王作全

(青海師范大學政法學院，青海西寧，810008)

中小企業(yè)問題具有明顯的世界共同性。在市場經濟體制下的世界各國，中小企業(yè)不只是龐大企業(yè)群體中最具多數的存在，而且它們在增強市場活力、提供大量就業(yè)崗位、創(chuàng)造巨大社會財富以及推動經濟增長等方面發(fā)揮著不可替代的巨大作用。①對此，有學者更加具體地描述說，中小企業(yè)“規(guī)模小、競爭和創(chuàng)新意識強、經濟靈活，可以在適合其經營的領域進退自如，在創(chuàng)造就業(yè)機會、活躍經濟、增加出口、提高技術創(chuàng)新能力以及改善市場結構、完善市場機制、增加經濟和社會運行穩(wěn)定性等方面，起著重要作用，因而受到國外產業(yè)界、政府、經濟學界和法學界的廣泛關注，并漸成國內的研究熱點”。史際春、王先林:《建立我國中小企業(yè)法論綱》，《中國法學》2000年第1期。但同時在大企業(yè)乃至超大型跨國公司群主導下的激烈嚴酷的市場競爭大潮中，中小企業(yè)處在極為不利的弱者地位上，經常面臨著生存的巨大壓力和危機。②對這種情形，也有學者描述說:“在嚴酷的市場環(huán)境中，中小企業(yè)往往是競爭的弱者，他們不僅在資金和信息的取得，市場影響力和技術創(chuàng)新能力等方面處于劣勢，而且還經常受到大企業(yè)的排擠和打壓。中小企業(yè)的這種不利地位在各國普遍存在?！敝茱@志、周潔:《日本中小企業(yè)法治建設的特點及其借鑒》，《東南亞研究》2002年第5期。中小企業(yè)的這種“兩重性”特質，不僅決定了各國對其實施特別政策關注的必要性，而且多數國家，尤其是發(fā)達國家走上了通過國家政策的高度法律化實現政策目標的法治之路。

改革開放以來的中國，在保護和促進中小企業(yè)發(fā)展的問題上，同樣睿智地選擇了法治之路，且取得了較顯著的成效。但從法治社會的要求來看，我國中小企業(yè)法制仍然存在諸多問題。這些問題不僅嚴重影響了中小企業(yè)的健康有序發(fā)展，也從一個側面反映了我國法治社會建設存在的不足。面向未來，立足法治社會的更高要求，以更加完備的法律制度體系保障中小企業(yè)又好又快發(fā)展，發(fā)揮中小企業(yè)應有的重要作用，不僅是我們理應做出的重大選擇，而且也是建設法治社會的必然要求。

一、中小企業(yè)的重要性和主要發(fā)達國家中小企業(yè)法治化進程

(一)中小企業(yè)的重要性

在市場經濟社會發(fā)展的實踐中，無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，中小企業(yè)發(fā)揮著社會穩(wěn)定器和經濟社會發(fā)展助推器的重要作用。據有關研究介紹，在亞太經合組織21個國家和地區(qū)中的中小企業(yè)戶數占各自企業(yè)總量的97%—99.7%，中小企業(yè)的就業(yè)人數占總就業(yè)人數的55%—78%，國民生產總值的占比為50%以上，出口總數占比為40%—60%。德國把中小企業(yè)稱為國家的“重要經濟支柱”，美國政府更把中小企業(yè)當作“美國經濟的脊梁”。①李佳穗:《完善中小企業(yè)法制，推動小微企業(yè)健康發(fā)展》，《中國外資》2012年第6期(下半月)。在我國，中小企業(yè)同樣是企業(yè)群體中的最大家族，中小企業(yè)占企業(yè)總數的99%以上，其所創(chuàng)造的工業(yè)產值、實現的利稅和出口總額分別占全國的60%、40%和60%左右，并提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機會。從1976年到1999年，從農村轉移出來的2.3億勞動力大多數在中小企業(yè)實現了就業(yè)。②扈紀華主編:《〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉釋義及實用指南》，北京:中國民主法制出版社，2002年，第13頁。

具體而言，首先，中小企業(yè)有利于市場競爭，增強市場活力。因為在大部分國家中小企業(yè)占整個企業(yè)總數的比例高達95%以上。大量中小企業(yè)的存在，不僅形成了相互競爭求生存的市場競爭局面，而且有效地防止了大企業(yè)對市場的任意操縱和壟斷，促進了公平競爭，增強了市場活力。其次，中小企業(yè)為社會提供了大量就業(yè)崗位，保證了大多數人的就業(yè)和生存，為社會穩(wěn)定作出了突出貢獻。再次，中小企業(yè)所創(chuàng)造的生產價值基本占到國家生產總值的一半以上，為社會創(chuàng)造了巨大財富。中小企業(yè)所創(chuàng)造的生產價值在德國的占比高達75%，在美國也占到約40%。在我國中小企業(yè)所創(chuàng)造的工業(yè)產值占全國工業(yè)產值的60%左右。最后，中小企業(yè)是推動經濟增長的有生力量。從世界各國的情況來看，中小企業(yè)成就了“意大利制造”的美譽，支撐意大利進入世界經濟強國的行列;德國中小企業(yè)完成了全國總投資的46%，貢獻了70%的稅收和三分之二的專利技術;在我國，中小企業(yè)創(chuàng)造的最終產品和服務價值相當于國內生產總值的60%左右，繳稅額為國家稅收總額的50%左右。此外，我國65%的發(fā)明專利和80%以上的新產品開發(fā)都是由中小企業(yè)完成的。③參 見袁郎:《全球扶持中小企業(yè)發(fā)展的四大經驗》，《青海企業(yè)導刊》2012年第3期;尹建全、李寶杰:《中小企業(yè)發(fā)展的新機遇新舉措新起點》，《中國中小企業(yè)》2011年第12期;扈紀華主編:《〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉釋義及實用指南》，北京:中國民主法制出版社，2002年，第13頁;史際春、王先林:《建立我國中小企業(yè)法論綱》，《中國法學》2000年第1期。

日本權威學者還從以下幾個方面分析了中小企業(yè)的重要地位和作用，很有參考價值。第一，中小企業(yè)積極參與了產業(yè)結構的調整和發(fā)展，是一國乃至世界產業(yè)深入發(fā)展的積極推動者。不僅如此，中小企業(yè)還是信息技術革新的積極參與者，有力地推動了各國經濟的發(fā)展。第二，中小企業(yè)在不同經濟發(fā)展階段推動了國民消費生活水平的不斷提高，以積極推動消費需求的多樣化、個性化以及高水平化等方式，為實現更加豐富多彩的國民生活作出了貢獻。第三，中小企業(yè)不僅在與大企業(yè)的合作方面，通過承包大企業(yè)業(yè)務等方式，為完善大企業(yè)的功能發(fā)揮著不可替代的重要作用，而且作為大企業(yè)之外存在的一種強有力的經濟實力，與大企業(yè)形成競爭態(tài)勢，促進市場競爭機制充滿活力，為市場經濟有序發(fā)展作出了突出貢獻。第四，中小企業(yè)作為維持經濟活力的重要力量，不僅培育了具有發(fā)展前景的產業(yè)基礎，而且還是不斷產生具有巨大發(fā)展?jié)摿陀绊懥Φ钠髽I(yè)的母體，這在那些具有較強技術創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)精神的中小企業(yè)身上表現得尤為突出。第五，中小企業(yè)通過就地創(chuàng)業(yè)、吸收當地勞動力、增加地方財稅等方式，在發(fā)展和振興地方經濟方面占據著重要地位，發(fā)揮著重要作用。第六，中小企業(yè)在創(chuàng)造最多的就業(yè)機會，提供最多的就業(yè)崗位方面同樣發(fā)揮著不可替代的重要作用。同時，中小企業(yè)還是推動經濟實現國際化的重要力量。④［日］高田亮爾:《中小企業(yè)的地位、作用及政策意義》，《流通科學大學論集——流通、經營編》，2008年第1集。對于中小企業(yè)推動經濟國際化的作用，據有關研究介紹，小企業(yè)構成了美國超過97%的已認定出口商，貢獻了約30%的出口值，出口目的地涵蓋全球233個國家和地區(qū)。日本中小企業(yè)產品直接和間接出口比重占產品出口的26.8%，中小企業(yè)職工人數以少于300人的企業(yè)占總出口企業(yè)數的52.8%，其中職工人數少于100人的企業(yè)占22.3%。在歐洲，歐盟27國中跨國經營的中小企業(yè)約占44%，而在非歐盟的6個歐洲國家占49%。詳見李俊江、孫黎、范思琪:《美國、日本和歐盟跨國中小企業(yè)的異質性比較》，《社會科學戰(zhàn)線》2012年第1期。

(二)主要發(fā)達國家中小企業(yè)法治化發(fā)展的進程

自“20世紀以來，中小企業(yè)在世界各國都獲得了極大發(fā)展，他們與大企業(yè)一道成為各國經濟發(fā)展快車上的兩個不可缺少的車輪”。⑤周顯志、周潔:《日本中小企業(yè)法治建設的特點及其借鑒》，《東南亞研究》2002年第5期。但是，中小企業(yè)由于其規(guī)模和實力的“中小”，在十分激烈和嚴酷的市場競爭中常常處于非常不利的狀態(tài)中?？梢?，中小企業(yè)置于經濟社會有著不可替代的重要地位和作用，在表現出它的“極端重要性”的同時，它又是市場經濟中經常處于劣勢地位的競爭主體，面臨著諸多生存和發(fā)展的危機，又表現出它的“極端脆弱性”。中小企業(yè)的這種兩重性特質的并存，恰是世界各國都對中小企業(yè)采取特殊保護政策的根據所在，而且以發(fā)達國家為代表，世界各國都將保護中小企業(yè)發(fā)展的國家政策轉化為法律制度，實現了保護和促進中小企業(yè)發(fā)展的高度法治化，并體現了中小企業(yè)法就是“保護之法、扶持之法、促進之法”的特點。①張洪濤、周長城:《淺議歐共體中小企業(yè)法律制度的幾個問題及對我國中小企業(yè)立法的啟示》，《法律評論》2001年第1期。②史際春、王先林:《建立我國中小企業(yè)法論綱》，《中國法學》2000年第1期。

在現代世界經濟體系中，發(fā)達國家普遍建立了比較完整的保護中小企業(yè)發(fā)展的法律制度體系，實現了中小企業(yè)發(fā)展的高度法治化。其中，美國、歐盟各國以及日本所構建的中小企業(yè)法律制度體系最具代表性。

1.美國的中小企業(yè)法律保護制度

美國是市場經濟體制最發(fā)達的國家，擁有數量最多的世界著名大型企業(yè)。就是在這樣一個世界一流的經濟大國中，中小企業(yè)(在美國統稱為小企業(yè))同樣是美國經濟的重要組成部分，仍然發(fā)揮著不可替代的重要作用。比如，1995年美國就在一份有關小企業(yè)狀況的報告中指出:“在全國經濟的各項指標中，小企業(yè)占從業(yè)人數的60%，占銷售量的54%，占國內生產總值的40%，占私人部門產量的50%?！雹坜D引自任華哲:《中小企業(yè)基本法立法研究》，武漢:武漢大學出版社，2007年，第19頁。

美國是世界上較早關注中小企業(yè)發(fā)展問題的國家。早在1890年美國政府就頒布了旨在維護中小企業(yè)利益的反壟斷法案，即著名的《謝爾曼法》。以該法案的實施為契機，美國聯邦政府采取了一系列保護中小企業(yè)的行動，并制定實施了其他大量反對壟斷和不正當競爭的法律法規(guī)。通過這些法律法規(guī)，不僅明確禁止市場經濟領域內的過分壟斷，減少大企業(yè)對中小企業(yè)的吞并，而且還建立了保護中小企業(yè)市場交易活動不受侵犯，中小企業(yè)能在市場競爭中獲得公平交易機會等的法律制度，從而保證了中小企業(yè)也能參與公平競爭的市場環(huán)境。④任華哲:《中小企業(yè)基本法立法研究》，武漢:武漢大學出版社，2007年，第20頁。

不僅如此，美國還是通過中小企業(yè)的專門立法，加強保護和扶持中小企業(yè)最早的國家之一。早在1953年，美國就制定了全面保護中小企業(yè)發(fā)展的《小企業(yè)法》，并依該法設立了專門負責中小企業(yè)事務的小企業(yè)管理局。除設在華盛頓的本部機構外，還在地方設置了大量分支機構，加強對中小企業(yè)事務的垂直管理。⑤袁郎:《全球扶持中小企業(yè)發(fā)展的四大經驗》，《青海企業(yè)導刊》2012年第3期。由于美國的《小企業(yè)法》(后經多次修改)，不僅確定了中小企業(yè)開展自由競爭的必要性，確立了中小企業(yè)的法律地位，而且還規(guī)定了聯邦政府與中小企業(yè)之間的關系，明確規(guī)定了中小企業(yè)管理局的基本職能，所以被視為美國有關中小企業(yè)的基本法。有關美國中小企業(yè)政策的基點和中小企業(yè)法的宗旨，可從美國國會的如下聲明中得到了解。美國國會針對法典第15篇“商業(yè)和貿易”中的第14A章“小企業(yè)資助法”(1982年修訂本)第631a節(jié)，發(fā)表聲明指出:“為了維護和促進企業(yè)自由競爭的經濟制度，國會特聲明，聯邦政府的一貫政策和責任就是根據政府的需要和義務，以及國家某些重要的政策構想，采取一切切實可行的辦法，協調政府和部門、各機構的行動，并運用政策、計劃、社會活動等手段，以增進小企業(yè)的經濟利益;為小企業(yè)的發(fā)展、成長和壯大創(chuàng)造自由競爭的經濟環(huán)境;制定鼓勵措施，保證小企業(yè)能在競爭價格的基礎上獲得足夠的資本和其他資源;防止經濟資源的集中，擴大自由競爭;為企業(yè)家精神、創(chuàng)造性和小企業(yè)的成長提供機會?！雹揶D引自史際春、王先林:《建立我國中小企業(yè)法論綱》，《中國法學》2000年第1期。

美國除了作為基本法的《小企業(yè)法》以外，為了從多方面給中小企業(yè)提供必要的幫助，創(chuàng)造中小企業(yè)健康發(fā)展的經濟條件，還陸續(xù)頒布了一系列旨在促進中小企業(yè)發(fā)展的法律。比如美國相繼通過的《小企業(yè)自主法》、《準時付款法》、《機會均等法》、《小企業(yè)投資獎勵法》以及《小企業(yè)經濟政策法》等，就是這方面最具代表性的法律。不僅如此，為了解決中小企業(yè)技術創(chuàng)新能力不足的問題，提高中小企業(yè)的技術研發(fā)能力，美國又于1982年制定了《小企業(yè)創(chuàng)新開發(fā)法》、《技術競爭力法》等，通過這些法律，系統規(guī)定了各級政府幫助中小企業(yè)提高技術研發(fā)能力的職責以及促進技術研發(fā)的機構制度。

總之，美國有關中小企業(yè)的立法比較全面，涉及到了中小企業(yè)市場交易行為的方方面面，可以說構建了比較完整的有關中小企業(yè)發(fā)展的法律制度體系。①焦富民、陳承堂:《中小企業(yè)發(fā)展法理——規(guī)范框架與實證分析》，北京:社會科學文獻出版社2007年，第31-32頁。另外，對美國中小企業(yè)法的特點，該著作指出，“從美國關于中小企業(yè)的立法來看，它對中小企業(yè)的扶持的相關法律詳細具體，幾乎涉及小企業(yè)經濟行為的方方面面，但由于其立法缺乏相應的完整和嚴謹的體系結構，所以只是單行法規(guī)的集合體”。

2.歐盟的中小企業(yè)法律保護制度

歐盟境內大量存在的中小企業(yè)構成了歐洲經濟的重要基礎，中小企業(yè)的健康發(fā)展對于增強歐洲國家的經濟競爭力、保持經濟持續(xù)增長意義重大。中小企業(yè)不僅完成了歐盟全部商業(yè)交易的60%，而且還解決了全部就業(yè)人口中66%的人口的就業(yè)問題。②張洪濤、周長城:《淺議歐共體中小企業(yè)法律制度的幾個問題及對我國中小企業(yè)立法的啟示》，《法律評論》2001年第1期。不僅如此，歐盟境內的中小企業(yè)還是促進歐洲經濟國際化水平不斷提高的重要力量。據統計，歐洲許多國家的中小企業(yè)積極參與進出口業(yè)務或者直接到境外投資的國際化經營活動。歐盟27國中跨國經營的中小企業(yè)約占44%，有的歐洲國家該比例高達49%。③李俊江、孫黎、范思琪:《美國、日本和歐盟跨國中小企業(yè)的異質性比較》，《社會科學戰(zhàn)線》2012年第1期。為了保持中小企業(yè)對歐盟經濟社會的重要地位，進一步發(fā)揮中小企業(yè)在推動歐洲一體化進程中對經濟增長和社會穩(wěn)定所具有的特殊作用，歐共體有關立法機關十分重視中小企業(yè)法在歐盟內的統一和協調，并對進一步完善歐盟各國的中小企業(yè)法律制度，開展了大量行之有效的具有立法性質的工作，取得了顯著成效。

首先，為了明確以保護和扶持中小企業(yè)為目的的法律制度的適用范圍，在歐盟境內形成統一協調的制度。歐共體委員會于1996年5月以發(fā)布《中小企業(yè)定義的建議》的方式，以企業(yè)雇傭人數的規(guī)模、營業(yè)額規(guī)模以及企業(yè)的獨立性等為標準，對中小企業(yè)進行了明確界定，確立了中小企業(yè)法律制度的適用范圍，奠定了構建中小企業(yè)法律制度的基礎。

其次，歐盟以成員國相互之間締結的《羅馬條約》、《馬斯特里赫特條約》等共同條約為基礎，通過發(fā)布系統的決議、決定、建議以及通知等方式，建立了相對統一的中小企業(yè)法律制度，形成了歐盟有關中小企業(yè)的法律制度體系。這一法律制度體系的“宗旨就是通過加強歐共體各成員國有關中小企業(yè)的財政信貸、稅收等政策的協調，運用經濟的、技術的等手段，來改善中小企業(yè)的投資環(huán)境，增強其競爭力，促進其發(fā)展，最終實現中小企業(yè)的經濟職能和社會職能”④張洪濤、周長城:《淺議歐共體中小企業(yè)法律制度的幾個問題及對我國中小企業(yè)立法的啟示》，《法律評論》2001年第1期。。從法律制度體系的主要內容來看，包括了歐共體中小企業(yè)的信貸融資法律制度、歐共體中小企業(yè)的稅收法律制度、歐共體中小企業(yè)簡化行政管理的法律制度、歐共體中小企業(yè)的技術創(chuàng)新法律制度以及歐共體中小企業(yè)轉讓法律制度等，形成了以保護和扶持中小企業(yè)發(fā)展為目的，有利于中小企業(yè)健康發(fā)展的法律制度體系。

最后，歐盟畢竟不同于統一的民族國家，它是在作為民族國家繼續(xù)存在的成員國基礎上建立起來的共同體。除了通過締結共同條約，發(fā)布共同遵守的決定等方式構建共同遵守的中小企業(yè)法律制度外，通過確立有關中小企業(yè)立法的指導方針，統一協調各成員國有關中小企業(yè)發(fā)展的政策和立法行動，也是歐盟構建統一協調的有關中小企業(yè)發(fā)展的法律制度體系的重要手段。為此，歐共體于上世紀80年代后期發(fā)布了《關于改善歐共體內企業(yè)尤其是中小企業(yè)的經濟環(huán)境和促進其發(fā)展的決定》，通過該決定對歐共體本身和各成員國確立了要求十分明確的有關中小企業(yè)立法的指導方針，并明確規(guī)定了今后立法的方向和重點等。此外，通過發(fā)布《有關中小企業(yè)的行動計劃》(1991)、《支持企業(yè)特別是中小企業(yè)歐共體行動》(1992)、《有關歐盟中小企業(yè)的第三個多年期行動計劃》(1996)以及《關于對支持中小企業(yè)和手工業(yè)企業(yè)的歐共體活動的協調的決定》(1996)等，明確了歐盟境內有關中小企業(yè)立法保護的行動計劃，并對歐共體、成員國乃至境內的中小企業(yè)的行動提出明確要求，以此統一協調歐盟中小企業(yè)法律制度。歐共體本身通過直接建立支持中小企業(yè)發(fā)展的基金制度，設置專項基金改善地區(qū)經濟結構，依法運用金融手段支持中小企業(yè)以及為中小企業(yè)提供區(qū)域咨詢服務等行動，也對歐盟中小企業(yè)法的統一協調發(fā)揮了重要作用。①賈平:《論我國中小企業(yè)的法律保護》，《河北法學》2008年第10期。

3.日本的中小企業(yè)法律制度體系

從法治社會建設的角度來看，應該說，日本圍繞中小企業(yè)的發(fā)展構建了世界上最為發(fā)達和完備的法律制度體系。日本有關中小企業(yè)的立法，不僅有作為法律制度體系“母法”的中小企業(yè)基本法，而且制定了大量實現“母法”制度具體化且處在“子法”地位上的專項實施法。據介紹，數量之多達330多項，②任華哲:《中小企業(yè)基本法立法研究》，武漢:武漢大學出版社，2007年，第21頁。由“母法”和大量的“子法”共同構成了體系十分完整、內容相當全面、政策措施法律化程度極高的中小企業(yè)法律制度體系，因而備受世界關注。

首先，日本以制定和適時修改中小企業(yè)基本法的方式，不僅及時界定中小企業(yè)的概念，表達國家對待中小企業(yè)的基本態(tài)度，而且及時明確國家在不同發(fā)展階段支持和保護中小企業(yè)健康發(fā)展的不同政策目標，以此指導法律制度的具體構建，并確立各項法律制度措施的著力點。比如，日本最早于1963年制定了《中小企業(yè)基本法》，該法不僅明確規(guī)定了中小企業(yè)的定義，表明了國家大力扶持中小企業(yè)發(fā)展的態(tài)度，而且還規(guī)定了需要大量專項實施法逐一實現的政策措施項目。另外，根據當時的經濟形勢和大企業(yè)與中小企業(yè)之間經濟實力差距明顯、嚴重影響中小企業(yè)發(fā)展的事實，確立了以實現中小企業(yè)現代化的方式解決由中小企業(yè)和大企業(yè)之間的差距所造成的“雙重結構”問題的政策目標。但是，時至1999年，根據日本泡沫經濟崩潰后國內經濟長期蕭條、經濟結構發(fā)生重大轉變的形勢，對《中小企業(yè)基本法》及其相關法進行了大規(guī)模修改，及時調整了國家對中小企業(yè)的政策目標，從以前解決“雙重結構”問題轉向了以重視市場競爭原理，促進中小企業(yè)結構改革的政策目標。③對日本新舊中小企業(yè)法立法宗旨調整的詳盡論述，參見［日］龜澤宏德等:《中小企業(yè)基本法修改后的中小企業(yè)政策的發(fā)展與最新動向——圍繞中小企業(yè)狀況與活力的對策》，《立法與調查》2008年第10期。

其次，日本通過中小企業(yè)基本法和大量相配套的專項實施法，構建了內容十分豐富的有關中小企業(yè)的法律制度，不僅實現了國家宗旨以及各項政策措施的高度法治化，奠定了保障中小企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的法律制度體系，而且為世人提供了一種法治社會的范式，具有重要的借鑒意義。

綜觀日本豐富多彩的中小企業(yè)法律制度，主要有以下幾點:一是有關中小企業(yè)現代化的法制。日本根據中小企業(yè)基本法的制度設計，為了促進中小企業(yè)的現代化，確定推進現代化的中小企業(yè)的職業(yè)種類和推進計劃，并從金融、財政等方面支持中小企業(yè)，作為與中小企業(yè)基本法相配套的專項實施法，制定了《中小企業(yè)現代化促進法》。1999年又根據新的經濟形勢，在將其和《中小企業(yè)新領域準入保障法》一并進行修改的基礎上，重新制定了《中小企業(yè)經營革新支援法》，創(chuàng)立了較完整的促進中小企業(yè)實現現代化的法律制度。二是有關強化中小企業(yè)組織化的法制。日本為了引導中小企業(yè)之間的合作，避免中小企業(yè)間的過度競爭，增強交易中對抗大企業(yè)的能力，作為中小企業(yè)基本法的專項實施法，制定了《中小企業(yè)團體法》和《中小企業(yè)等協同合作法》，增強了中小企業(yè)之間的團結合作，并明確了《反壟斷法》對這種團結合作的適用例外。三是有關中小企業(yè)承包關系的法制。在日本中小企業(yè)承包大企業(yè)的生產任務從而形成承包關系的現象非常普遍。為了建立在這種承包關系中防止大企業(yè)壓迫中小企業(yè)的法律制度，并不斷改善承包企業(yè)體制，作為中小企業(yè)基本法的專項實施法，先后制定了《承包價款支付延遲等防止法》以及《承包中小企業(yè)振興法》等，積極維護了大企業(yè)與中小企業(yè)間的正當承包關系，保證中小企業(yè)健康發(fā)展。四是有關調整中小企業(yè)經營領域的法制。為了保障中小企業(yè)在激烈的市場競爭中應有的經營領域，從而獲得正常的發(fā)展，在中小企業(yè)基本法的指引下，日本陸續(xù)制定了《中小企業(yè)經營領域調整法》和《零售業(yè)調整特別措施法》。前者主要確保制造業(yè)、批發(fā)業(yè)的經營領域，后者專為零售業(yè)服務。五是有關促進中小企業(yè)調整結構的法制?，F行日本中小企業(yè)政策的主要目標就是促進中小企業(yè)不斷調整結構，不僅促使中小企業(yè)不斷適應產業(yè)結構的變化，而且以推動中小企業(yè)不斷開拓新事業(yè)等方式來影響產業(yè)結構。作為中小企業(yè)基本法的專項實施法，日本制定的法律有1976年的《中小企業(yè)經營轉換對策臨時措施法》，1986年的《特定中小企業(yè)人經營轉換對策等臨時措施法》，1995年的《中小企業(yè)創(chuàng)造活動促進法》和1998年的《新事業(yè)創(chuàng)造促進法》等，都是為了實現這方面政策目標而制定的。①有 關日本中小企業(yè)法制較詳細的論述，見［日］道重隆:《日本中小企業(yè)立法的演進及新動向》，馬欣譯，《當代法學》2001年第9期。

以上論述表明，“日本關于中小企業(yè)保護的法律制度比較健全和完備，很好地促進了其中小企業(yè)的健康發(fā)展?！雹谫Z平:《論我國中小企業(yè)的法律保護》，《河北法學》2008年第10期。

二、我國中小企業(yè)發(fā)展的法治之路

(一)我國中小企業(yè)發(fā)展的基本情況

改革開放以來，由于我國迅速地建立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，加之作為國家根本大法的憲法確立了非公有制經濟是社會主義經濟的重要組成部分的平等法律地位，我國的中小企業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。特別是進入新世紀以來，國家通過憲法和新制定的《物權法》(2007)確立了各類權益的法律平等地位和法律平等保護的理念，“我國中小企業(yè)不斷發(fā)展壯大，已成為我國國民經濟和社會發(fā)展的重要力量，在繁榮經濟、增加就業(yè)、推動創(chuàng)新、改善民生等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用”。截止2009年9月底，全國工商登記企業(yè)數為1030萬戶(不含3130萬戶個體工商戶)，按現行中小企業(yè)劃分標準測算，③這 里所說的現行中小企業(yè)劃分標準，指的是2003年由原國家經貿委、原國家計委、財政部和國家統計局聯合發(fā)布的《中小企業(yè)標準暫行規(guī)定》所確立的標準。其實，根據經濟形勢的最新變化，由工業(yè)和信息化部、國家統計局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部又于2011年6月聯合發(fā)布了《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》。今后中小企業(yè)的劃分應按新規(guī)定執(zhí)行。中小企業(yè)達1023.1萬戶，超過了千萬戶大關。④在 2002年制定我國的《中小企業(yè)促進法》時，比較權威的說法是我國的“中小企業(yè)已超過800萬戶”。見扈紀華主編:《〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉釋義及實用指南》，北京:中國民主法制出版社，2002年，第13頁。中小企業(yè)數超過了企業(yè)總戶數的99%，其所創(chuàng)造的最終產品和服務價值相當于國內生產總值的60%左右，繳稅額為國家稅收總額的50%左右，提供了近80%的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。

不僅如此，中小企業(yè)的快速成長，在行業(yè)布局、發(fā)展模式以及市場空間等方面也發(fā)生了巨大變化。從行業(yè)布局來看，中小企業(yè)已經從原來的采掘、一般加工制造、建筑、運輸、傳統商貿服務業(yè)等行業(yè)，開始發(fā)展到包括基礎設施、公用事業(yè)、高新技術和新興產業(yè)、現代服務業(yè)等在內的各行各業(yè)。從發(fā)展模式看，從分散經營開始向工業(yè)園區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)集中。從市場空間看，從早期的以國內市場為主發(fā)展為面向國內外兩種市場，中小企業(yè)經濟的國際化水平也在不斷提高。所以，量大面廣的我國中小企業(yè)，除了上述的重要貢獻外，還在廣泛參與市場競爭，有利于市場發(fā)揮配置資源的基礎性作用，為建立和完善社會主義市場經濟體制方面發(fā)揮了重要作用。⑤參見李毅中:《關于促進中小企業(yè)發(fā)展情況的報告》，《全國人民代表大會年鑒》(2009)，北京:中國民主法制出版社，2010年，第799頁。

但是，我國的中小企業(yè)同樣面臨著許多困難和問題，與大企業(yè)相比，在獲得資金、信息以及人才等重要經營資源方面完全處于劣勢。在市場競爭中，由于規(guī)模和實力的“中小”，加之圍繞中小企業(yè)發(fā)展的環(huán)境的不完善，中小企業(yè)融資供需矛盾的突出，社會化服務體系的滯后，以及保護和扶持中小企業(yè)政策法治化水平不高所帶來的一系列問題，我國的中小企業(yè)仍然是市場競爭大潮中的弱者，進一步發(fā)展面臨諸多問題和困難。這些事實說明，中小企業(yè)的生存和發(fā)展不是一個要求平等的市場經濟自然就能解決的問題，中小企業(yè)自身也無法解決，而是一個必須由國家政策積極解決的問題，而且必須實行以保護和扶持為宗旨的特殊政策。再從世界發(fā)達國家的成功做法來看，這些保護和扶持中小企業(yè)的國家特殊政策都需要及時轉化為國家法律，甚至都通過構建專門的中小企業(yè)法體系的方式，有效地改善了中小企業(yè)的經營環(huán)境，促進了中小企業(yè)的發(fā)展?；谶@樣的經驗，加之國家對依法治國、建設法治國家戰(zhàn)略目標的選擇，我國保護和促進中小企業(yè)的健康發(fā)展，同樣走上了法治化發(fā)展的道路。

(二)我國中小企業(yè)發(fā)展的法治化進程

1.對中小企業(yè)地位和權益的法律保護

改革開放初期，我國確立的以公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，為以中小企業(yè)為主的非公有制經濟發(fā)展提供了重要制度支撐。到了20世紀末，伴隨著以中小企業(yè)為主的非公有制經濟突飛猛進的發(fā)展和重要作用的突顯，1999年通過修改憲法，明確規(guī)定:“在法律規(guī)定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分?！薄皣冶Ｗo個體經濟、私營經濟的合法權利和利益。”在此基礎上，2004年憲法修正案規(guī)定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權?！雹僖姟吨腥A人民共和國憲法》第11條、第13條等的規(guī)定。2007年黨的十七大報告指出:“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局?！雹凇吨袊伯a黨第十七次全國代表大會文件匯編》，北京:人民出版社，2007年，第25頁。為了實現國家大政方針的法律化，2007年制定的我國《物權法》第3條規(guī)定:“國家鞏固和發(fā)展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展。國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利?！钡?條規(guī)定:“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”在此基礎上，黨的十八大報告更加明確地指出:“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護?！雹邸吨袊伯a黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京:人民出版社，2012年，第19頁。這一系列的國家大政方針和法律規(guī)定不僅確立了包括中小企業(yè)在內的所有市場主體的平等法律地位，而且實現了所有市場主體權益的法律平等保護，為中小企業(yè)的存在和發(fā)展奠定了法律基礎。

2.對中小企業(yè)發(fā)展的法律保護

首先，改革開放以來，我國制定的諸多有關企業(yè)公司的法律，比如《公司法》、《個人獨資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《企業(yè)破產法》以及《證劵法》、《保險法》和《票據法》等，都與中小企業(yè)的發(fā)展密切相關。這些國家法律所確立的有關市場主體設立、運營、變更乃至解散、破產，以及籌措資本、回避投資風險等方面的制度，同時也是確保中小企業(yè)作為平等的市場主體依法有序發(fā)展的重要法律制度。

其次，2002年制定的《中小企業(yè)促進法》是新中國第一部有關中小企業(yè)發(fā)展的專門立法，也是我國有關中小企業(yè)發(fā)展的最基本法律。這部法律首先充分體現了中小企業(yè)法就是“保護之法、扶持之法、促進之法”的根本性質。該法第1條就開宗明義:“為了改善中小企業(yè)經營環(huán)境，促進中小企業(yè)健康發(fā)展，擴大就業(yè)，發(fā)揮中小企業(yè)在國民經濟和社會發(fā)展中的重要作用，制定本法?！逼涞?條規(guī)定:“國家對中小企業(yè)施行積極扶持、加強引導、完善服務、依法規(guī)范、保障權益的方針，為中小企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境?！备鼮橹匾氖窃摲ㄖ攸c從“資金支持”、“創(chuàng)業(yè)扶持”、支持“技術創(chuàng)新”和“市場開拓”以及提供“社會服務”等方面，規(guī)定了多項促進中小企業(yè)發(fā)展的法律制度措施，“為中小企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的空間”。④賈平:《論我國中小企業(yè)的法律保護》，《河北法學》2008年第10期。

最后，從法理學和實踐的角度來看，中小企業(yè)法應由兩大部分組成:一是有關改善市場環(huán)境，保障中小企業(yè)公平參與競爭的法律制度;二是通過具體的法律措施促進中小企業(yè)健康發(fā)展的法律制度。⑤比如，有相關研究明確指出，“中小企業(yè)法在狹義上是指國家扶持與引導中小企業(yè)的法律”，“但中小企業(yè)法在廣義上還包括反壟斷法的一些內容”。史際春、王先林:《建立我國中小企業(yè)法論綱》，《中國法學》2000年第1期。在建立和維護市場經濟基本秩序方面，我國已從上世紀90年代起陸續(xù)制定了《反不正當競爭法》、《價格法》以及《招標投標法》等一系列規(guī)范市場經濟秩序的法律，對維護正常的市場秩序，保證包括中小企業(yè)在內的市場主體公平競爭發(fā)揮了重要作用。在此基礎上，2008年制定的《反壟斷法》無疑是規(guī)范市場秩序，建立更加公平的市場競爭環(huán)境最具意義的法律。該法對“市場公平秩序的確立，從主體地位角度奠定了中小企業(yè)健康發(fā)展的前提”，“壟斷行為的禁止，保證了中小企業(yè)的發(fā)展”以及“行政性壟斷的規(guī)制，間接提升了中小企業(yè)的地位”等，為中小企業(yè)提供特別保護，為它們的進一步發(fā)展創(chuàng)造了良好法制環(huán)境。①賈平:《論我國中小企業(yè)的法律保護》，《河北法學》2008年第10期。

3.促進中小企業(yè)發(fā)展的主要政策

“政策在我國中小企業(yè)保護中充當了重要角色。”②賈 平:《論我國中小企業(yè)的法律保護》，《河北法學》2008年第10期。其實，不只在中小企業(yè)領域，在所有領域，從中央到地方，以“紅頭文件”為表征的政府政策，在表達國家意志、決定大政方針、規(guī)范社會秩序和主體的行為、調整各種權益關系、規(guī)定具體措施等方面，甚至可以說發(fā)揮著決定性作用。在我國現行的制度體系中，國務院所制定的政策以及其所屬部門制定的各項具體政策，在完善法律制度，實現國家法的具體化、增強法律的實效性等方面發(fā)揮著極其重要的作用。實際上，國務院及其組成部門在上述《中小企業(yè)促進法》頒布前后制定了眾多有關中小企業(yè)的行政政策，對建立我國中小企業(yè)發(fā)展的各項制度，促進中小企業(yè)發(fā)展產生了積極作用。早在2000年8月國務院辦公廳就轉發(fā)了原國家經貿委《關于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展若干政策意見》，之后相關部委以此為依據，陸續(xù)發(fā)布了《關于加強中小企業(yè)信用管理工作的若干意見》、《關于中小企業(yè)融資擔保行業(yè)管理辦法》、《關于鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)的意見》等。實際上，這些政策意見為制定《中小企業(yè)促進法》發(fā)揮了基礎性作用。

《中小企業(yè)促進法》頒布實施后，為進一步幫助中小企業(yè)解決所面臨的困難和問題，促進中小企業(yè)健康發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮中小企業(yè)在促進經濟社會發(fā)展、維持社會穩(wěn)定方面的重要作用，國務院于2005年發(fā)布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》。為了從國際金融危機的不利局面中幫助中小企業(yè)克服困難，③特別是在國際金融危機爆發(fā)后，我國中小企業(yè)遭受了極大沖擊。有研究介紹說，國際金融危機后，在國內通脹壓力加大以及國家緊縮貨幣政策的大背景下，我國中小企業(yè)普遍遭遇了貸款難、貸款成本高所帶來的“資金荒”，由物價普漲、原材料價格大幅上漲所帶來的“原料荒”，由勞動力結構性短缺、技術工人缺乏所導致的“招工荒”。加之世界主要經濟體面臨的主權債務危機與經濟復蘇緩慢、發(fā)展停滯的嚴重影響，我國中小企業(yè)迎來了新一輪的沖擊，許多中小企業(yè)的發(fā)展出現了困境，面臨著極大的生存危機。參見劉勝、范曉鵬:《國家再出扶持中小微企業(yè)新政》，《青海企業(yè)導刊》2012年第3期。實現新發(fā)展，國務院又于2009年發(fā)布了《關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，于2010年發(fā)布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，于2012年發(fā)布了《關于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》等。國務院制定的這些重要政策，不僅有利于《中小企業(yè)促進法》各項法律制度落實，而且為保護和扶持中小企業(yè)發(fā)展提供了一整套較完整的國家層面的制度措施，有力地促進了中小企業(yè)的發(fā)展，出現了中小企業(yè)快速發(fā)展，環(huán)境不斷優(yōu)化，企業(yè)素質不斷提高，競爭力明顯增強的良好局面。

三、我國中小企業(yè)發(fā)展法治化水平有待進一步提高

自改革開放以來，特別是進入本世紀以來，國家十分重視中小企業(yè)的發(fā)展。如上所述，不僅根據法治社會建設的要求制定了保護和促進中小企業(yè)發(fā)展的基本法，而且根據基本法的制度框架出臺了多項內容全面、措施具體的國家政策。加之大量的地方性法規(guī)和地方政策相配套，可以說圍繞如何促進中小企業(yè)發(fā)展的問題，基本做到了有法有政策可依，構建了有利于中小企業(yè)發(fā)展的法律政策措施體系。但是，從法治社會的更高要求來看，我國保障中小企業(yè)發(fā)展的法治化建設，還存在法治理念和意識薄弱，政策措施的法律化水平不高，包括法律監(jiān)督滯后、司法服務水平較低等在內的法制環(huán)境有待改善等突出問題，保障中小企業(yè)發(fā)展的法治化水平有待進一步提高。

1.增強法治意識、堅守法治理念，夯實法治社會建設的思想基礎

依法治國，建設法治社會不僅是我們治國理政的基本方略，也是現代化社會建設的重要目標和組成部分。在法治社會，首先要增強法治意識，堅守法治理念。即確立法律至上，法律是最具權威和效力、最具穩(wěn)定性和連續(xù)性的社會規(guī)范體系，治國理政的每一重大事項都要通過法律手段加以推進的意識和理念。具體而言，必須要堅持如下的思想認識和理念，即每一項有關經濟社會發(fā)展的重大思路和決策，都應該通過立法機關的立法活動實現法律化。作為執(zhí)法機關的政府必須嚴格執(zhí)行法律，以是否不折不扣地執(zhí)行了法律，是否取得了法律所預期的效果為衡量工作業(yè)績的主要標準。一句話，在以法治意識和法治理念為先導的社會里，政府應將主要精力放在法律的執(zhí)行上，而不是過多地去制定那些超出法律授權范圍，或者遠離法律，甚至與法律不相一致的政策，不受限制地擴大自由裁量的范圍和權力。①對于我國如何解決法律滯后、效率不高的問題，有學者建議將立法權集中于全國人大常委會，行政機關不再享有立法權。有學者并認為這樣做不僅可以減少行政立法所帶來的行政權力不受約束的弊端，還可以避免全國人大常委會制定的法律規(guī)范與國務院制定的行政法規(guī)相沖突的問題。詳見喬新生:《法規(guī)有壽命，須定期審議修改》，《環(huán)球時報》2012年11月19日。

就我國中小企業(yè)發(fā)展的制度保障而言，應增強立法機關的主要職責就是立法的意識，加強立法機關的立法活動。上述那些由政府制定的有關中小企業(yè)發(fā)展的“紅頭文件”政策，在進一步明確立法程序的前提下，都應當變成出自于立法機關的正規(guī)法律，政府作為最具權威的執(zhí)行機關加以落實。否則，就很難避免政府完全按照自己的意圖隨時制定政策規(guī)章，又由自己動員全部力量去執(zhí)行落實，而立法機關的立法活動和立法成果遠離社會治理活動的第一線，甚至存在被束之高閣的危險現象。這不僅與法治社會的基本理念相去甚遠，甚至有悖于法治社會的基本要求和做法。

在法治社會，還應該確立“法律是一個過程，具有連續(xù)性和可變性”②［美］格蘭特·吉爾莫:《契約的死亡》，曹士兵、姚建宗、吳巍譯，北京:中國法制出版社，2005年。的意識和理念，立法機關不僅要高效率、高質量地制定法律，還要加強對法律執(zhí)行情況、法律制度的執(zhí)行效果等情況進行必要的調查評估，確保法律得以執(zhí)行、法律制度得以適時更新，保持法律制度旺盛的生命力。

總之，在堅守法律至上的法治意識和法治理念的情況下，凡是有關社會建設和發(fā)展的重大事項，其基本思路和政策首先要實現法律化。政府嚴格執(zhí)行各項法律制度，并對執(zhí)法情況等進行有效的調查研究，適時更新法律制度內容，以此不斷提高社會治理的法治化水平。

思想是行動的先導，只有確立了這種意義上的法治意識和法治理念，才能夯實法治社會建設不可或缺的思想基礎。

2.強化立法機關的立法功能，提高立法效率和質量，構建完整法律體系

立法機關的主要職責就是立法。立法機關要根據社會需要適時制定法律，通過全面系統立法，構建確保重大事項有法可依的法律制度體系。就我國中小企業(yè)發(fā)展的法治保障問題，首先應該進一步強化立法機關的立法功能，提高立法的效率和質量，大膽借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的成功經驗，將國家有關大力發(fā)展中小企業(yè)的基本思路和決策納入立法規(guī)劃，以不斷完善作為中小企業(yè)發(fā)展基本法的《中小企業(yè)促進法》，③據 介紹，全國人大常委會組織人大和政府相關部門，在2012年上半年對《中小企業(yè)促進法》立法后的相關制度，即有關金融機構為中小企業(yè)提供金融支持(第15條)、拓寬中小企業(yè)直接融資渠道(第16條)以及鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)(第22條)三項法律制度的執(zhí)行情況進行了調查評估，并建議將中小企業(yè)促進法的修改列入全國人大常委會2013年立法工作計劃。詳見《法制日報》2012年12月25日，第3版。制定與基本法相配套的多項專項實施法的方式，構建我國保障中小企業(yè)發(fā)展的較完整的法律體系。

從主要發(fā)達國家的成功經驗來看，他們均建立了比較完善的中小企業(yè)法律體系，不僅制定了有關中小企業(yè)發(fā)展的基本法，而且還制定了大量專項實施法。其中，日本尤為典型。日本不僅于1963年就制定了《中小企業(yè)基本法》(后經多次修改)，而且圍繞中小企業(yè)基本法，形成了50多部有關中小企業(yè)的主要的專項實施法，涉及中小企業(yè)發(fā)展的方方面面，“為中小企業(yè)發(fā)展提供良好的法律環(huán)境，成為中小企業(yè)立法最為完備的國家之一”。④袁郎:《全球扶持中小企業(yè)發(fā)展的四大經驗》，《青海企業(yè)導刊》2012年第3期。就是在我國，據介紹，以中小企業(yè)為主的民營經濟發(fā)展情況較好的浙江、深圳以及重慶等，在促進中小企業(yè)發(fā)展方面也有大量很好的地方立法。①王作全:《民營企業(yè)自主創(chuàng)新法治保障機制研究》，漆多俊主編:《經濟法論叢》2012年(上卷)，武漢:武漢大學出版社，2012年。

在具體的立法安排上，首先，在充分調查評估的基礎上，適時修改完善作為中小企業(yè)基本法的《中小企業(yè)促進法》。通過中小企業(yè)基本法的修改完善，不僅根據新的形勢重新明確立法宗旨，進一步表明國家大力支持中小企業(yè)發(fā)展的基本態(tài)度，明確各級政府的職責，確定法律的適用范圍，②確 定中小企業(yè)法的適用范圍，就是對中小企業(yè)的定義由法律作出明確規(guī)定?！坝捎谥行∑髽I(yè)涉及國家的扶持和優(yōu)惠政策，因而我國應當借鑒美國、日本等國的中小企業(yè)立法，從法律上對中小企業(yè)的范圍作明確、具體、合理的界定?！币娛冯H春、王先林:《建立我國中小企業(yè)法論綱》，《中國法學》2000年第1期。迄今為止，我國的正規(guī)法律并未對中小企業(yè)的定義作出規(guī)定，大都由政府部門的行政規(guī)章在規(guī)制，其權威性、穩(wěn)定性以及準確合理性顯然不及法律，且存在摻雜政府部門利益的風險。而且應該對中小企業(yè)的法律地位、專門管理機構和政策咨詢機構的設置、保護和支持中小企業(yè)發(fā)展的基本原則、主要政策項目等作出規(guī)定，其他更詳盡的制度安排交由各專項實施法去完成。③基 本法只對大的制度框架作出設計，為其他專項實施法規(guī)定更詳盡的制度內容提供法律依據，即發(fā)揮法律體系中的“母法”作用即可，不必規(guī)定過于細膩的制度措施。比如，于1963年制定，經過多次修改發(fā)揮重要“母法”作用的《日本中小企業(yè)基本法》，其條款只有30條。除第一章總則外，第二章從改革中小企業(yè)經營、促進創(chuàng)業(yè)，強化中小企業(yè)經營基礎，強化中小企業(yè)對經濟社會環(huán)境變化的適應能力以及順利提供資金、充實自有資本等四個方面明確了政府的基本政策項目;第三章只用一個條款規(guī)定了管理機構的設置;第四章規(guī)定了作為政策咨詢機構的中小企業(yè)政策審議會。其次，根據《中小企業(yè)促進法》的制度框架要求，按照統一協調、分工協作的原則，制定使基本法規(guī)所規(guī)定的各項制度能夠實現具體化的專項實施法，從專門管理機構和咨詢機構的設置、財政稅收支持、建立融資保障機制、推動政府采購、建立社會服務體系以及加強智力支持等方面，分別制定專項實施法，細化法律措施，建立健全保護和支持中小企業(yè)發(fā)展的各項法規(guī)制度，為政府執(zhí)法提供具有權威效力且可操作性較強的法律依據。

從目前情況看，我國在進一步完善《中小企業(yè)促進法》的基礎上，至少應該盡快制定《中小企業(yè)管理機構及咨詢機構設置法》、④比 如，日本對中小企業(yè)專門管理機構以及其他社會組織的設置，特別注意了法律之間的層次性和協調性關系。首先在《中小企業(yè)基本法》設專章原則性地規(guī)定了中小企業(yè)專門管理機構的設置;作為其專項實施法又專門制定了《中小企業(yè)廳設置法》以及《關于商工會及商工會議所援助小規(guī)模經營者的法律》等，對專門管理機構和社會組織的設置作了詳細規(guī)定?！吨行∑髽I(yè)財政支持法》(可考慮涵蓋政府采購措施)、《中小企業(yè)稅費優(yōu)惠法》、《中小企業(yè)融資促進法》、《中小企業(yè)科技創(chuàng)新促進法》、《中小企業(yè)社會服務促進法》以及《中小企業(yè)智力支持法》，等等。⑤法律體系的構建，明確法律之間的層次性與協調性關系尤為重要。有研究將我國中小企業(yè)法與歐盟中小企業(yè)法進行了比較后認為，我國的法律制度構建缺乏應有的層次性與協調性，結果出現了“內容既有大量重疊，又留有許多空白;法規(guī)之間沖突，從而使中小企業(yè)法在整體上并不協調”。在今后的立法中，應該借鑒先進的做法，“使我國的中小企業(yè)法形成一個既有分工、又互相配合的和諧的有機整體”。張洪濤、周長城:《淺議歐共體中小企業(yè)法律制度的幾個問題及對我國中小企業(yè)立法的啟示》，《法學評論》2001年第1期。

實際上，上述有關促進中小企業(yè)發(fā)展的國務院的多項政策意見，基本上包括了促進中小企業(yè)發(fā)展的各項制度措施，且具有一定的具體性。但按照法治社會的要求，這些政策意見還不是法律，更不是《中小企業(yè)促進法》的配套法規(guī)，也未能實現政策措施的專門化分工，所以很難做到細致周到、具體深入，仍然存在過于概括，其操作性不強的問題。在法治社會的情況下，必須將這些好的政策措施及時上升為法律規(guī)范，并進行專門化分工立法，使其作為基本法的專項實施法更具權威性、具體性、穩(wěn)定性、普遍性和連續(xù)性，與基本法一道構成完整的促進中小企業(yè)發(fā)展的法律體系。

3.加強法律監(jiān)督，提供優(yōu)質司法服務，營造良好的法制環(huán)境

不管是法律的制定，還是法律的執(zhí)行，都是國家公權力行為。加強對公權力行為的監(jiān)督，保證公權力的陽光運行，同樣是現代法治社會不可或缺的重要理念。所以，按照國家法律監(jiān)督制度的安排，以促進中小企業(yè)健康快速發(fā)展為目標，有必要加大對有關中小企業(yè)的立法、執(zhí)法乃至司法等的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現和糾正所存在的問題，不斷提高保障中小企業(yè)發(fā)展的法治化水平，營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好法治環(huán)境。為此，首先應該強化立法機關的法律監(jiān)督功能，同時明確政府自身的執(zhí)法自查職責。要求各監(jiān)督機關，依照相關法律的規(guī)定制定法律監(jiān)督工作規(guī)劃，定期開展法律監(jiān)督評估工作，確保各項法律制度落到實處。①有關論著將國家法律監(jiān)督功能的正常發(fā)揮作為國家實現法制統一的重要舉措進行了研究。詳見王作全、馬天山、馬旭東:《中國西部區(qū)域特征與法制統一性研究》，北京:法律出版社，2009年，第14-15頁。

司法是法治國家的重要組成部分，更是平等、公平、公正這些法治所追求的最高價值得以實現的最后一道防線。所以，司法機關既要確立為中小企業(yè)發(fā)展服務的大局意識，又要堅持保護“弱者”的法治理念，千方百計解決中小企業(yè)在司法領域所面臨的困難和問題，為我國中小企業(yè)的健康快速發(fā)展提供優(yōu)質司法服務，為營造有利于我國中小企業(yè)發(fā)展的良好法治環(huán)境發(fā)揮職責。②有研究對如何創(chuàng)建促進中小企業(yè)發(fā)展的司法環(huán)境，提出了具體建議。參見王悅群:《關于優(yōu)化中小企業(yè)法制環(huán)境的幾點建議》，《天津政協公報》2009年第7期。在具體制度設計上，首先，可將司法領域經過多年探索所形成的快速反應機制、司法救助機制、多元化調解機制以及案外延伸機制等，嘗試性地應用到對中小企業(yè)的司法救助上，加大對中小企業(yè)的司法救助力度，解決中小企業(yè)在司法領域所面臨的困境問題。其次，應建立區(qū)分對待因法律糾紛而進入司法領域的中小企業(yè)的司法制度。對那些雖面臨法律糾紛但仍有較好的經營前景且對拉動就業(yè)、增加財稅收入等仍能發(fā)揮積極作用的中小企業(yè)，既要秉公司法，又要按照商法等所確立的企業(yè)維持基本原則，③企業(yè)維持原則是商法的一項基本原則，對其的詳細論述，見王保樹主編:《中國商法》，北京:人民法院出版社，2010年，第26-27頁;王作全主編:《商法學》(第3版)，北京:北京大學出版社，2011年，第10頁。采取各種司法手段讓其起死回生，得到繼續(xù)發(fā)展。而對于那些相反的中小企業(yè)，應當按照優(yōu)勝劣汰的市場經濟基本原則，讓其盡快退出市場，強化市場配置資源的基礎性作用，進一步優(yōu)化有利于中小企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境。