達(dá)到經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的效果，學(xué)術(shù)界有各種主張，實(shí)踐中也有不同的做法。在學(xué)術(shù)界，有人主張加強(qiáng)立法信息交流、建立定期會(huì)晤協(xié)作機(jī)制；①例如，圍繞年度立法計(jì)劃的制訂和實(shí)施，舉行年度例會(huì)；結(jié)合每屆立法規(guī)劃的制定、實(shí)施以及國(guó)家重大立法活動(dòng)、區(qū)域法制建設(shè)中的問(wèn)題等進(jìn)行專題研討；建立區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法動(dòng)態(tài)通報(bào)制度；對(duì)具有共性的比較重要的立法項(xiàng)目，聽(tīng)取區(qū)域內(nèi)相關(guān)城市的意見(jiàn)；對(duì)涉及區(qū)域發(fā)展的重大決策和政策調(diào)整，聽(tīng)取相關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。參見(jiàn)吳振貴、劉偉東：《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域立法協(xié)調(diào)初探》，葉必豐主編：《長(zhǎng)三角法學(xué)論壇──論長(zhǎng)三角法制協(xié)調(diào)》，上海社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第69-70頁(yè)。后來(lái)又有人主張制定區(qū)域共同規(guī)章、②即由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院授權(quán)，就同樣的或類似事項(xiàng)制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章。參見(jiàn)王春業(yè)：《論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版) 2009年第6期。使用示范法方法、①參見(jiàn)王春業(yè)：《制定示范性文本——經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)的新設(shè)想》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2010年第1期。或從行政協(xié)議入手，協(xié)調(diào)地方立法等。②何淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版；葉必豐：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究》法律出版社2010年版。實(shí)踐中，東北三省的立法協(xié)作框架協(xié)議是一個(gè)緊密型地方立法協(xié)作的典型。這些主張和做法具有一定的學(xué)理價(jià)值和實(shí)踐意義，對(duì)區(qū)域立法協(xié)作起到了積極的作用。如果仔細(xì)研究這些主張和做法，會(huì)發(fā)現(xiàn)其顯著特點(diǎn)是，側(cè)重于地方立法前和立法過(guò)程中內(nèi)容的協(xié)商。雖然在地方立法協(xié)作過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，但也存在著諸多問(wèn)題。
例如，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法只能針對(duì)需要采取一致行動(dòng)的立法領(lǐng)域，諸如貨車交通規(guī)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，制定統(tǒng)一的行為規(guī)范，形成一致的行為規(guī)則，努力使地方立法在內(nèi)容和形式上達(dá)到相同或相似。但區(qū)域合作過(guò)程中的“法制統(tǒng)一或者協(xié)調(diào)，所需要的是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的法制改革”，③葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制研究的參照系》，《法學(xué)論壇》2012年第4期。而不是簡(jiǎn)單地解決法律規(guī)范的沖突適用問(wèn)題。顯然，制定區(qū)域共同規(guī)章與示范法方法對(duì)于諸如具有比較優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)性立法領(lǐng)域則不適用。在互補(bǔ)性立法領(lǐng)域中，不但不要地方立法的趨同，反而要求相互間的不同但協(xié)調(diào)，以促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。實(shí)際上，在區(qū)域合作過(guò)程中，需要協(xié)商互補(bǔ)的立法領(lǐng)域有很多。
再如，行政協(xié)議的協(xié)調(diào)立法方式，是區(qū)域內(nèi)各地就某些立法事項(xiàng)簽訂立法框架，規(guī)定各地立法應(yīng)遵守的一些原則或基本精神，并希望各地方在立法過(guò)程中予以貫徹，例如，《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》就規(guī)定了區(qū)域內(nèi)各地的合作宗旨、合作原則、合作要求等。但由于現(xiàn)行立法體制，是一種“以行政區(qū)劃為單位的分片分塊、各自為政”的地方立法體制，④王春業(yè)：《論經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2009年第6期。地方立法是各地方自己的事情，由各地的立法主體按照一定的程序起草、審議、通過(guò)、公布等，是否按照事前協(xié)商的框架進(jìn)行立法，其他地方的立法主體是無(wú)法干預(yù)的，各地對(duì)其他地方的立法結(jié)果無(wú)法控制。
交叉?zhèn)浒傅膶?shí)施，是在各地的立法完成后，其他地方立法主體可以通過(guò)備案審查的方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的條款，并及時(shí)進(jìn)行協(xié)商解決。與地方立法協(xié)作的其他方式相比，交叉?zhèn)浒冈诘胤搅⒎▍f(xié)作中具有不可替代的作用。首先，交叉?zhèn)浒甘乾F(xiàn)有立法協(xié)作方式的補(bǔ)充。制定區(qū)域共同規(guī)章、使用示范法方法、或從行政協(xié)議入手，都側(cè)重于地方立法制定前和制定過(guò)程中的協(xié)作。而作為地方立法協(xié)作的又一種方式，交叉?zhèn)浒竸t是對(duì)地方立法完成后進(jìn)行的監(jiān)督，可以通過(guò)對(duì)已經(jīng)完成并在生效之前的地方立法進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)立法最終條款協(xié)作的目的，避免立法前和立法過(guò)程中雖有協(xié)作的用意但不一定能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)作目的的可能。其次，由立法前的協(xié)商，到立法過(guò)程中的協(xié)作，然后到立法完成后生效前的協(xié)作，交叉?zhèn)浒甘瞧渌⒎▍f(xié)作方式的進(jìn)一步延伸，將立法協(xié)作由立法前延伸到立法后，且具有其他立法協(xié)作方式難以替代的作用。
交叉?zhèn)浒阜绞?，從立法結(jié)果上來(lái)確保區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域深度合作，是對(duì)現(xiàn)有立法協(xié)調(diào)主張和實(shí)踐中做法的一種補(bǔ)充。該制度的科學(xué)構(gòu)建和有效實(shí)施，必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法的深度協(xié)調(diào)。
二、地方立法交叉?zhèn)浒傅倪m用條件
（一）交叉?zhèn)浒傅牡赜蚍秶鷨?wèn)題
交叉?zhèn)浒甘墙?jīng)濟(jì)區(qū)域地方法制協(xié)調(diào)的需要，因此，具有一定的適用空間。由于“任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往都顯示出某種同質(zhì)性，這種同質(zhì)性通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件的同一性，共同追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定目標(biāo)，同樣享受政府賦予的特殊優(yōu)惠政策，面臨著相同的發(fā)展障礙或問(wèn)題等”、“在經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上相互聯(lián)系而構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”，①?gòu)埡Ｈ纾骸秴^(qū)域經(jīng)濟(jì)教程》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第21頁(yè)。因此，對(duì)地方立法的協(xié)調(diào)要求更為迫切。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了幾個(gè)比較成熟穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)等。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)的法制不僅不沖突，而且要協(xié)調(diào)一致，需要有一個(gè)“積極促進(jìn)性、事先安排性的法制環(huán)境，以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入?！雹谕醮簶I(yè)：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域法制一體化研究》，人民出版社2010年版，第6頁(yè)。比如長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)，每個(gè)省級(jí)行政區(qū)的地方立法在完成后要向另外兩個(gè)省級(jí)地方的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，并接受后兩地立法機(jī)關(guān)的備案審查。因?yàn)樗麄冎g的地方立法關(guān)系非常密切，地方立法的協(xié)調(diào)與否不再是一地的問(wèn)題，而是涉及到區(qū)域共同發(fā)展的整體利益，有加強(qiáng)協(xié)作的必要性。而不在統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的各地方立法因涉及共同利益較少，即使地方立法間相互不協(xié)調(diào)，③這種情況甚至可以看作地方特色，是國(guó)家所提倡的，而無(wú)需考慮其他地方的立法情況。也不影響各自的發(fā)展，也就不存在所謂交叉?zhèn)浒傅默F(xiàn)實(shí)需要了。
（二）交叉?zhèn)浒傅氖马?xiàng)范圍問(wèn)題
各地方立法涉及的事項(xiàng)范圍較為廣泛，特別是地方性法規(guī)，在憲法和地方組織法賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)，可以在“不抵觸”原則指導(dǎo)下根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定更多的規(guī)范性文件。然而，并非所有的地方立法都與區(qū)域整體發(fā)展相關(guān)聯(lián)，也不是所有的地方立法都會(huì)影響到其他地方利益，有的純屬于地方事務(wù)。因此，不需要各地制定的所有地方立法要向其他地方進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，而只需就與區(qū)域合作相關(guān)的地方立法進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，目的是相互審查，及時(shí)消除不適合區(qū)域合作的地方立法問(wèn)題。與區(qū)域合作有關(guān)事項(xiàng)一般包括：有關(guān)執(zhí)行上位法、統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或程序的事項(xiàng)，特別是關(guān)于行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)；涉及區(qū)域內(nèi)企業(yè)、公民權(quán)利義務(wù)、人才流動(dòng)等問(wèn)題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域內(nèi)公共能源、教育、人才、信息網(wǎng)絡(luò)的共建共享，區(qū)域內(nèi)城市和公共交通的協(xié)同規(guī)劃與建設(shè)等。因此，地方立法協(xié)作的交叉?zhèn)浒甘且愿鞯厥虑皡f(xié)商為前提的，一般在區(qū)域地方立法協(xié)作框架協(xié)議中列明或經(jīng)各方另行協(xié)商同意的范圍。
（三）交叉?zhèn)浒傅膶?duì)象問(wèn)題
地方立法包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，兩者的區(qū)別在于，前者是由一定級(jí)別的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定；后者是由一定級(jí)別的地方政府制定。而兩者在主體級(jí)別范圍是一致的，即都是省級(jí)的、省會(huì)市的、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)制定的。而對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的地級(jí)市權(quán)力機(jī)關(guān)和政府所制定的規(guī)范性文件，由于不屬于法律淵源的范疇，從嚴(yán)格立法的角度講，它們似乎不應(yīng)在交叉?zhèn)浒傅姆秶５騾^(qū)域內(nèi)的合作主體主要是地市級(jí)以及以上的城市，且這些地市級(jí)城市制定的規(guī)范性文件是其轄區(qū)范圍內(nèi)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和公民都要遵守的行為規(guī)范，也會(huì)對(duì)整個(gè)區(qū)域的合作產(chǎn)生一定影響，因此，為了達(dá)到區(qū)域法制協(xié)調(diào)的目標(biāo)，也應(yīng)將這些沒(méi)有立法權(quán)的地市級(jí)城市人大和政府所制定的與區(qū)域合作相關(guān)的規(guī)范性文件納入交叉?zhèn)浒傅姆秶邮芙徊鎮(zhèn)浒傅膶彶?。?dāng)然，對(duì)于地市級(jí)以下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的規(guī)范性文件，因數(shù)量多且影響范圍小，則由各地方自己備案監(jiān)督，不必納入交叉?zhèn)浒傅姆懂牎?/p>
三、交叉?zhèn)浒钢贫葮?gòu)建的初步設(shè)想
（一）以省級(jí)地方立法主體作為交叉?zhèn)浒傅臉屑~
由于區(qū)域內(nèi)的地方立法主體不少，例如，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)既有省級(jí)的3個(gè)地方立法主體，也有較大市的6個(gè)地方立法主體；既有地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法主體，也有地方政府的立法主體，如何交叉?zhèn)浒福咳绻徊鎮(zhèn)浒钢贫仍O(shè)計(jì)不科學(xué)，就會(huì)造成交叉?zhèn)浒傅幕靵y狀態(tài)，影響備案審查的效果。為此，可作如下制度設(shè)計(jì)：省會(huì)市、較大城市的地方性法規(guī)以及地市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，可通過(guò)其所在省級(jí)人大常委會(huì)向區(qū)域內(nèi)的其他省級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行備案；省會(huì)市、較大市政府的地方規(guī)章以及地市級(jí)政府制定的規(guī)范性文件，可通過(guò)其所在省級(jí)政府向其他省級(jí)政府進(jìn)行備案。而省級(jí)的地方性法規(guī)和省級(jí)的政府規(guī)章，則分別向其他省級(jí)的人大常委會(huì)和省級(jí)政府進(jìn)行備案。也就是說(shuō)，省級(jí)的地方立法主體始終是交叉?zhèn)浒傅臉屑~。由于交叉?zhèn)浒钢攸c(diǎn)解決的區(qū)域內(nèi)地方立法協(xié)調(diào)問(wèn)題，因此，在制度設(shè)計(jì)上，實(shí)行人大系統(tǒng)和政府系統(tǒng)各自交叉?zhèn)浒傅姆绞?，不必要求各省?jí)政府規(guī)章向其他省級(jí)的人大常委會(huì)進(jìn)行交叉?zhèn)浒?，而由相?duì)應(yīng)的省級(jí)立法機(jī)關(guān)備案審查即可。
（二）交叉?zhèn)浒负蟮奶幚?/p>
鑒于各備案機(jī)關(guān)的審查分工，在區(qū)域內(nèi)接受交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C(jī)關(guān)主要進(jìn)行的是協(xié)調(diào)性審查，①報(bào)送備案的機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱為報(bào)備機(jī)關(guān)，接受備案并進(jìn)行審查的機(jī)關(guān)簡(jiǎn)為稱備案機(jī)關(guān)。即地方立法是否存在同級(jí)間的沖突或影響了區(qū)域法制的協(xié)調(diào)，而不是合法性審查。合法性審查應(yīng)由現(xiàn)行備案體制下的備案機(jī)關(guān)進(jìn)行。交叉?zhèn)浒傅膫浒笝C(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)某地方立法中存在損害區(qū)域內(nèi)其他地方利益的情況或與整個(gè)區(qū)域整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，可以要求啟動(dòng)協(xié)商程序。
協(xié)商主要由有異議的備案機(jī)關(guān)與報(bào)備的地方立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，而沒(méi)有提出異議的其他地方立法主體可以不參加，但協(xié)商情況以及協(xié)商結(jié)果應(yīng)通知他們。為了使得啟動(dòng)協(xié)商程序能盡早提出，可以規(guī)定一個(gè)提出期限，即交叉?zhèn)浒负蟊仨氃谝欢ǖ钠谙迌?nèi)提出。對(duì)地方性法規(guī)和地市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件而言，這個(gè)期限可以是15日；對(duì)地方政府規(guī)章和地市級(jí)政府制定的規(guī)范性文件而言，期限可以是7日之內(nèi)。超過(guò)該期限的，則視為無(wú)異議。
協(xié)商可就報(bào)備的地方立法相關(guān)條款展開(kāi)，既可以由相關(guān)方當(dāng)面進(jìn)行協(xié)商，也可以書(shū)面進(jìn)行協(xié)商。首先由異議方提出異議，被提出方作出解釋或表明態(tài)度?？梢跃彤愖h的條款進(jìn)行多次協(xié)商，力求達(dá)成一致意見(jiàn)。一旦協(xié)商完成后，被提出方要及時(shí)進(jìn)行完善。而對(duì)于確實(shí)達(dá)不成一致的，可以請(qǐng)求其他方從中協(xié)調(diào)，但不必要提交什么機(jī)構(gòu)來(lái)從中裁決解決，因?yàn)?，?shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益是各方共同的追求，而且實(shí)現(xiàn)這個(gè)追求也是一種自愿行為，如果強(qiáng)制措施過(guò)多，反而不利于協(xié)調(diào)立場(chǎng)。
需要說(shuō)明的是，交叉?zhèn)浒鸽m然沒(méi)有必須進(jìn)行的法律約束力，但出于各地方共同發(fā)展的需求，一旦約定后，各方都會(huì)自覺(jué)遵守的，因?yàn)檎l(shuí)也不想為此而失去其它地方的信任；備案審查也不是備案機(jī)關(guān)必須進(jìn)行的工作，但為了避免其它地方立法損害本地的利益或損害區(qū)域整體利益，接受備案的一方都會(huì)主動(dòng)進(jìn)行審查并及時(shí)將審查意見(jiàn)反饋給報(bào)備的地方機(jī)關(guān)；備案機(jī)關(guān)所提出的審查意見(jiàn)雖然沒(méi)有法律約束力，報(bào)備機(jī)關(guān)可以不采納，但出于互信的需要以及共同利益的需要，各方都會(huì)認(rèn)真對(duì)待。
（三）允許相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)備案的地方立法提出審查要求和建議
法律文件的沖突通常會(huì)表現(xiàn)為“倉(cāng)促的沖突”與“隱藏的沖突”兩個(gè)層面。前者表現(xiàn)為法律文件間出現(xiàn)了明顯的文字、原則、規(guī)范含義的矛盾，因而較易發(fā)現(xiàn)；而后者只在法律文件具體運(yùn)行、實(shí)施時(shí)才可能被察覺(jué)，備案審查對(duì)后者的解決是無(wú)能為力的。②秦前紅：《事情正向好的方向轉(zhuǎn)化——評(píng)全國(guó)人大常委會(huì)成立法規(guī)審查備案室》，http://www.iolaw.org.cn/ showNews.asp?id=7392，中國(guó)法學(xué)網(wǎng)，2013年9月15日訪問(wèn)。在交叉?zhèn)浒笇彶檫^(guò)程中，備案機(jī)關(guān)盡管經(jīng)過(guò)了實(shí)施前的交叉?zhèn)浒笇彶槌绦?，卻可能沒(méi)有發(fā)現(xiàn)報(bào)備的地方立法存在不協(xié)調(diào)問(wèn)題，但在實(shí)施過(guò)程中該地方立法卻出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)問(wèn)題的情形。為達(dá)到良好的審查目的，可以借鑒立法法中關(guān)于啟動(dòng)審查和建議審查的做法?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定了國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)的法律文件書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，而“其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民”可以書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議?？蓪⒋藛?dòng)和建議制度運(yùn)用到交叉?zhèn)浒笇彶橹小＞唧w而言，允許本地的國(guó)家機(jī)關(guān)如政府、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等在發(fā)現(xiàn)其他地方立法條款中明顯存在損害本地利益或影響區(qū)域合作問(wèn)題時(shí)，可以向本地的備案機(jī)關(guān)提出審查的要求；允許本地的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查的建議，備案機(jī)關(guān)利用交叉?zhèn)浒杆@得的其他地方立法的信息，及時(shí)進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)有損害區(qū)域整體利益現(xiàn)象的，應(yīng)與其他地方的相關(guān)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，努力消除不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
四、地方立法交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行法律并不抵觸
交叉?zhèn)浒钢贫燃捌湓趯?shí)行過(guò)程中會(huì)不會(huì)遭遇到法律上的障礙？回答是否定的。
（一）交叉?zhèn)浒概c現(xiàn)行立法備案體制不相抵觸
按照現(xiàn)行的法律，我國(guó)的備案體制是：地方政府規(guī)章是向本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案，地方性法規(guī)是向上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)備案，并沒(méi)有規(guī)定跨省的同級(jí)別之間相互交叉?zhèn)浒傅那樾巍](méi)有規(guī)定交叉?zhèn)浒傅那樾?，似乎使得這種備案形式缺少了法律依據(jù)。其實(shí)，交叉?zhèn)浒覆⒉贿`反相關(guān)法律的規(guī)定。因?yàn)榻徊鎮(zhèn)浒甘窃诼男辛爽F(xiàn)行法律規(guī)定的備案手續(xù)的同時(shí)，向區(qū)域內(nèi)同級(jí)別的其他相關(guān)地方機(jī)關(guān)送交一份已完成的地方立法文本，并自愿接受其他地方機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查而已。與我國(guó)現(xiàn)行的備案具有強(qiáng)制性的法律責(zé)任相比，交叉?zhèn)浒甘亲栽赶嗷f(xié)商的行為，是各地從區(qū)域整體利益出發(fā)而進(jìn)行的一種協(xié)議，不抵觸國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)。當(dāng)然，如果從嚴(yán)格的法治主義出發(fā)，似乎公權(quán)力主體每走一步都必須有明確的法律依據(jù)，如果那樣的話，區(qū)域法制建設(shè)將是寸步難行，法律也就成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆。實(shí)際上，對(duì)于區(qū)域合作過(guò)程中遭遇到的法制建設(shè)問(wèn)題，完全可以從解釋學(xué)的角度，對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)作發(fā)展性的解釋，“通過(guò)解釋來(lái)挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)?！雹偃~必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第8期。區(qū)域合作是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，需要協(xié)調(diào)一致的法治環(huán)境，而地方立法的交叉?zhèn)浒甘菍?shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)一致法治環(huán)境的行為，與憲法精神相一致。另外，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”（憲法第3條）。地方立法的交叉?zhèn)浒甘窃谥醒氪_保區(qū)域法治協(xié)調(diào)的情況下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的又一種形式。
（二）交叉?zhèn)浒覆粫?huì)帶來(lái)備案審查上的混亂
按照我國(guó)現(xiàn)行的立法備案體制，對(duì)地方立法的備案，接受備案的機(jī)關(guān)往往不是一個(gè)，一部地方立法往往要向多個(gè)備案主體進(jìn)行備案。例如，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，較大的市的政府規(guī)章要報(bào)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人民政府、本級(jí)人大常委員會(huì)備案；省級(jí)地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委備案；較大市的地方性法規(guī)，由省級(jí)人常委會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；省級(jí)地方性法規(guī)要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。如果建立了交叉?zhèn)浒福鴤浒付季哂袑彶榈墓δ?，那么，不同備案主體對(duì)審查意見(jiàn)不一致時(shí)，如何處理呢？其實(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的備案審查，主要是合法性審查，側(cè)重于下位法對(duì)上位法的遵守；而交叉?zhèn)浒缸⒅氐氖堑胤搅⒎ㄩg的相互協(xié)調(diào)性審查以及對(duì)區(qū)域法制協(xié)調(diào)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，交叉?zhèn)浒覆粌H與現(xiàn)行的備案審查不矛盾，還具有互補(bǔ)性功能，共同促進(jìn)地方立法的協(xié)作，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供法制的動(dòng)力。
（責(zé)任編輯：馬 斌）
DF28
A
1674-9502(2013)06-123-05
淮北師范大學(xué)政法學(xué)院
2013-10-22
項(xiàng)目信息：本文是2011年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為11YJA820072）的階段性成果之一。
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