謝麗威，韓升

（1.中共煙臺(tái)市委黨校，山東煙臺(tái) 264000；2.魯東大學(xué)政治與行政學(xué)院，山東煙臺(tái) 264025）

責(zé)任中心主義及其超越
——基于現(xiàn)代公共管理的倫理內(nèi)生性視角

謝麗威1，韓升2

（1.中共煙臺(tái)市委黨校，山東煙臺(tái) 264000；2.魯東大學(xué)政治與行政學(xué)院，山東煙臺(tái) 264025）

責(zé)任中心主義高舉工具理性的基本理念，圍繞客觀責(zé)任的界定，力求全面到位的規(guī)則確立和制度構(gòu)建。責(zé)任中心主義及其在現(xiàn)代公共管理中的實(shí)現(xiàn)形式科層制，體現(xiàn)了近現(xiàn)代以來(lái)人們對(duì)公共責(zé)任制度化的重視，但隨著現(xiàn)代公共管理的深入發(fā)展也呈現(xiàn)出相當(dāng)大的時(shí)代局限性。現(xiàn)代公共管理的善治目標(biāo)要求超越單一的責(zé)任中心主義，從倫理內(nèi)生性角度入手實(shí)現(xiàn)公共管理的倫理詮釋?zhuān)⒎e極尋求現(xiàn)代公共管理之責(zé)任沖突的倫理化解?，F(xiàn)代公共管理必須承擔(dān)起提供交換正義的道德使命。

責(zé)任中心主義；科層制；現(xiàn)代公共管理；倫理

責(zé)任中心主義推崇工具理性在現(xiàn)代公共管理中的絕對(duì)地位，致力于客觀責(zé)任的界定而對(duì)主觀責(zé)任有所忽視，由于缺少了道德自主性支持的推動(dòng)，這在一定程度上造成了對(duì)公共管理責(zé)任的片面化和狹隘化理解，因而不利于現(xiàn)代公共管理行為的自主能動(dòng)性發(fā)揮，限制了現(xiàn)代公共管理在社會(huì)管理創(chuàng)新和公共服務(wù)提升方面持續(xù)積極作為。面對(duì)服務(wù)型政府構(gòu)建和社會(huì)管理創(chuàng)新的迫切需求，現(xiàn)代公共管理中的責(zé)任中心主義取向必須被超越，否則善治的社會(huì)治理目標(biāo)將無(wú)從談起。要實(shí)現(xiàn)對(duì)責(zé)任中心主義的超越，必須要正視并肯定現(xiàn)代公共管理所應(yīng)該具有的倫理內(nèi)生性。

一、責(zé)任中心主義、科層制及其局限性

責(zé)任中心主義在社會(huì)治理實(shí)踐中的具體實(shí)現(xiàn)形式是科層制。科層制的出現(xiàn)是近代社會(huì)分工的產(chǎn)物，是西方理性主義與現(xiàn)代化大生產(chǎn)結(jié)合的產(chǎn)物，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)公共行政的體制和行為方式。“官僚制（即科層制）作為國(guó)家政治體系中的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組成部分是近代社會(huì)的產(chǎn)物，是在資本主義政治經(jīng)濟(jì)二元化的過(guò)程中逐漸產(chǎn)生的”。[1](p37)科層制是國(guó)家對(duì)社會(huì)成員實(shí)行統(tǒng)治和管理的工具，是在社會(huì)統(tǒng)治和支配行為發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的社會(huì)組織現(xiàn)象?？茖又圃谀康呐c手段之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上最優(yōu)化的考慮，堅(jiān)持效率與效益至上的原則，在制度設(shè)計(jì)和規(guī)則建構(gòu)上把形式合理性推向了極致。在科層制所主導(dǎo)的公共管理體系中，管理者與職位緊密關(guān)聯(lián)，人完全隸屬和服從于相應(yīng)的職位，人的管理權(quán)限和管理空間完全取決于職位的設(shè)置。在這種情況下，管理者所需要做的僅僅是完成職位所賦予的任務(wù)，獨(dú)立的價(jià)值判斷和信念支撐顯得微不足道，個(gè)人需要做的只是把職位的任務(wù)、功能轉(zhuǎn)化為個(gè)人的客觀責(zé)任即可。因此，科層制對(duì)于處于其中的個(gè)人來(lái)講，僅僅是一個(gè)完全消極被動(dòng)的任務(wù)應(yīng)付者和命令履行者，各種積極活動(dòng)和積極作為的空間被無(wú)限壓縮，由此而生成的組織顯得標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，但也缺少了足夠的彈性和靈活性。具體而言，科層制具有以下特點(diǎn)：

（一）管理活動(dòng)的科學(xué)化。

科層制組織的管理活動(dòng)在方法論上深受泰勒的科學(xué)管理理論的影響，其基點(diǎn)是找出能夠指導(dǎo)管理活動(dòng)的科學(xué)原則，利用科學(xué)的原理與方法來(lái)制定具體管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則，以此來(lái)改進(jìn)和提高組的效率。

（二）管理行為的效率價(jià)值觀。

科層制理論認(rèn)為效率不僅僅是手段，而且是一種價(jià)值觀，即組織效率是判斷公共組織的行為是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。這種效率價(jià)值觀是與工業(yè)社會(huì)崇尚科技與效率的主流文化價(jià)值觀相一致的。但是公共組織過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，并將效率視為終極價(jià)值，不可避免地要與公共組織的其他價(jià)值目標(biāo)如正義、公平和參與等發(fā)生沖突。

（三）組織結(jié)構(gòu)的等級(jí)化。

嚴(yán)格的規(guī)章制度和等級(jí)結(jié)構(gòu)是科層制組織及其管理的基礎(chǔ)，也是其鮮明的特征。在這個(gè)嚴(yán)格的等級(jí)制組織中，制度和規(guī)則是至高無(wú)上的，組織成員的首要職責(zé)就是服從規(guī)則和執(zhí)行任務(wù)，人們關(guān)心“正確地做事”勝過(guò)“做正確的事”。這種嚴(yán)格的等級(jí)制，在組織規(guī)模有限、知識(shí)復(fù)雜程度不高、擁有復(fù)雜程度不高的知識(shí)的人是否貢獻(xiàn)其知識(shí)容易被觀測(cè)和計(jì)量的時(shí)候，是一種能確保效率的組織模式。

（四）組織成員的價(jià)值中立性。

在科層制組織中，組織成員所從事的是不受黨派利益和私人利益干擾的“天職”，所從事的是一種神圣的只服從國(guó)家利益和組織規(guī)則的職業(yè)。也就是說(shuō)，在一部設(shè)計(jì)精密的國(guó)家行政機(jī)器中，每個(gè)人只是一個(gè)服務(wù)于整體效率目標(biāo)的、中性的、專(zhuān)業(yè)化的“零部件”，不具備任何的自主性和獨(dú)立性，在日常的職責(zé)履行中也不需要做出獨(dú)立的價(jià)值判斷和道德選擇。

由此可見(jiàn)，科層制按照現(xiàn)代科學(xué)理性的原則，力求進(jìn)行全面精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，著力于實(shí)現(xiàn)客觀責(zé)任的明晰性和確定性，將職位的設(shè)置與職責(zé)的履行作為個(gè)人在體系中行為的依據(jù)和根本。在價(jià)值中立性的原則下，個(gè)體所擁有的價(jià)值信條和道德判斷等主觀性因素被祛除，并由此而成為龐大科層制體系中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)。作為責(zé)任中心主義體現(xiàn)的現(xiàn)代科層制，堅(jiān)持職位設(shè)置的客觀責(zé)任，這種制度化、明晰化的做法有力地遏制了現(xiàn)代公共管理體系中可能存在的人治化傾向以及由此而來(lái)的公權(quán)私用等問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)現(xiàn)代公共管理的科學(xué)化、民主化建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。然而，這種推崇責(zé)任中心主義的科層制在現(xiàn)代公共管理實(shí)踐中的全面應(yīng)用，也帶來(lái)了意想不到的各種問(wèn)題，并由此暴露出了責(zé)任中心主義理念以及科層制所存在的局限性：

（一）責(zé)任界定的模糊性。

責(zé)任中心主義強(qiáng)調(diào)組織成員崗位責(zé)任的明確界定，但這種界定肯定是一種不完全的規(guī)定，而且只是程序意義上對(duì)組織成員的最低限度責(zé)任的規(guī)定。也就是說(shuō)在許多具體的組織行為中，單靠規(guī)則與制度無(wú)法確定究竟是誰(shuí)的責(zé)任。法律制度的制訂，所確定的僅僅是整個(gè)組織體系的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)轉(zhuǎn)程序，以及個(gè)體行為在整個(gè)組織中的大致活動(dòng)空間，至于整個(gè)組織運(yùn)行的最終結(jié)果以及組織成員行為的具體內(nèi)容和在組織行為中采取的態(tài)度則根本無(wú)法由此得到確定。因此，盡管責(zé)任中心主義追求的是組織成員的責(zé)任明確，而實(shí)際上則根本無(wú)法做到這一點(diǎn)。

（二）組織體系的低效率問(wèn)題。

盡管責(zé)任中心主義力求通過(guò)規(guī)范和科學(xué)的組織行為來(lái)實(shí)現(xiàn)組織體系的高效率，但是在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過(guò)程中卻存在著極為嚴(yán)重的低效率問(wèn)題。一方面，由于存在著明確的權(quán)力的結(jié)構(gòu)性分配和功能性分配，這造成組織結(jié)構(gòu)的不斷細(xì)化，這種組織不斷自我膨脹的內(nèi)驅(qū)力會(huì)造成組織整體協(xié)調(diào)的極度困難；另一方面組織成員通過(guò)知識(shí)的保密和獨(dú)占來(lái)獲得和保持權(quán)力，這就會(huì)大大降低組織中知識(shí)的共享和傳播，從而嚴(yán)重制約組織整體行動(dòng)的有效性；最后在嚴(yán)格的等級(jí)制組織中每個(gè)成員都將晉升到自己不能勝任的職位，因而組織將不可避免地陷入到低效率中。

（三）組織規(guī)則造成的限制自由的問(wèn)題。

伴隨著組織規(guī)模的不斷細(xì)化和持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)公共產(chǎn)品需求的日益多元化，標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式與自由選擇之間的矛盾沖突日益顯露出來(lái)；同時(shí)，按照標(biāo)準(zhǔn)化程序運(yùn)轉(zhuǎn)的組織模式也剝奪了組織成員的自由，組織成員只是整個(gè)組織系統(tǒng)中的一個(gè)“零部件”，只是命令的消極執(zhí)行者，而不是具有獨(dú)立價(jià)值判斷的活生生的個(gè)體，在這種情況下，不求有功但求無(wú)過(guò)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、逃脫責(zé)任成為組織內(nèi)部的一種普遍現(xiàn)象。

（四）過(guò)分強(qiáng)調(diào)責(zé)任中心主義的負(fù)面效應(yīng)。

責(zé)任中心主義過(guò)分注重責(zé)任而忽視信念在組織體系中所起的作用，不可避免地會(huì)導(dǎo)致責(zé)任主體在具體的公共行動(dòng)中主動(dòng)性和積極性不足，窮于應(yīng)付客觀的行為準(zhǔn)則和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行研究、探討、創(chuàng)新性解決問(wèn)題的動(dòng)力，因而無(wú)法保證管理者在現(xiàn)代公共管理中的主動(dòng)實(shí)現(xiàn)和創(chuàng)造性提升。圍繞責(zé)任中心主義而構(gòu)建的現(xiàn)代公共管理體系忽視了管理者本人的價(jià)值判斷、道德意識(shí)等內(nèi)在性要素，因而在面對(duì)各種未知因素所帶來(lái)的不確定時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘，在這種情況下很難實(shí)現(xiàn)對(duì)責(zé)任中心主義的權(quán)力服從關(guān)系的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。

二、救治責(zé)任中心主義的西方話(huà)語(yǔ)

探討責(zé)任中心主義問(wèn)題無(wú)法繞開(kāi)的一個(gè)人物是馬克斯·韋伯，韋伯的科層制理論在20世紀(jì)影響巨大，深深滲透到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)以及行政管理學(xué)等領(lǐng)域之中。韋伯在區(qū)分“形式合理性”和“實(shí)質(zhì)合理性”的基礎(chǔ)上，認(rèn)為現(xiàn)代化就是走向形式合理性和合理化的過(guò)程。所謂形式合理性就是合乎工具理性原則的科學(xué)性，指的是一種純形式的、客觀的、不包含價(jià)值判斷的思維方式和立場(chǎng)，表現(xiàn)為手段和程序的可計(jì)算性、形式的合邏輯性；所謂實(shí)質(zhì)合理性是指立足于某一信念、理想的合理性。二者的主要區(qū)別就在于形式合理性不包含價(jià)值因素，而實(shí)質(zhì)合理性則不可避免地包含著價(jià)值因素。近代成長(zhǎng)起來(lái)的科層制是這種形式合理性的最為典型的表現(xiàn)?？茖又朴捎谕瞥纭皟r(jià)值無(wú)涉”而日益暴露出來(lái)的問(wèn)題和缺陷不能不使人們對(duì)其效率和在現(xiàn)代社會(huì)生活中的實(shí)際功用產(chǎn)生巨大懷疑，也使人們更加關(guān)注如何擺脫傳統(tǒng)科層制的缺陷與不足，真正促成現(xiàn)代社會(huì)組織在形式合理化和實(shí)質(zhì)化達(dá)成統(tǒng)一的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

其實(shí)，韋伯也看到了科層制存在的缺陷與不足，并為此進(jìn)行了一定的努力。作為現(xiàn)代權(quán)力理論的奠基者之一，韋伯提出了權(quán)力集中以強(qiáng)化社會(huì)成員個(gè)體的政治認(rèn)同，依系于權(quán)力集中的有效社會(huì)整合能夠糾正科層制所存在的動(dòng)力不足問(wèn)題并由此形成新的社會(huì)運(yùn)行動(dòng)力機(jī)制。除此而外，韋伯還提出了政治領(lǐng)袖的政治動(dòng)員和政治感召力量，在強(qiáng)調(diào)法理型權(quán)威的同時(shí)也沒(méi)有完全忽視克里斯瑪型權(quán)威所帶有的特定魅力，因而政治領(lǐng)袖本身的道德養(yǎng)成必須引起重視。然而，韋伯的努力并不成功：“韋伯如果想把‘價(jià)值理性行為’也納入到這個(gè)結(jié)構(gòu)中，就必須賦予它一定的意義。這種類(lèi)型只能具有信念倫理的行為取向，而不能帶有責(zé)任倫理的行為取向。這樣就忽略了一種根本的特征，有了這個(gè)特征，新教倫理才被確定為生活方式的方法論框架?！盵2](p270)由此可見(jiàn)，韋伯所進(jìn)行的努力并沒(méi)有觸及科層制的核心原則及工具理性與價(jià)值理性的二分，而僅僅是在彌補(bǔ)二者日益增大的罅隙，由此所進(jìn)行的將僅僅是細(xì)枝末節(jié)的修正而無(wú)法帶來(lái)科層制的創(chuàng)造性提升和根本性轉(zhuǎn)變。

當(dāng)代著名社會(huì)哲學(xué)家哈貝馬斯同樣關(guān)注到了科層制的缺陷與困境，在《交往行為理論》中，他集中分析評(píng)價(jià)了韋伯的科層制理論，這種科層制由于無(wú)限放大了技術(shù)理性在現(xiàn)代社會(huì)組織建構(gòu)中的作用，造成了現(xiàn)代人在道德表達(dá)、社會(huì)交往等方面的障礙，片面強(qiáng)調(diào)客觀責(zé)任的現(xiàn)代管理系統(tǒng)實(shí)際上卻造成了不負(fù)責(zé)任行為的頻繁發(fā)生，在科層制主導(dǎo)的現(xiàn)代社會(huì)管理中公共權(quán)力正在以理性的名義在無(wú)情地宰制著原本生機(jī)勃勃的生活世界，人們自由活動(dòng)的空間正在遭到壓縮。針對(duì)這種狀況，哈貝馬斯提出了商談倫理學(xué)，“‘商談倫理學(xué)’試圖向現(xiàn)代社會(huì)提供一個(gè)相互理解，并為各交往共同體成員所同意的道德規(guī)范體系”。[3](p485)根據(jù)這種商談倫理學(xué)，人們應(yīng)該可以獲得更多的話(huà)語(yǔ)交流方式并由此促進(jìn)各種各樣的現(xiàn)代公共領(lǐng)域，當(dāng)言談成為一種普遍的社會(huì)交往方式，在社會(huì)糾紛與矛盾發(fā)生時(shí)人們就不會(huì)再訴諸于暴力的非理性行為方式，社會(huì)共識(shí)在自由交談中逐漸形成，人們樂(lè)于將社會(huì)問(wèn)題上升為社會(huì)議題并將之推到社會(huì)輿論的焦點(diǎn)加以關(guān)注、討論、分析、解決和評(píng)價(jià)。哈貝馬斯的商談倫理學(xué)構(gòu)思了現(xiàn)代民主社會(huì)的治理模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)科層制的揚(yáng)棄具有積極意義。

必須要看到，近代科學(xué)的定量化、規(guī)范化、科學(xué)化成為一種理性精神貫穿于社會(huì)生活的方方面面。這使近代社會(huì)成為工具理性高度張揚(yáng)的社會(huì)，工具理性的過(guò)分張揚(yáng)，就意味著價(jià)值理性的衰落，就意味著價(jià)值理性交出了它作為倫理道德和宗教洞見(jiàn)的“代理權(quán)”。根據(jù)科學(xué)的和技術(shù)性的原則建立起來(lái)的科層制就是這種工具理性高度張揚(yáng)的典型體現(xiàn)?？茖又仆瞥缧问胶侠硇院凸ぞ呃硇?，要求其體制安排和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)從屬于權(quán)力本位和效率第一的目標(biāo)?！斑@種形式理性卻成了工業(yè)社會(huì)廣泛應(yīng)用的工具理性，在制度設(shè)計(jì)、生活模式和行為模式的建構(gòu)等各個(gè)方面，都被作為理性的原則加以貫徹。結(jié)果，事實(shí)的多樣性遭到扼殺，以至于再度物化的事實(shí)違背了人的本性，對(duì)人自身的存在構(gòu)成了威脅，使人類(lèi)步入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。[4](p88)必須要超越工具理性與價(jià)值理性的簡(jiǎn)單二分以實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)整合，現(xiàn)代公共管理需要科層制作為其基本的結(jié)構(gòu)框架，但是除此之外還必須要有更為審慎精細(xì)的道德思考，不能完全寄希望于組織體系的科學(xué)和完備，人才是現(xiàn)代公共管理中最為活躍和最富有力量的因素，要關(guān)注人的道德素養(yǎng)所激發(fā)的積極行動(dòng)，在程序設(shè)計(jì)與組織彈性的基礎(chǔ)上構(gòu)思現(xiàn)代公共管理體系。換言之，我們需要從倫理內(nèi)生性的角度對(duì)現(xiàn)代公共管理進(jìn)行重新詮釋?zhuān)拍苷业匠浆F(xiàn)代科層制的根本途徑。

三、現(xiàn)代公共管理的倫理詮釋

現(xiàn)代公共管理是政府和廣大非政府公共組織運(yùn)用所擁有的公共影響力，廣泛地利用經(jīng)濟(jì)的、政治的、法律的、管理的資源和方法，為最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行處理以及對(duì)社會(huì)公共關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的活動(dòng)。基于現(xiàn)代公共管理的公共性特征，倫理是內(nèi)生的而非外部強(qiáng)加的，將公共管理倫理僅僅作為公共管理研究的一個(gè)分支或部分的做法是不恰當(dāng)?shù)?，必須要將倫理?wèn)題貫穿于現(xiàn)代公共管理過(guò)程的始終。因?yàn)楝F(xiàn)代公共管理不僅僅是一種社會(huì)行為的調(diào)整和規(guī)范方式，更為重要的是要通過(guò)必要的道德教化與倫理規(guī)治實(shí)現(xiàn)個(gè)體有效的社會(huì)融入，從而保證社會(huì)整體的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與和諧發(fā)展。公共管理面對(duì)的千差萬(wàn)別的具有道德自覺(jué)和倫理意識(shí)的個(gè)體以及在此基礎(chǔ)上所形成的各種各樣的社會(huì)團(tuán)體，只有尊重個(gè)體差異和社會(huì)團(tuán)體施加于其成員之上的影響，才能在促進(jìn)個(gè)體科學(xué)發(fā)展和團(tuán)體和諧運(yùn)轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共管理的真正效能。正是在這層意義上，擁有公共影響力的政府或非政府公共組織在公共管理行動(dòng)中不僅要體現(xiàn)管理的科學(xué)性和規(guī)范性，更要注重管理的藝術(shù)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理僅僅是外在行為約束的超越與提升。

公共管理內(nèi)生著道德因素和倫理價(jià)值，這是公共管理行為活力與動(dòng)力的源泉。人作為一種社會(huì)化的存在，必然要超越簡(jiǎn)單物質(zhì)需求滿(mǎn)足的生物性特征而上升為一種超越性存在，倫理道德就突顯了人的這種超越性。對(duì)于基于現(xiàn)代社會(huì)交往而形成的公共管理而言，這種倫理道德顯得尤為重要。在公共權(quán)力的公共歸屬與私人掌控之間所存在的矛盾必須通過(guò)道德建設(shè)和倫理規(guī)劃才能化解。以政府為代表的現(xiàn)代公共組織代表了社會(huì)全體成員的公共利益，是基于社會(huì)公共意志而形成的契約組織，必須要遏止某些部門(mén)和個(gè)人的私欲，以營(yíng)造公正合理的社會(huì)氛圍并實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大多數(shù)人的共同利益?！肮庥肋h(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”。[5](p153)我們無(wú)法避免政府等公共組織所代表的公意中存在的分歧，分歧存在是正常和現(xiàn)實(shí)的，容忍這種分歧并為之化解提供一種公平正義的制度框架才是體現(xiàn)現(xiàn)代公共管理之真正價(jià)值的根本所在。面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)多元化發(fā)展的基本趨勢(shì)，在現(xiàn)代公共管理行動(dòng)中，積極協(xié)調(diào)政府與大量非政府組織之間的關(guān)系，突破簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)依賴(lài)，積極發(fā)掘信念養(yǎng)成、道德引領(lǐng)、倫理教化的積極社會(huì)作用才能真正營(yíng)造積極、生動(dòng)、活潑、和諧的社會(huì)氛圍，這才是現(xiàn)代公共管理行動(dòng)真正富有成效的依據(jù)和根源所在。

現(xiàn)代公共管理所展現(xiàn)的不僅僅是管理規(guī)律的科學(xué)性，更應(yīng)該是管理行動(dòng)的藝術(shù)性。公共管理的對(duì)象是活生生的人以及由此而組成的各種各樣的社會(huì)組織，因而我們無(wú)法找到放之四海而皆準(zhǔn)的管理準(zhǔn)則。由此，公共管理的藝術(shù)性問(wèn)題就顯得異常重要。公共管理的剛性規(guī)定無(wú)法應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)環(huán)境，在眾多時(shí)候需要公共管理主體依據(jù)自身的價(jià)值信條和道德判斷做出自主決定，能否靈活運(yùn)用既定的管理制度和規(guī)則巧妙地化解已經(jīng)出現(xiàn)的公共管理實(shí)踐問(wèn)題，體現(xiàn)了公共管理主體自身的管理效能。這其中最為重要的因素不是基于職位和規(guī)則的消極應(yīng)對(duì)，而是在堅(jiān)持固有原則的基礎(chǔ)上所做出的積極行動(dòng)和有效措置。要看到貫穿公共管理行為始終的是行為人自身的道德自覺(jué)和倫理內(nèi)省，離開(kāi)了這一點(diǎn)，積極的公共管理行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，真正負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代公共管理組織體系也無(wú)法形成。充分意識(shí)到現(xiàn)代公共管理的倫理內(nèi)生性，才能在具體的公共管理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)與管理藝術(shù)的有機(jī)統(tǒng)一，這才是突破簡(jiǎn)單的責(zé)任中心主義以及在此基礎(chǔ)上所形成的科層制管理模式的關(guān)鍵所在。

四、現(xiàn)代公共管理中的責(zé)任沖突及其倫理化解

過(guò)分信賴(lài)制度設(shè)計(jì)而對(duì)道德信念有所忽略的責(zé)任中心主義，看不到公共管理應(yīng)該具有的倫理意蘊(yùn)，結(jié)果造成了現(xiàn)代公共管理實(shí)踐中的種種責(zé)任沖突。從公共管理的倫理內(nèi)生性出發(fā)來(lái)考察和分析這些責(zé)任沖突，將有助于我們?cè)诰唧w的公共管理行動(dòng)中對(duì)之加以化解?；诖朔N觀點(diǎn)，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)具體分析現(xiàn)代公共管理中存在的責(zé)任沖突：

（一）權(quán)力沖突。

權(quán)力沖突主要就是由矛盾的權(quán)力來(lái)源所帶來(lái)的兩種不同的客觀責(zé)任沖突，如法律要求與組織上級(jí)的要求沖突；組織上級(jí)的要求與社會(huì)公眾的要求沖突。面對(duì)權(quán)力沖突必須澄清主觀責(zé)任并考慮更為廣闊和更為基本的責(zé)任；運(yùn)用價(jià)值觀和道德感來(lái)確定哪一種措施最可取以及如何才能證明你的做法是正當(dāng)?shù)模煌ㄟ^(guò)對(duì)主觀責(zé)任的評(píng)估和對(duì)更為基本的客觀責(zé)任的界定，試圖找到一個(gè)能同時(shí)履行客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的辦法。無(wú)論何時(shí)，公共管理最主要的是應(yīng)該考慮如何才能與更廣大的公眾利益相符合。作為公共管理主體的“政府組織由公眾產(chǎn)生，為公眾服務(wù)，并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。政府和公民之間可以被視為一種委托——代理關(guān)系，因?yàn)檎仨氄鞯霉裢獠⒁云涿x進(jìn)行治理。因此政府必須滿(mǎn)足其為之服務(wù)的公民的利益”。[6](p279)做不到這一點(diǎn)就是違背了受托責(zé)任，是對(duì)公民責(zé)任的否定。這是最為基本的倫理關(guān)懷問(wèn)題。

（二）角色沖突。

現(xiàn)代社會(huì)中的個(gè)體已經(jīng)突破了單一的社會(huì)角色擔(dān)當(dāng)，而是處于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的角色群之中。每一個(gè)角色都有自己的行為方式，這些不同的行為方式不可避免地會(huì)引起責(zé)任義務(wù)沖突。在處理角色沖突時(shí)，我們必須審查和界定自己在不同組織中的不同角色，以此來(lái)確定自己的行為方式。公共管理人員作為負(fù)有特殊責(zé)任的公民，其首要義務(wù)就是“扮演”好受托人的角色，真正履行好為公眾服務(wù)的責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，一方面需要仔細(xì)考慮如何設(shè)計(jì)或重新設(shè)計(jì)角色、各種角色之間的關(guān)系以及組織制度和文化；另一方面需要公共組織人員有意識(shí)地培養(yǎng)自己的諸如價(jià)值觀、信仰等內(nèi)部控制資源，以實(shí)現(xiàn)不同角色之間的道德?lián)?dāng)，在這個(gè)過(guò)程中問(wèn)題情景意識(shí)的培養(yǎng)尤其重要，因?yàn)樗鼙ＷC個(gè)體靈活處理不同角色所賦予自身的任務(wù)和使命。

（三）利益沖突。

在現(xiàn)代社會(huì)中，由于價(jià)值的相對(duì)性和社會(huì)的多元化的存在，公共管理人員必然成為不同利益的管理者。利益沖突可以說(shuō)是在最深刻的層次上體現(xiàn)了現(xiàn)代公共管理中公共性與個(gè)人性之間的矛盾與沖突，這種沖突的解決方式在很大程度上依賴(lài)于我們生活的私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的相關(guān)價(jià)值觀。在這個(gè)過(guò)程中，我們必須處理好法律與道德的關(guān)系問(wèn)題，法律作為最低現(xiàn)代的道德具有普遍的約束力，從消極的意義上禁止一切可能損害公共利益和其他正當(dāng)私人利益的行為，但法律并不能保證公共管理主體的積極作為和責(zé)任履行，道德作為一種漸次形成的內(nèi)生性力量能夠彌補(bǔ)法律效用的不足，保證公共管理主體在私人利益與社會(huì)責(zé)任之間做出正當(dāng)?shù)倪x擇。總之，利益沖突的化解不僅需要法律規(guī)制，更需要道德評(píng)估。

綜上所述，公共管理領(lǐng)域中的種種責(zé)任沖突，主要是由于崗位所產(chǎn)生的客觀責(zé)任相對(duì)明確的情況下，基于個(gè)人良知、道德感、價(jià)值觀和信仰所產(chǎn)生的主觀責(zé)任相對(duì)模糊所造成的，也就是說(shuō)對(duì)于公共責(zé)任內(nèi)涵缺乏全面而科學(xué)的把握和理解造成的。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的解決在很大程度上要依賴(lài)于客觀責(zé)任與主觀責(zé)任實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致?！翱陀^責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰”。[7](p74)上述的責(zé)任中心主義恰恰是忽視了主觀責(zé)任而過(guò)分強(qiáng)調(diào)了客觀責(zé)任，而這也正是我們?cè)诨猬F(xiàn)代公共管理的責(zé)任沖突中應(yīng)該重點(diǎn)突出的。

五、現(xiàn)代公共管理提供交換正義的道德責(zé)任

一般說(shuō)來(lái)，法律所確定的責(zé)任，主要是為防止惡行而做出的一種制度設(shè)置，因而是一種消極被動(dòng)的責(zé)任。現(xiàn)代公共管理的責(zé)任觀念則應(yīng)該要突破這一點(diǎn)，達(dá)到道德責(zé)任的層次。道德責(zé)任則主要是為了充分張揚(yáng)善，體現(xiàn)為一種積極主動(dòng)的社會(huì)行為，在道德責(zé)任的履行中個(gè)體感受到的不是消極的崗位職能應(yīng)對(duì)而是積極的自我實(shí)現(xiàn)以及由此而達(dá)成的自我效能感。道德責(zé)任感能夠保證行為人對(duì)法律所確定責(zé)任的積極履行，同時(shí)也能促成其在崗位失職后的倫理反思和自我內(nèi)省，從而以更為積極的姿態(tài)投入新的公共管理行動(dòng)之中?！罢渭颐媾R著雙重的挑戰(zhàn)：一方面他要在輿論面前，即在選民面前申明自己的觀點(diǎn)；另一方面他還要向自己的良知做出解釋”。[8](p113)因而，現(xiàn)代公共管理行為應(yīng)是一種法律責(zé)任與道德責(zé)任、被動(dòng)履責(zé)與積極擔(dān)當(dāng)、他律與自律相協(xié)調(diào)的整體化過(guò)程。

公共管理作為社會(huì)公共領(lǐng)域的基本活動(dòng)，從社會(huì)存在和發(fā)展的客觀要求中獲得自己的使命，就其本質(zhì)而言就是要實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。要在社會(huì)發(fā)展的不同歷史階段都很好地完成這一使命，需要不斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)制度與政策調(diào)整上的合理性，確立更為公正合理的規(guī)則和程序?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的規(guī)則與程序并不是按照一個(gè)理想范式構(gòu)思出來(lái)然后再在具體的社會(huì)實(shí)踐中加以推行的，而是眾多社會(huì)利益共同體按照自身的意愿和利益訴求進(jìn)行相互博弈的結(jié)果，當(dāng)然這其中內(nèi)涵著博弈各方的道德判斷和倫理價(jià)值觀念。公共管理作為公共利益的維護(hù)和捍衛(wèi)者而言，要放大這種倫理因素在規(guī)則制訂和制度生效進(jìn)程中的作用，誘導(dǎo)社會(huì)利益各方突破相對(duì)封閉和狹隘的利益訴求，讓社會(huì)各個(gè)階層的聲音都能得到傳遞和表達(dá)，這樣才能保證制度與規(guī)則在最大現(xiàn)代的社會(huì)寬容中實(shí)現(xiàn)公平與正義。

平等與自由是社會(huì)正義的基本內(nèi)涵，也是近現(xiàn)代社會(huì)最為基本的政治價(jià)值。平等主要體現(xiàn)為社會(huì)起點(diǎn)的平等和社會(huì)發(fā)展空間與發(fā)展機(jī)會(huì)的平等占有，而自由既是外在強(qiáng)制力量對(duì)個(gè)體私人領(lǐng)域侵占的缺席更是自我積極主動(dòng)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。只要公共管理能夠理解這種平等與自由，積極地為這種平等與自由提供保障，積極地促進(jìn)交換主體平等與自由的實(shí)現(xiàn)，那么也就是初步實(shí)現(xiàn)了公共管理的道德化。平等與自由將導(dǎo)向道德自覺(jué)而不是外在的制度和體制的設(shè)計(jì)，關(guān)注的是作為社會(huì)主體的個(gè)體在既有框架與規(guī)范下的積極行動(dòng)。因?yàn)榈赖略瓌t與規(guī)范是通過(guò)道德主體的創(chuàng)造性理解而轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的，只要有了平等與自由這兩項(xiàng)原則性的規(guī)定就可以達(dá)到為交換正義提供保證的目標(biāo)。作為公共管理而言，其道德責(zé)任就是要維護(hù)和提供交換主體的平等自由和交換正義。這種對(duì)交換正義的提供主要是通過(guò)制度和秩序的供給來(lái)實(shí)現(xiàn)的，它注重制度結(jié)構(gòu)體系安排的合理性和公正性?！芭袛嘀贫鹊恼x，首先在于制度本身不是個(gè)體對(duì)應(yīng)的而是公共適應(yīng)的，其次在于制度本身不是情感適應(yīng)的而是理性適應(yīng)的，第三在于制度本身帶有強(qiáng)制適應(yīng)性而非單純的自愿適應(yīng)”。[9](p316-317)基于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置和社會(huì)流動(dòng)導(dǎo)向方面的基礎(chǔ)性作用，我們必須要強(qiáng)化制度建設(shè)對(duì)于保障交換正義的積極作用，當(dāng)然其中一個(gè)很重要的考量因素就是個(gè)體道德價(jià)值的積極自我實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，基于倫理內(nèi)生性視角來(lái)考察現(xiàn)代公共管理能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)責(zé)任中心主義的超越，這是現(xiàn)代公共管理科學(xué)化民主化發(fā)展的客觀要求，也是在現(xiàn)代社會(huì)管理創(chuàng)新中真正落實(shí)以人為本基本原則的需要?，F(xiàn)代公共管理不僅僅是對(duì)人的強(qiáng)制規(guī)范與機(jī)械約束，更是對(duì)人的寬容、尊重與協(xié)調(diào)以及為人的自由而全面發(fā)展創(chuàng)造更為和諧、有序、寬松、生機(jī)勃勃的生活空間，把握了這一點(diǎn)也就從根本上真正理解了現(xiàn)代公共管理的倫理內(nèi)生性問(wèn)題。

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責(zé)任編輯 申華

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A

1003-8477（2013）11-0048-05

謝麗威（1981—），女，中共煙臺(tái)市委黨校講師。韓升（1978—），男，博士，魯東大學(xué)副教授。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（11BKS001）的階段性研究成果。