自1997年我國(guó)對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)以來(lái)，香港地區(qū)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的繁榮與穩(wěn)定，這既是“一國(guó)兩制”的成功試驗(yàn)，亦得益于香港地區(qū)良好的法治傳統(tǒng)。《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱為《香港特區(qū)基本法》）在“一國(guó)兩制”的構(gòu)想下，將循序漸進(jìn)地建立起適合香港特區(qū)的政治體制，實(shí)現(xiàn)以行政權(quán)為主導(dǎo)的政府構(gòu)架?！耙粐?guó)兩制”下的香港特區(qū)享有諸多自治權(quán)力，其中就包括對(duì)實(shí)現(xiàn)香港法治相當(dāng)重要的“司法終審權(quán)”。

香港特區(qū)十多年來(lái)的發(fā)展使我們看到“一國(guó)兩制”的構(gòu)想在實(shí)踐中并非一帆風(fēng)順，尤其在大陸與香港特區(qū)的法律對(duì)接機(jī)制方面一直存在著一些難以理順的情況，而其中又以全國(guó)人大常委會(huì)的釋法引起的爭(zhēng)議最為巨大。①本文試圖通過(guò)對(duì)人大釋法這一機(jī)制的探討來(lái)檢視兩地釋法機(jī)制的銜接問(wèn)題。

一、全國(guó)人大常委會(huì)與基本法委員會(huì)在人大釋法中的定位和作用

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱為《憲法》）第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”，《憲法》第67條第（4）款授予了全國(guó)人大常委會(huì) “解釋法律”的權(quán)力；而《香港特區(qū)基本法》第158條第（1）款更加明確地規(guī)定：“本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”。由此可見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋權(quán)無(wú)論在憲法層面還是在基本法層面上都有著不可動(dòng)搖的地位。既然人大釋法具有如此清晰的憲法和基本法依據(jù)，緣何又屢屢受到質(zhì)疑呢？這主要是因?yàn)樵凇耙粐?guó)兩制”的實(shí)踐中，大陸和香港特區(qū)出于各自的法律傳統(tǒng)對(duì)基本法的理解，甚至是對(duì)“一國(guó)兩制”的理解出現(xiàn)了偏差。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)在人大釋法中的定位和作用

在香港特區(qū)所沿襲的普通法制度下，之所以會(huì)不斷質(zhì)疑全國(guó)人大常委會(huì)的釋法行為，可能并非是因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋內(nèi)容存在問(wèn)題，而是全國(guó)人大常委會(huì)的解釋行為和解釋方式在普通法制度下難以為香港特區(qū)所接受。由法院里的法官來(lái)獨(dú)立解釋法律在普通法的傳統(tǒng)中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，而由立法機(jī)關(guān)來(lái)解釋法律則與普通法的傳統(tǒng)格格不入。②原因很清楚，法官解釋法律更容易站在公正的立場(chǎng)上，而作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)往往容易被黨派、激情等非理性因素所控制，難以保證解釋法律的獨(dú)立性與公正性。因此綜觀世界各國(guó)，擁有解釋法律權(quán)力的立法機(jī)關(guān)可謂寥寥無(wú)幾，而這應(yīng)當(dāng)是香港特區(qū)法院曾經(jīng)不斷試圖挑戰(zhàn)人大釋法的主要原因之一。雖然在判決意見(jiàn)中特區(qū)法院并沒(méi)有正面回應(yīng)立法機(jī)關(guān)解釋法律的資格問(wèn)題，但是這一問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)明顯背離了普通法的傳統(tǒng)，不可能不為深諳普通法的香港特區(qū)法官們所覺(jué)察。

全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，也是我國(guó)主要的立法機(jī)關(guān)。與其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，全國(guó)人大常委會(huì)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。執(zhí)政黨的意志透過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的各項(xiàng)工作得以體現(xiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)除了是立法機(jī)關(guān)外，還代表著國(guó)家主權(quán)。因此，在基本法的解釋中，全國(guó)人大常委會(huì)不僅是一個(gè)最高層次的法律解釋者，同時(shí)還代表著最高的政治權(quán)威。

一旦認(rèn)識(shí)到全國(guó)人大常委會(huì)的以上特征，就可以解釋為什么最高人民法院不能代替全國(guó)人大常委會(huì)釋法。按照普通法上的傳統(tǒng)，由上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的判決進(jìn)行審查是常態(tài)，但是這樣的安排其實(shí)并不適合于我國(guó)的憲法體制?！断愀厶貐^(qū)基本法》第158條第（3）款在香港特區(qū)終審法院的解釋權(quán)上規(guī)定：“香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)需要對(duì)本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋?！睆谋緱l的規(guī)定可以看出，人大釋法將主要涉及“中央人民政府管理的事務(wù)”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”的條款。實(shí)際上這些條款在大陸的憲法體制內(nèi)已經(jīng)超越了司法機(jī)關(guān)司法解釋的范圍。我國(guó)憲法只授權(quán)全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院去處理和協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，③因此從憲法文本上很容易看到如果由最高人民法院通過(guò)司法解釋去處理基本法中涉及“中央人民政府管理的事務(wù)”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”的條款實(shí)際上是違背大陸憲法體制的，而作為地方行政區(qū)域內(nèi)的香港特區(qū)法院當(dāng)然也不適合處理此類問(wèn)題。

筆者也看到其他的論者從不同的角度來(lái)闡釋人大釋法的合理性，但是本文所揭示的人大釋法與我國(guó)憲法體制的關(guān)系實(shí)際上經(jīng)常被學(xué)者們忽視，而圍繞法條上的規(guī)范主義解釋路徑對(duì)于香港特區(qū)的普通法法官而言則是漏洞百出，經(jīng)不起理性推理。④

（二）基本法委員會(huì)在人大釋法中的定位和作用

從制度層面來(lái)講，大陸和香港特區(qū)除了法律體系不同以外，還有一個(gè)很重要的區(qū)別，那便是香港特區(qū)實(shí)行的是與大陸不同的一套政治制度。在這套政治制度下，雖然特區(qū)終審法院依舊保持司法獨(dú)立，與政治保持相當(dāng)距離，但是特區(qū)法院仍無(wú)法完全擺脫政治的潛在影響。法律制度與政治制度不可能截然分開(kāi)，因此，縱然香港有長(zhǎng)久的法治傳統(tǒng)，但法治必須浸透在民主政治的環(huán)境中才能獲得生命力。缺乏民主制度，所謂的司法獨(dú)立除了會(huì)漸漸走向司法專制外，別無(wú)他途。[1]全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法時(shí)，面臨的不僅僅是法律上的難題，更有政治上的挑戰(zhàn)。如何能在兩種不同政治制度中尋找到雙方都能接受的法律制度上的契合點(diǎn)，這絕非短時(shí)所能解決的問(wèn)題。

為了能夠使全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法時(shí)充分考慮特區(qū)的社情民意，減輕釋法帶來(lái)的政治壓力，《香港特區(qū)基本法》第158條第（4）款規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)本法進(jìn)行解釋前，征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見(jiàn)”。這項(xiàng)規(guī)定看起來(lái)似乎沒(méi)有什么特別之處，但如果聯(lián)系到大陸的憲法體制的話，其意義就非同一般了。作為大陸憲法體制內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力幾乎是不受限制，也無(wú)須在解釋普通法律之前去咨詢其他國(guó)家機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，但基本法委員會(huì)卻是一個(gè)例外。從字面上來(lái)看，《香港特區(qū)基本法》第158條第（4）款是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法這項(xiàng)權(quán)力的程序性限制；但是，這項(xiàng)前置的程序性限制能夠?qū)θ珖?guó)人大常委會(huì)的解釋權(quán)施加多大的實(shí)質(zhì)影響呢？這個(gè)問(wèn)題基本法并未給予明確回答。立法者在制定這一條款時(shí)采用了模糊處理的手法，使得我們無(wú)法從條文本身去衡量基本法委員會(huì)在解釋基本法問(wèn)題上的權(quán)重。

按照基本法和全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)的決定，香港基本法委員會(huì)的任務(wù)是：就有關(guān)《香港特區(qū)基本法》第17條、第18條、第158條、第159條實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行研究，并向全國(guó)人大常委會(huì)提供意見(jiàn)。這里關(guān)于基本法委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定顯然是為全國(guó)人大常委會(huì)提供咨詢性意見(jiàn)而不是決定性意見(jiàn)。而從立法意圖上來(lái)看，將咨詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)作為強(qiáng)制性的前置程序列入《香港特區(qū)基本法》第158條，則又不能不使我們認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于基本法委員會(huì)的意見(jiàn)將會(huì)給予相當(dāng)?shù)闹匾暸c尊重。

既然人大釋法過(guò)程中基本法委員會(huì)的意見(jiàn)相當(dāng)重要，那么《香港特區(qū)基本法》第158條第（4）款的規(guī)定在賦予基本法委員會(huì)一定權(quán)限的時(shí)候，實(shí)際上忽視了該委員會(huì)所要承擔(dān)的政治功能。作為解釋基本法的兩個(gè)機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)與香港終審法院——之間的銜接機(jī)構(gòu)，基本法委員會(huì)通過(guò)基本法第158條第（4）款的模糊規(guī)定實(shí)際上被給予了相當(dāng)程度的政治責(zé)任豁免。正是這種政治責(zé)任豁免在某種程度上加深了人大釋法與香港司法終審權(quán)之間的裂隙。

應(yīng)當(dāng)看到，終審法院不論如何秉持法治與司法獨(dú)立的精神，其總要受到香港本地政治和地方主義的影響；但是全國(guó)人大常委會(huì)的釋法活動(dòng)則超脫于香港本地政治的局限，能夠從全國(guó)大局出發(fā)對(duì)基本法進(jìn)行解釋。在基本法中設(shè)置征詢特區(qū)基本法委員會(huì)意見(jiàn)的條款，是對(duì)于特區(qū)自治與司法終審權(quán)的相當(dāng)尊重，惟在全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的過(guò)程中需要對(duì)基本法委員會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步地明晰，以提高其作為兩地法制銜接中的橋梁地位。

二、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式視野下的人大釋法與香港特區(qū)的司法終審權(quán)

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指一個(gè)國(guó)家的整體與其組成部分之間，中央和地方之間的相互關(guān)系。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式所要解決的問(wèn)題，是如何劃分國(guó)家的領(lǐng)土，以及如何規(guī)范國(guó)家整體和組成部分，中央和地方之間的權(quán)限問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，大致有兩種關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的劃分：?jiǎn)我恢坪吐?lián)邦制。我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式屬于單一制應(yīng)當(dāng)是共識(shí)，但是套用經(jīng)典的單一制模式去解釋中央與香港特區(qū)的關(guān)系也存在著值得進(jìn)一步反思的問(wèn)題。

在一般的單一制模式下，國(guó)家的法制統(tǒng)一是中央政府要努力追求的統(tǒng)治目標(biāo)，但是在基本法中我們將司法終審權(quán)授予了特區(qū)政府。雖然基本法圈定的特區(qū)法院的終審權(quán)并不涉及“中央人民政府管理的事務(wù)”與“中央和特別行政區(qū)關(guān)系”，但是很明顯法條上的這種對(duì)于中央與地方關(guān)系的模糊規(guī)定不可能不受到持續(xù)關(guān)注與挑戰(zhàn)。這個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題觸及基本法的根本運(yùn)作，也是人大釋法與特區(qū)司法終審權(quán)的聚焦點(diǎn)。

應(yīng)該看到，中國(guó)大陸在處理中央與地方的關(guān)系上運(yùn)用最多的并非是憲法和法律條款，而是經(jīng)濟(jì)調(diào)控、人事任命、內(nèi)部協(xié)調(diào)等手段，這些手段的運(yùn)用在大陸雖然由來(lái)已久，但近年來(lái)也表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)木窒扌浴2]而將這些問(wèn)題置于高度法治化的香港特區(qū)，由于缺乏運(yùn)用憲法和法律處理央地關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，基本法關(guān)于如何處理中央與香港特區(qū)的關(guān)系又是語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致人大最初釋法時(shí)所運(yùn)用的程序、規(guī)則、方式等問(wèn)題受到了一些質(zhì)疑。反觀香港特區(qū)法院，也沒(méi)有處理中央政府與特區(qū)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，只能憑借普通法法官們對(duì)基本法字面含義的理解來(lái)“摸著石頭過(guò)河”，因此自然也催生其與人大釋法之間的裂痕。

《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款規(guī)定的“范圍條件”在字面上似乎賦予了特區(qū)法院以極大的自由裁量權(quán)來(lái)判定一個(gè)案件是否屬于需要提請(qǐng)人大釋法的情況。“吳嘉玲案”的判決意見(jiàn)則充分顯示了特區(qū)法院在解釋《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款時(shí)的隨意性及其對(duì)于自身管轄權(quán)擴(kuò)張的“強(qiáng)烈”愿望。⑤就特區(qū)法院被授予的司法終審權(quán)范圍來(lái)看，其甚至遠(yuǎn)超聯(lián)邦制國(guó)家下的聯(lián)邦單位；但這種對(duì)司法終審權(quán)的廣泛授權(quán)為人大釋法設(shè)置了重重障礙，使得人大釋法工作進(jìn)則容易引起干涉香港法制的議論，退則容易放棄基本法賦予全國(guó)人大常委會(huì)的解釋權(quán)。這種進(jìn)退兩難的局面需要雙方在處理《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款時(shí)保持高度克制與互相尊重，在具體的案件中逐步探索人大釋法的順暢通道。2001年的“莊豐源案”和2011年的“剛果金案”就是雙方對(duì)如何準(zhǔn)確適用《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款的有益探索。在“莊豐源案”中雖然中央政府也認(rèn)為特區(qū)法院的解釋與基本法的規(guī)定存在不一致，但保持了高度克制，并沒(méi)有主動(dòng)釋法；而在“剛果金案”中，特區(qū)終審法院則通過(guò)詳細(xì)論證，最終主動(dòng)向人大提請(qǐng)釋法。

三、人大釋法與基本法的修改

作為憲制性法律的基本法自然有許多概括性的模糊條款，這為香港特區(qū)法院提供了相對(duì)廣闊的釋法空間。[3]9但是按照普通法的解釋規(guī)則，[4]39-50特區(qū)法院的釋法空間亦不可能推至無(wú)限，其必然要符合和回應(yīng)法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性要求。同理，全國(guó)人大常委會(huì)的釋法活動(dòng)雖然最具權(quán)威性，但也是有限度的，其也不可能為了單純追求短期的社會(huì)效果而去曲解基本法。人大釋法總是有一定限度的，當(dāng)超越了合理的限度之后，釋法本身的合法性就會(huì)遭到質(zhì)疑，因此權(quán)衡釋法和修法的界限亦是基本法解釋中值得注意的問(wèn)題。

如果說(shuō)人大釋法是對(duì)特區(qū)終審法院的判決施加法律解釋層面的制約，那么基本法本身的修改便形成了對(duì)特區(qū)法院釋法的外部制約?！断愀厶貐^(qū)基本法》第159條第（2）款列舉了修改提案的主體，包括全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和特區(qū)政府，同時(shí)對(duì)特區(qū)政府的提案權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，即香港特別行政區(qū)的修改議案須經(jīng)香港特別行政區(qū)的全國(guó)人民代表大會(huì)代表三分之二多數(shù)、香港特別行政區(qū)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)和香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官同意后，交由香港特別行政區(qū)出席全國(guó)人民代表大會(huì)的代表團(tuán)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出。

從基本法修改提案的主體來(lái)看，中央政府對(duì)特區(qū)基本法的修改是具有明顯主動(dòng)權(quán)的，國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)都是提案主體。按照大陸修改法律的機(jī)制，筆者認(rèn)為，一旦這兩個(gè)主體提出修改基本法，一般情況下都能被全國(guó)人大通過(guò)。因此，或許可以這樣說(shuō)，《香港特區(qū)基本法》的修改權(quán)是由中央政府高度掌控的，而透過(guò)修改基本法的權(quán)力，特區(qū)法院的司法終審權(quán)會(huì)受到嚴(yán)格的外部控制。中央政府之所以在對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)后未動(dòng)用基本法修改權(quán)，既是對(duì)特區(qū)高度自治權(quán)的尊重，亦是對(duì)終審法院判決的尊重。

《香港特區(qū)基本法》第159條雖然也規(guī)定了修改提案可以經(jīng)特區(qū)政府提出，但是這一路徑實(shí)際上受到了嚴(yán)格的限制。要滿足提案條件并不容易，即使提案成功，也未必能在全國(guó)人大上通過(guò)。對(duì)特區(qū)政府修改基本法施加的限制條件，主要原因應(yīng)當(dāng)是為了保持基本法的穩(wěn)定性。但是同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，嚴(yán)格的修法機(jī)制在保障特區(qū)穩(wěn)定的同時(shí)容易限制特區(qū)的高度自治權(quán)，使得特區(qū)在政制探索上舉步維艱。一旦終審法院的判決意見(jiàn)引發(fā)大眾普遍不滿，而特區(qū)又難以在自身體制內(nèi)提出修法提案，則會(huì)使中央政府承受巨大的政治壓力，而這種政治壓力對(duì)于實(shí)踐“一國(guó)兩制”是不利的。

有人可能會(huì)提出，美國(guó)聯(lián)邦憲法也是極難修改的，通過(guò)大法官解釋憲法不是也可以保持憲法的穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一嗎？但是我們應(yīng)該看到，香港特區(qū)的終審法院和美國(guó)聯(lián)邦最高法院在解釋基本法（憲法）上是有很大不同的。首先，目前的美國(guó)聯(lián)邦最高法院面對(duì)的是一個(gè)有著長(zhǎng)達(dá)兩百多年的法治體系，其各項(xiàng)根本制度已經(jīng)塑造成型，而香港特區(qū)的終審法院在解釋基本法的道路上實(shí)際上只是剛剛開(kāi)始探索，香港的政治制度也并沒(méi)有完全塑造成型，在這種情況下，依靠特區(qū)的司法終審權(quán)去塑造基本法將使法院面臨巨大的政治壓力，這種壓力將會(huì)影響特區(qū)法院的獨(dú)立性與權(quán)威性；其次，美國(guó)各州對(duì)本州州憲都有獨(dú)立的修改權(quán)，能夠?qū)⒈局輧?nèi)選民的政治壓力通過(guò)修改州憲得以釋放，但是香港特區(qū)的基本法在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都會(huì)保持不變，政治訴求的實(shí)現(xiàn)渠道有限，而且終審法院通過(guò)解釋基本法這條路徑難以回應(yīng)特區(qū)的不同利益集團(tuán)的政治訴求。[3]8

從上面的分析中，我們可以看出，如果《香港特區(qū)基本法》在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定不變，特區(qū)政府自身又缺乏對(duì)于司法終審權(quán)的強(qiáng)力限制，實(shí)際上特區(qū)法院解釋的則是一部特區(qū)基本上無(wú)法修改的基本法，因此，即使特區(qū)人民對(duì)終審法院的解釋嚴(yán)重不滿，亦難以推翻法院判決，特區(qū)內(nèi)部的政治過(guò)程即被修法限制所阻塞。在這種情況下，一旦全國(guó)人大常委會(huì)介入釋法，實(shí)際上就將承受其原本無(wú)需承受的政治壓力，將全國(guó)人大常委會(huì)也置于一個(gè)尷尬的境地。“莊豐源案”就是這種情況的典型案例。該案中香港終審法院判決“雙非兒”可以獲得居港權(quán)，這個(gè)判決當(dāng)時(shí)就引起了較大爭(zhēng)議，而全國(guó)人大常委會(huì)也并沒(méi)有主動(dòng)釋法。隨著時(shí)間的推移，“雙非兒”越來(lái)越多，引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，⑥這個(gè)時(shí)候有不少港人開(kāi)始抱怨終審法院當(dāng)初判決不當(dāng)、人大釋法也不及時(shí)。于是乎就將兩個(gè)釋法者同時(shí)拋入了政治漩渦之中，使得基本法解釋機(jī)制陷入困境。當(dāng)然，筆者也非常同意，只有在窮盡了基本法解釋的方法仍不能有效解決問(wèn)題的時(shí)候，修改基本法才是一個(gè)可以考慮的選項(xiàng)。[5]

四、人大釋法的性質(zhì)與方式

自對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《香港特區(qū)基本法》進(jìn)行了四次解釋。⑦四次釋法中，由特區(qū)行政長(zhǎng)官通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大釋法2次，人大主動(dòng)釋法1次，由特區(qū)終審法院提請(qǐng)人大釋法1次。那么人大釋法在性質(zhì)和方式上與特區(qū)法院釋法相比有哪些特點(diǎn)呢？

（一）人大釋法具有被動(dòng)性

雖然四次釋法實(shí)踐中有一次是人大主動(dòng)釋法，但是總的來(lái)看，人大釋法還是保持了高度的被動(dòng)性。從基本法解釋的范圍和次數(shù)來(lái)看，香港特區(qū)法院無(wú)疑是主要的釋法主體，“基本法160個(gè)條文中，超過(guò)三分之一已由香港法院作出裁判”，[6]36而人大往往是在香港釋法機(jī)制失靈或面臨重大緊迫問(wèn)題的時(shí)刻才會(huì)去釋法。1999年人大關(guān)于“吳嘉玲案”的釋法就明顯地體現(xiàn)了這一特征。當(dāng)時(shí)，“吳嘉玲案”判決后，人大并沒(méi)有急于釋法。只是特區(qū)政府在評(píng)估了判決所帶來(lái)的社會(huì)后果以后，才啟動(dòng)非常程序通過(guò)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)釋法。人大釋法可謂是“不到萬(wàn)不得已不會(huì)出手”，⑧極具謙抑的特質(zhì)。

（二）人大釋法具有高度政治性

與香港特區(qū)法院的釋法方式不同，人大釋法的政治性相當(dāng)顯著。四次人大釋法可以說(shuō)都與政治性緊密相連。在人大第一次釋法的“吳嘉玲案”中并不是由終審法院提請(qǐng)人大釋法，而是特區(qū)政府通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大釋法，目的是要解決終審法院判決可能引起的不良社會(huì)效果。這次人大釋法的啟動(dòng)程序突破了基本法的釋法程序，《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款明確規(guī)定提請(qǐng)釋法的主體是終審法院，而并沒(méi)有規(guī)定特區(qū)行政長(zhǎng)官可以通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大釋法。按照普通法的權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，法院之終審判決在效力上等同于法律，而行政機(jī)關(guān)的任務(wù)是執(zhí)行法律，也就是執(zhí)行法院的判決，其又怎么可以不但不去執(zhí)行判決反而通過(guò)基本法沒(méi)有規(guī)定之程序去提請(qǐng)人大釋法呢？特區(qū)政府通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大釋法這種路徑所得到的只能是政治結(jié)果，而非法律結(jié)果，因?yàn)檫@套路徑本身就是政治路徑。基本法作為特區(qū)的憲制性文件，其本身帶有政治性，而基本法中絕大多數(shù)的法律問(wèn)題實(shí)際上在特區(qū)法院都能得到較好處理，因?yàn)楝F(xiàn)階段香港的法治水平明顯高于大陸，如果一個(gè)法律問(wèn)題香港法院處理不好，那么，很難設(shè)想通過(guò)人大釋法就能得到更好地處理。因此，當(dāng)一個(gè)釋法申請(qǐng)通過(guò)香港特區(qū)來(lái)到全國(guó)人大常委會(huì)時(shí)，其已經(jīng)帶上了較強(qiáng)的政治色彩，故而人大釋法具有高度政治性應(yīng)該說(shuō)是很正常的現(xiàn)象。就目前為數(shù)不多的人大釋法實(shí)踐來(lái)看，特區(qū)法院處理法律問(wèn)題，人大釋法解決政治問(wèn)題很可能將成為基本法解釋中的一個(gè)重要趨勢(shì)。

（三）人大釋法所采用的解釋規(guī)則與終審法院迥異

人大釋法與終審法院的判決書在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上均存在著較為明顯的差異，[7]兩相對(duì)比，就不難看出人大釋法存在的政策宣示的成分較多，[3]209對(duì)社會(huì)效果的考量在人大釋法中占有很大權(quán)重。對(duì)于如何確定以往法律的含義，立法機(jī)構(gòu)既不具備這方面的能力也沒(méi)有這樣的意向。立法機(jī)構(gòu)并不解釋以往的法律的含義是什么，相反往往傾向于它認(rèn)為法律本來(lái)應(yīng)該是什么樣的。立法機(jī)關(guān)在解釋法律時(shí)容易出現(xiàn)明顯的弊端，即立法者解釋的“立法原意”往往是現(xiàn)在時(shí)，而不是過(guò)去時(shí)。這也是我國(guó)人大釋法中以政策宣示和社會(huì)效果考量為主的原因所在?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在短時(shí)期內(nèi)，人大釋法還是會(huì)遵循上述的模式與路徑，因?yàn)橐环矫?，我們暫時(shí)還不具備一批既精通大陸法系又熟諳普通法技藝的法律人才；另一方面，香港法院的釋法工作實(shí)際上還處于構(gòu)建體系、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，在這個(gè)階段中人大釋法的政策宣示實(shí)際上可以給予終審法院相當(dāng)程度的約束和指導(dǎo)，使其既可以在傳統(tǒng)的普通法領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)以較大的空間探索和完善基本法，又不脫離“一國(guó)”對(duì)“兩制”的限制。從這個(gè)角度來(lái)講，現(xiàn)時(shí)人大釋法中的政策宣示成分有其合理性的一面。

五、人大釋法與特區(qū)法院司法終審權(quán)銜接機(jī)制的實(shí)現(xiàn)

將兩個(gè)屬于不同法律體系的法律解釋制度進(jìn)行對(duì)接，實(shí)際上存在著相當(dāng)大的困難，尤其是在兩個(gè)區(qū)域的政治制度也不相同的情況下更是如此。鑒于此問(wèn)題的復(fù)雜性，我們僅對(duì)人大釋法與特區(qū)司法終審權(quán)的對(duì)接機(jī)制中存在的空間和路徑做出一些分析和展望。筆者認(rèn)為，可以以下四個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接機(jī)制：

（一）通過(guò)釋法實(shí)踐進(jìn)一步明晰《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款

“整部《基本法》都是為施行《基本法》序言所表明的‘一個(gè)國(guó)家，兩種制度’的方針而訂定的規(guī)定。在該等規(guī)定中，既顯著又至關(guān)重要的便是那些與解釋和審理有關(guān)的規(guī)定（即158條）”。[8]而《香港特區(qū)基本法》第158條中的第（3）款則是《香港特區(qū)基本法》實(shí)施以來(lái)兩地爭(zhēng)議最大的條款之一。究其根本原因，在于該條款中對(duì)屬于特區(qū)法院管轄權(quán)“范圍之外的條款”規(guī)定得較為模糊，且特區(qū)法院對(duì)于“有需要條件”的裁量權(quán)彈性過(guò)大。在“吳嘉玲案”的終審判決中，法院試圖通過(guò)解釋“范圍之外的條款”和“有需要條件”這兩個(gè)模糊規(guī)定進(jìn)而排斥人大釋法。在面對(duì)一個(gè)明顯事關(guān)中央與特區(qū)關(guān)系的問(wèn)題時(shí)，法院卻運(yùn)用自由裁量權(quán)將《香港特區(qū)基本法》第158條第（3）款規(guī)定的提請(qǐng)義務(wù)排除。有鑒于此，筆者認(rèn)為可以從三個(gè)方面對(duì)該條款進(jìn)行塑造：

1.通過(guò)兩地的釋法實(shí)踐在“中央政府管理的事務(wù)”和“中央與特區(qū)關(guān)系范圍”這個(gè)模糊規(guī)定上逐漸取得共識(shí)。對(duì)于特定的管轄內(nèi)容究竟是屬于特區(qū)自治范圍還是“范圍之外”這個(gè)問(wèn)題，鑒于我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，香港終審法院在審理這類案件的時(shí)候，如果雙方當(dāng)事人在此問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，則應(yīng)當(dāng)先行提請(qǐng)人大釋法，而不是自己運(yùn)用自由裁量權(quán)對(duì)此進(jìn)行裁判。全國(guó)人大常委會(huì)在接到此類申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照基本法而不是其他理論對(duì)涉案管轄權(quán)進(jìn)行界定，確屬特區(qū)自治范圍的，應(yīng)當(dāng)由特區(qū)法院繼續(xù)審理并做出終審判決。

2.應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)制特區(qū)政府通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大釋法的行為?！断愀厶貐^(qū)基本法》第158條第（3）款明確規(guī)定特區(qū)終審法院才是提請(qǐng)人大釋法的主體，而并沒(méi)有規(guī)定特區(qū)政府可以代為行使該項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)特區(qū)政府繞過(guò)終審法院，通過(guò)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大釋法的時(shí)候，很明顯特區(qū)政府向全國(guó)人大常委會(huì)提出的問(wèn)題將是精心設(shè)計(jì)而頗具誘導(dǎo)性的，若人大按照特區(qū)政府的問(wèn)題導(dǎo)向去釋法，則等于給了特區(qū)政府一個(gè)額外的不平等機(jī)會(huì)去贏得訴訟；若人大不按照特區(qū)政府的問(wèn)題導(dǎo)向去釋法，則會(huì)招來(lái)干涉香港高度自治的非議。有鑒于此，對(duì)于特區(qū)政府提出的釋法申請(qǐng)，應(yīng)該予以嚴(yán)格規(guī)制甚至禁止。

3.對(duì)于特區(qū)終審法院提請(qǐng)人大釋法時(shí)提出問(wèn)題的內(nèi)容和程序，應(yīng)該進(jìn)一步加以注意和觀察。2011年的“剛果金案”中特區(qū)終審法院第一次主動(dòng)提請(qǐng)人大釋法，但是對(duì)于終審法院提出問(wèn)題的內(nèi)容和程序，需要引起一些特別的注意。在“剛果金案”中，終審法院說(shuō)到“我們要求訴訟各方向本院提交他們所草擬的問(wèn)題，以便當(dāng)本院一旦最后決定應(yīng)作出提請(qǐng)時(shí)作參考之用”。[8]可見(jiàn)，訴訟各方提交給終審法院的草擬問(wèn)題是不同的，而且很可能會(huì)非常不同，這里面也會(huì)存在一個(gè)提交問(wèn)題帶有明顯導(dǎo)向性的情況。終審法院自然會(huì)提出它認(rèn)為會(huì)影響到案件判決的問(wèn)題和條款，但是它提出的這些問(wèn)題就不會(huì)帶有導(dǎo)向性嗎？從“剛果金案”終審法院所提出的四個(gè)問(wèn)題來(lái)看，筆者認(rèn)為其提出的第一個(gè)問(wèn)題⑨就是帶有一定導(dǎo)向性的，而且也預(yù)示了中國(guó)憲法體制內(nèi)的一個(gè)不易被察覺(jué)的動(dòng)向。全國(guó)人大在解釋終審法院提出的第一個(gè)問(wèn)題時(shí)引用了《憲法》第89條第（9）項(xiàng)來(lái)肯定中央人民政府管理國(guó)家對(duì)外事務(wù)的職權(quán)，并指出決定國(guó)家的豁免規(guī)則或政策屬于對(duì)外事務(wù)。雖然只是寥寥數(shù)語(yǔ)，但其意義非凡。以筆者之見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)在這個(gè)解釋中似乎已經(jīng)動(dòng)用了《憲法》第67條第（1）項(xiàng)中“解釋憲法”的權(quán)力，也就是說(shuō)通過(guò)香港特區(qū)終審法院的誘導(dǎo)性問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)啟了塵封達(dá)30年之久的憲法解釋權(quán)。這可能會(huì)進(jìn)一步涉及到《憲法》其他條款在香港特區(qū)的適用問(wèn)題，并將引發(fā)更多的問(wèn)題與爭(zhēng)議。這個(gè)新動(dòng)向值得進(jìn)一步地觀察和研究。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)基本法委員會(huì)在釋法中的銜接作用

有很多學(xué)者都注意到了基本法委員會(huì)這個(gè)機(jī)構(gòu)在釋法機(jī)制中的作用與潛力，它是“中央與香港特區(qū)聯(lián)系橋梁，溝通紐帶……它是全國(guó)人大常委會(huì)屬下的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，是基本法解釋機(jī)制中唯一的法定咨詢機(jī)構(gòu)”。[9]102從基本法委員會(huì)的人員組成來(lái)看，其兼顧了大陸和香港特區(qū)。作為在基本法解釋中占有重要而獨(dú)特地位的基本法委員會(huì)實(shí)際上對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)還比較“神秘”，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、工作方式、工作內(nèi)容等方面尚有進(jìn)一步明確的空間，而基本法委員會(huì)在制度建設(shè)方面的完善無(wú)疑會(huì)大大增強(qiáng)人大釋法的權(quán)威。

（三）適時(shí)啟動(dòng)修改基本法機(jī)制

香港特區(qū)回歸十六年來(lái)，世界形勢(shì)、國(guó)家形勢(shì)和特區(qū)形勢(shì)均已發(fā)生較大變化。雖然“一國(guó)兩制”的構(gòu)想在兩地人士的共同努力下正在逐步實(shí)現(xiàn)，但是也應(yīng)看到《香港特區(qū)基本法》中的某些條款可能需要進(jìn)行修正，以使之更好地服務(wù)于“一國(guó)兩制”下保持香港繁榮穩(wěn)定的大局。適時(shí)啟動(dòng)修法機(jī)制，不僅能夠使《香港特區(qū)基本法》本身更加完善，更重要的是修法的啟動(dòng)能夠激活基本法的自我完善與更新機(jī)制。保持法律的穩(wěn)定性固然重要，但絕不可認(rèn)為不修法是保持法律穩(wěn)定性的最好辦法。即使如美國(guó)聯(lián)邦憲法這樣堪稱人類歷史上最穩(wěn)定的法律，⑩其也曾在歷史的某些時(shí)期頻繁修訂。因此，一部憲制性法律如要保持其權(quán)威性，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行修正是很有必要的，這一步也是必須要走出去的。可以說(shuō)，不適時(shí)啟動(dòng)修法機(jī)制，基本法本身也就未能充分實(shí)施，而基本法所構(gòu)建出的特區(qū)政制亦不能得以全面打通。如何看待和解釋基本法，并不僅僅是特區(qū)法院的特權(quán)。特區(qū)人民如果對(duì)終審法院的判決意見(jiàn)竟至于毫無(wú)置喙空間的話，那么法院又將如何取信于民呢？從另外的角度來(lái)看，如果特區(qū)政府迫于民眾對(duì)終審法院判決意見(jiàn)不滿的壓力動(dòng)輒就提請(qǐng)人大釋法，那么特區(qū)的司法獨(dú)立與法治又將何去何從呢？因此，適時(shí)啟動(dòng)修法機(jī)制，將會(huì)極大地緩解人大釋法與特區(qū)法院兩者的政治壓力，亦可對(duì)特區(qū)的政制建設(shè)發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。

美國(guó)憲法之父麥迪遜曾說(shuō)過(guò)，“所有新的法律，即使在落筆時(shí)運(yùn)用了最大的技巧，傳遞的是最全面、最成熟的商討結(jié)果，依然多少還是模糊不清、模棱兩可，直到經(jīng)過(guò)一系列特殊的討論和裁奪后，它們的意思才能理清并確定”。[10]341這句話或許能夠比較恰當(dāng)?shù)孛枋鑫覈?guó)《香港特區(qū)基本法》所面臨的問(wèn)題。在解釋基本法的過(guò)程中，不論是人大釋法還是特區(qū)法院釋法實(shí)際上都是在對(duì)一種全新的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行探索，短短的十五年還并不足以看清未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，但只要雙方能夠在基本法搭建的“一國(guó)兩制”框架下，本著從全局出發(fā)與尊重特區(qū)人民創(chuàng)新精神的路線，相信時(shí)間和實(shí)踐能夠在人大釋法和特區(qū)法院終審權(quán)之間架起一座暢通的橋梁。

注釋：

① 參見(jiàn)佳日思：《<基本法>訴訟：管轄、解釋和程序》，載于《居港權(quán)引發(fā)的憲法爭(zhēng)議》。該文指出人大釋法可能會(huì)侵蝕香港特區(qū)司法的獨(dú)立性與《基本法》的完整性，從而影響香港的高度自治；李太蓮在《<香港特區(qū)基本法>解釋法制對(duì)接》一文中引用香港立法會(huì)議員梁家杰、吳藹儀的觀點(diǎn)，兩人認(rèn)為人大釋法是中央政府對(duì)香港特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的干預(yù)，是政治行為，人大釋法將對(duì)香港法制和司法獨(dú)立的根基造成動(dòng)搖和極大的傷害。

② 關(guān)于人大釋法與特區(qū)終審法院釋法沖突的原因，大陸學(xué)者有比較多的研究?？蓞⒁?jiàn)王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》；焦洪昌：《香港基本法解釋沖突之原因分析——以居港權(quán)系列案件的討論為例》，載于《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第3期，焦文認(rèn)為可以從法律解釋體制、解釋方法、釋法者主觀面向等三個(gè)方面分析兩者沖突的原因；秦前紅、黃明濤：《普通法判決意見(jiàn)規(guī)則視閾下的人大釋法制度——從香港“莊豐源案”談起》，載于《法商研究》2012年第1期，該文從特區(qū)法院判決意見(jiàn)書與人大釋法之間的形式差異來(lái)解析兩者的沖突。

③ 參見(jiàn)《憲法》第62條第（12）、（13）款，第67條第（7）、（8）、（19）、（20）款，第87條第（4）、（14）、（15）、（16）款。

④ 參見(jiàn)李太蓮：《<香港特區(qū)基本法>解釋法制對(duì)接》。李太蓮在文中對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)釋法權(quán)的合理性問(wèn)題只是單純圍繞法條分析，陷入循環(huán)論證的泥淖，而所謂“只有全國(guó)人大常委會(huì)才最清楚立法意圖”，香港特區(qū)各級(jí)法院“不可能切實(shí)了解基本法條文的立法意圖和原意”，此種說(shuō)法且不說(shuō)遠(yuǎn)不能說(shuō)服香港特區(qū)法院的法官，更是拉大了特區(qū)法官們與基本法的距離，亦與“一國(guó)兩制”的實(shí)踐不相符合。

⑤ 參見(jiàn)吳嘉玲等訴入境事務(wù)處處長(zhǎng)案，F(xiàn)ACV14/1998。香港終審法院以一致意見(jiàn)判決，唯獨(dú)終審法院才可決定某條款是否已符合上述兩項(xiàng)條件；也只有終審法院，而非全國(guó)人民代表大會(huì)，才可決定該條款是否已符合“類別條件”，即是否屬于“范圍之外的條款”。該判詞，其字里行間明顯透露出一種對(duì)人大釋法的激烈排斥。

⑥ 2001年香港只有620名“雙非”嬰兒出生，占同年全港新生嬰兒數(shù)48219的1.2%；2010年，香港88323名新生嬰兒中，“雙非”嬰兒有32653名，約占該年香港新生嬰兒總數(shù)的37%。十年間，“雙非”嬰兒的每年出生數(shù)量飆升50倍，累計(jì)總數(shù)超過(guò)17萬(wàn)。參見(jiàn)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2012年2月15日的報(bào)道《赴港生子產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)查：私立醫(yī)院和中介年賺30億》。

⑦ 四次人大釋法分別是：1999年“吳嘉玲案”；2004年政改方案；2005年行政長(zhǎng)官任期；2011年剛果金案。

⑧ 2004年4月6日，全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽(yáng)在國(guó)務(wù)院新聞辦公室記者會(huì)上指出，“在香港回歸六年多來(lái)，人大常委會(huì)非常慎重地行使對(duì)基本法的解釋權(quán)，非常小心的對(duì)待這個(gè)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)不到萬(wàn)不得已，不會(huì)出手?！?/p>

⑨ 在“剛果金案”中，終審法院向全國(guó)人大提出的第一個(gè)問(wèn)題是“根據(jù)第十三條第一款的真正解釋，中央人民政府是否有權(quán)力決定中華人民共和國(guó)的國(guó)家豁免規(guī)則或政策”。

⑩ 以1791年通過(guò)10條《權(quán)利法案》后的憲法為基礎(chǔ)，《美國(guó)聯(lián)邦憲法》截止目前的221年中共修正17次，平均每13年修正一次。

[1]葉海波.香港基本法實(shí)施中的權(quán)力沖突與協(xié)調(diào)[J].當(dāng)代法學(xué),2012(1).

[2]秦前紅.簡(jiǎn)評(píng)憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6).

[3]佳日思,陳文敏,付華伶.居港權(quán)引發(fā)的憲法爭(zhēng)議[M].香港:香港大學(xué)出版社,2000.

[4]黃江天.香港基本法的法律解釋研究[M].香港:三聯(lián)書店(香港)有限公司,2004.

[5]莫紀(jì)宏.基本法修改的空間、方向與正當(dāng)性機(jī)制[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào),2012(8).

[6]梁愛(ài)詩(shī).香港基本法的實(shí)施——回顧與前瞻[M]//全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室.紀(jì)念香港基本法實(shí)施十周年文集.北京:中國(guó)民主法制出版社,2007.

[7]秦前紅,黃明濤.普通法判決意見(jiàn)規(guī)則視閾下的人大釋法制度——從香港“莊豐源案”談起[J].法商研究,2012(1).

[8]美國(guó)FG 公司訴剛果(金)案,FACV 5,6&7/2010.

[9]李昌道.全國(guó)人大常委會(huì)解釋《基本法》的機(jī)制及其改善的思考[C]//-國(guó)兩制研究中心.香港回歸十周年——“基本法回顧與前瞻研討會(huì)”.2008.

[10][美]杰克·N·雷克夫.憲法的原始含義[M].王曄,柏亞琴,等,譯.南京:江蘇人民出版社,2008.