周 偉，李嶺梅

(1．河南財經(jīng)政法大學，河南 鄭州450002;2．河南檢察職業(yè)學院，河南 鄭州450000)

改革開放以來，我國經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的高速發(fā)展對公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。但是由于我國政府的財力還不夠雄厚，難以滿足公路建設(shè)所需的巨大資金需求。為了多渠道籌集公路建設(shè)資金，加快公路建設(shè)速度，緩解公路交通的“瓶頸”制約作用，我國政府出臺了“貸款修路，收費還貸”政策。因此，收費公路是政府在財力不足、公路建設(shè)壓力巨大的情況下采取的特定政策。但是收費公路建成以后，收費的現(xiàn)實狀況令人擔憂。行政主體利用權(quán)力“尋租”規(guī)避公路通行費，行政相對人利用暴力、欺騙逃避公路通行費，其深層次問題是公路收費的公平合理問題。有必要通過相應(yīng)的制度予以規(guī)制。

道路使用者也采取相應(yīng)的措施偷逃公路通行費，其中不乏公務(wù)人員和工作人員協(xié)助偷逃公路通行費的情況。據(jù)經(jīng)營管理高速公路的組織及其工作人員根據(jù)工作實踐和經(jīng)驗總結(jié)分析，偷逃高速公路通行費行為目前表現(xiàn)為騙逃公路通行費行為和強行闖崗(跳車)逃費行為兩種?！?〕偷逃的手段包括換卡逃費、故意損壞通行卡、超限運輸、大車小標與使用假駕駛證以及其他手段〔2〕，有的司機還利用車型分類核小或隱瞞噸(座)位偷逃、利用改變行駛距離偷逃、利用計重設(shè)備的缺陷和其他手段降低載重(貨)量偷逃以及利用免費或優(yōu)惠政策偷逃。〔3〕在偷逃過程中，不乏內(nèi)部工作人員里應(yīng)外合，不作為甚至亂作為幫助車主偷逃過路費。〔4〕除此之外，第三人通過偽造、變造、販賣收費公路車輛通行卡或者提供車輛等方式幫助他人偷逃車輛通行費;更有甚者第三人甚至拆開高速公路的附屬設(shè)施幫助司機偷逃。偷逃過路費行為給高速公路帶來巨大損失，“據(jù)了解，超限車輛‘狂啃’高速公路，每年‘吃掉’河南修復(fù)資金2 億元”〔5〕。針對偷逃高速公路通行費的行為，一方面可以通過采用某些措施予以預(yù)防;另一方面也可適用相應(yīng)的法律制度予以懲治。本文就行政法律規(guī)制方面予以探討。

一、偷逃道路通行費的預(yù)防

(一)嚴格恪守有關(guān)公路方面的法律法規(guī)

盡管我國沒有統(tǒng)一的防治偷逃公路通行費行為的法律法規(guī)，但是按照我國現(xiàn)有的法律制度，防治公路通行費偷逃行為還是有法可依的，這些法律法規(guī)包括《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理法》、《中華人民共和國交通安全法》、《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》以及各地方人大、政府制定的有關(guān)道路交通安全、公路、收費方面的地方性法規(guī)和規(guī)章。盡管這些法律、法規(guī)和規(guī)章之間存在著這樣和那樣的沖突，只要按照《立法法》有關(guān)法律適用原則，按照立法法有關(guān)規(guī)范性文件之間的效力等級的規(guī)定，有關(guān)公路收費方面還是有法可依，并可正確適用的。其核心是我們能否嚴格恪守有關(guān)收費公路方面的規(guī)定，落實法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的法定的權(quán)利和義務(wù)。

(二)強化公務(wù)人員和工作人員依法辦事的法律意識

面對日益嚴重的偷逃高速公路通行費現(xiàn)象，防止偷逃高速公路通行費的任務(wù)也日益嚴峻。經(jīng)營單位能夠獲得不斷發(fā)展，員工素質(zhì)的提高是永動力。鑒于高速公路的公共性和商品性，高速公路的員工就包括公務(wù)人員和工作人員。高素質(zhì)創(chuàng)造高效率，而其中法律意識是衡量一個員工綜合素質(zhì)高低的重要參量。法律作為一種上層建筑，在宏觀上調(diào)整、保障并約束著市場經(jīng)濟各個主體的行為。經(jīng)營單位的各種決定和舉措，都要通過具體人的行為來實施，尤其是高速公路公司在對高速公路進行管理，所實施的一些具體行為仍與行政行為相似或相關(guān)聯(lián)，公路收費系統(tǒng)是晝夜連續(xù)二十四小時運轉(zhuǎn)的特種行業(yè)，同時，還具有類似金融部門的現(xiàn)金流量大等特征，這就要求收費員必須具有較強的法律素質(zhì)。對員工進行切實有效的法制意識教育，使全員懂法、全員守法，最大限度地維護公司利益，降低偷逃公路通行費的發(fā)生。

(三)總結(jié)懲治偷逃過路通行費經(jīng)驗

不斷創(chuàng)新防治偷逃公路通行費的方法有利于收費公路制度的完善。廣西高速公路管理局最近創(chuàng)建的“黑名單”不失為一個很好的方法。廣西高速公路管理局將建立偷逃車輛“黑名單”數(shù)據(jù)庫，對有偷逃行為的嫌疑車輛進行追查、跟蹤、查處，及時向社會公布典型違法案件的查處情況。為實現(xiàn)資源共享，高管局將牽頭建立偷逃車輛“黑名單”數(shù)據(jù)庫，對兩次以上的有偷逃行為或嫌疑車輛進行追查、跟蹤，相互溝通，共享信息，建立完善的偷逃車輛“黑名單”數(shù)據(jù)庫。一旦有偷逃行為的車輛上了“黑名單”，經(jīng)過每個收費站時系統(tǒng)將自動提醒收費人員注意，對貨車進行嚴格的監(jiān)控和檢查。多次上“黑名單”的車輛，將在社會上予以曝光，并依據(jù)相關(guān)法規(guī)進行處理。為提高綠通車輛后臺稽查效率，加大可疑綠通車輛的查驗力度，強化綠通政策執(zhí)行，贛定高速運營管理公司著手開發(fā)“綠通車輛信息追蹤管理系統(tǒng)”。該管理系統(tǒng)主要包含以下四方面功能:一是對每一輛綠通車輛裝載貨物進行全面跟蹤，并自動生成《車輛裝載貨物不一致報表》，便于后臺開展針對性稽查，通過信息篩選分析，搜集可疑車牌號，通知現(xiàn)場加強查驗;二是具備假冒綠通車輛歷史逃費信息查詢功能，提醒現(xiàn)場驗貨人員重點關(guān)注;三是具備綠通產(chǎn)品目錄更新及查詢功能，該功能將為現(xiàn)場工作提供便利;四是自動生成主要綠通產(chǎn)品占比、各省綠通車占比等各類數(shù)據(jù)報表，為數(shù)據(jù)分析提供依據(jù)。這些方法和科技創(chuàng)新，有利于防治偷逃過路通行費行為。

(四)建立部門長效聯(lián)動治逃機制

打擊偷逃公路通行費活動涉及面廣，政策性強，難度大，只有各部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)才能保證這項工作的最終落實。這些部門包括公安部門、路政部門和公路經(jīng)營公司。在當前情況下，聯(lián)合公安機關(guān)治理逃費是非常有效的方法:其一，公安機關(guān)調(diào)查有合法性，公安機關(guān)的公信力威懾力和工作經(jīng)驗使它的工作人員更容易獲取有價值的證據(jù);其二，公安人員現(xiàn)場處理逃費行為時行為人更容易接受處理，不會使矛盾激化誘發(fā)群體性事件;其三，公安機關(guān)獲取的證據(jù)以后在追訴行為人時能夠成為具有法律效力的證據(jù)。因此，要積極爭取轄區(qū)高速交警、地方公安的大力支持配合，加大監(jiān)管措施，重拳出擊，把治理特權(quán)車和打擊假冒軍隊車輛、武警車輛，倒卡、賣卡、領(lǐng)車闖卡等拒繳、偷逃通行費的違法行為結(jié)合起來，努力優(yōu)化收費環(huán)境。

(五)完善相應(yīng)的科技手段

目前大部分高速公路采用人工或半自動收費方式，與先進的計算機收費方式相比較難以控制和監(jiān)督，從而導(dǎo)致沖卡車輛、人情車輛的增加。要充分認識到高速公路信息系統(tǒng)管理的重要性，因為監(jiān)控系統(tǒng)中所記錄下來的數(shù)據(jù)和資料會作為法律證據(jù)來使用。因此，各收費站、監(jiān)控中心應(yīng)當完善相應(yīng)的科技手段，改進監(jiān)控系統(tǒng)、提升管理水平，配備相應(yīng)的科技設(shè)備，通過圖像、流水記錄、數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)場稽查等方法，收集其逃費證據(jù)，加大查處力度，確保公路通行費的收取。加之各省的高速公路管理機構(gòu)一般多為事業(yè)單位或事業(yè)單位、企業(yè)管理形式，在查處收費人員貪污作弊后的處理上有一定的難度，因而造成內(nèi)部的漏費。外逃和內(nèi)漏對通行費的征收產(chǎn)生影響。

二、偷逃道路通行費的行政處罰

對于偷逃道路通行費的行為我國沒有專門的法律可以適用，但是對這些行為的性質(zhì)進行分析，可以看出這些行為是違反我國行政處罰法、公路法、道路交通安全法和收費公路管理條例以及地方性法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范性文件的規(guī)定。按照這些規(guī)范性文件的規(guī)定，對偷逃道路通行費的行為可以做出相應(yīng)的行政處罰。

(一)騙逃公路通行費的行政處罰

騙逃公路通行費是主要的偷逃公路通行費方式，從目前情況來看，這種行為主要有以下幾種方式:利用假牌證逃費、換卡逃費、甩掛、卸貨、轉(zhuǎn)貨逃費、安裝假軸逃費、在稱臺上非正常行駛逃費、墊木(鋼)板搭橋逃費、在稱重臺縫隙插螺絲釘或細鋼管逃費、故意遮擋光柵、冒用“綠色通道”車輛、攜帶電子干擾器。這些行為從性質(zhì)上是違法甚至犯罪行為，應(yīng)當予以處罰。

1．對偽造標志、證件或者冒用綠通車騙逃行為的行政處罰

如果偽造免交過路通行費證件標志、證件或者冒用綠通車的，可以認定為《治安管理處罰法》第52 條規(guī)定的買賣或者使用偽造、變造的國家機關(guān)、人民團體、企業(yè)、事業(yè)單位或者其他組織的公文、證件、證明文件的行為，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000 元以下罰款;情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500 元以下罰款。也可以按照《中華人民共和國道路交通安全法》第96 條規(guī)定，由公安機關(guān)交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，并處200 元以上2000 元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

2．新型騙逃行為及其處罰

隨著收費系統(tǒng)在我國的廣泛應(yīng)用，相關(guān)人員利用系統(tǒng)自身的不足進行騙逃。這些作弊手段包括熟車假沖卡、入口多發(fā)卡、收費員換卡、出入口同時降檔、模擬過車等?！?〕這些騙逃行為一般都有收費工作人員配合，事后再分贓。這種行為有收費人員(包括公務(wù)人員)參與其中，偷逃通行費達到較大數(shù)額后，就符合我國刑法中詐騙罪的構(gòu)成特征。對偷逃的當事人可依據(jù)我國刑法以詐騙罪追究其刑事責任，對一般工作人員，可以依侵占罪論處，對公務(wù)人員可以依貪污罪處罰。如果達不到數(shù)額較大標準，則依據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，對偷逃當事人處15 天以下的拘留，并可單處或并處1000 元以下罰款，對公務(wù)人員可由有關(guān)機關(guān)給予行政處分。

(二)強行闖崗(跳車)逃費行為的行政處罰

這種行為包括長途超限貨車在深夜一輛或多輛車一起沖崗逃費;不法司機與收費站鄰近不法分子勾結(jié)，集中堵道帶車闖崗;不法分子拆開高速公路護欄，帶領(lǐng)大貨車逃通行費。還有一種情況是，某些政府和權(quán)力機構(gòu)部分工作人員特權(quán)思想嚴重，特別是一些地方供電部門、公檢法、工商、稅務(wù)等部門的工作人員把自己手中的權(quán)力當成通行證，在沒有免費通行證的情況下公開拒繳、抗繳通行費。

《收費公路管理條例》第57 條規(guī)定，違反本條例的規(guī)定，為拒交、逃交、少交車輛通行費而故意堵塞收費道口、強行沖卡、毆打收費公路管理人員、破壞收費設(shè)施或者從事其他擾亂收費公路經(jīng)營管理秩序活動，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任;給收費公路經(jīng)營管理者造成損失或者造成人身損害的，依法承擔民事賠償責任。

根據(jù)刑法規(guī)定，采用強行闖崗、帶車闖崗等方式，逃避路橋費，情節(jié)嚴重的，可依據(jù)我國刑法以聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、破壞交通設(shè)施罪、故意毀壞財物罪、故意傷害罪追究其刑事責任。強行闖崗(跳車)逃費行為尚不夠刑事處罰的，則依據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定進行處罰。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第2 條規(guī)定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。

就行政處罰而言，采用強行闖崗、帶車闖崗等方式，逃避路橋費，毆打他人的，或者故意傷害他人身體，情節(jié)嚴重但尚不夠刑事處罰的，處5日以上10日以下拘留，并處200 元以上500 元以下罰款;情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。采用強行闖崗、帶車闖崗等方式，逃避路橋費，結(jié)伙毆打、傷害他人的，毆打、傷害殘疾人、孕婦、不滿14周歲的人或者60周歲以上的人的，多次毆打、傷害他人或者一次毆打、傷害多人的，情節(jié)嚴重但尚不夠刑事處罰的，處10日以上15日以下拘留，并處500 元以上1000 元以下罰款。

在強行闖崗(跳車)過程中，為拒交、逃交、少交車輛通行費而故意堵塞收費道口、強行沖卡擾亂收費公路經(jīng)營管理秩序活動，按照《治安管理處罰法》第23 條規(guī)定，處警告或者200 元以下罰款;情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500 元以下罰款。聚眾實施前款行為的，對首要分子處10日以上15日以下拘留，可以并處1000 元以下罰款。

采用強行闖崗、帶車闖崗等方式，或者行為人以及第三人通過破壞道路附屬物逃避路橋費，故意損毀公私財物情節(jié)嚴重但尚不夠刑事處罰的，根據(jù)《治安管理處罰法》第49 條規(guī)定，處5日以上10日以下拘留，可以并處500 元以下罰款;情節(jié)較重的，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。

(三)公路收費站工作人員私放車輛的行政處分

此類行為表現(xiàn)為收費站工作人員以自身利益為目的，內(nèi)外勾結(jié)，利用職務(wù)便利，私放人情車，或收取通行車輛一定費用，讓車輛不繳納或少繳納費用。具體包括:工作人員私自發(fā)卡行為、大車小放行為、變換車種，即對不符合免費條件的車輛放行、打開其他非允許使用的應(yīng)急通道讓應(yīng)繳費車輛通行、利用超寬車道稱臺不足夠?qū)捥淤M，或讓小型車溜邊不壓線圈逃費等。

根據(jù)我國《刑法》的規(guī)定，公路收費管理人員等相關(guān)人員利用職務(wù)便利參與偷逃車輛通行費構(gòu)成犯罪的，構(gòu)成貪污罪或職務(wù)侵占罪。公路收費管理人員等相關(guān)人員如果是國家機關(guān)工作人員在相互勾結(jié)偷逃通行費沒有構(gòu)成犯罪的，可以認定為其行為違反《公務(wù)員法》第53 條規(guī)定的貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利行為，并按照第56 條的規(guī)定予以警告、記過、記大過、降級、撤職，直至開除公職。

三、行政處罰的主體

(一)行政處罰只能由特定的行政機關(guān)執(zhí)行

鑒于行政處罰容易侵犯當事人的合法權(quán)益，世界各國對行政處罰權(quán)的授予向來比較慎重，一般而言對行政處罰的主體要求得比較嚴格，我國立法也是如此。按照我國行政處罰法的規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定:國務(wù)院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。第87 條規(guī)定:公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應(yīng)當及時糾正。公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當依據(jù)事實和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行?！逗幽鲜「咚俟窏l例》第61 條規(guī)定，圍堵收費站、服務(wù)區(qū)、聚眾鬧事，拒不交費，闖卡通行，打罵、侮辱收費、服務(wù)人員，妨礙正常工作、經(jīng)營秩序，依法應(yīng)當受到治安處罰的，由公安機關(guān)依法處理;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。按照這些規(guī)定，做出行政處罰的機關(guān)只能是公安機關(guān)，其他組織或個人無權(quán)做出行政處罰。在收取公路通行費的過程中，由于收費人員多為收費公路公司的人員，極容易造成公路收費人員對當事人進行處罰的情形。因此這里必須強調(diào)行政處罰的主體。針對闖崗(跳車)一般情況下會造成收費站欄桿或其他收費設(shè)施的損壞甚至收費管理人員傷亡的，公路經(jīng)營管理單位只能按相關(guān)規(guī)定要求其補繳相應(yīng)費款。依法應(yīng)當受到治安處罰甚至構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)依法處理。

(二)行政強制由特定的機關(guān)執(zhí)行

對偷逃公路費的行為，特別是采取暴力偷逃過路費的行為，必要的時候采取強制手段是難免的。但是在采取必要的措施時還必須注意自己的身份和權(quán)限。公路經(jīng)營單位是無權(quán)采取行政強制措施和行政強制執(zhí)行的。2011年6月30日通過2012年1月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》第2 條規(guī)定，行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施包括限制公民人身自由、查封場所、設(shè)施或者財物、扣押財物、凍結(jié)存款、匯款等。行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。行政強制執(zhí)行的方式包括加處罰款或者滯納金、劃撥存款、匯款、拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物、排除妨礙、恢復(fù)原狀、代履行、其他強制執(zhí)行方式。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行。從強制執(zhí)行法的規(guī)定來看，采取行政強制措施的主體只能是行政機關(guān)，采取行政強制執(zhí)行的主體只能是行政機關(guān)或者人民法院，其他任何國家機關(guān)和組織不能行使行政強制執(zhí)行權(quán)。行政強制法第17 條明確規(guī)定，行政強制措施應(yīng)當由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施，也就是說，非行政機關(guān)的工作人員不能實施行政強制措施。公路經(jīng)營單位在經(jīng)營公路的時候，不乏有上述強制行為，因而切忌把自己的收費權(quán)混同于強制執(zhí)行權(quán)，確保自己的行為在法定的范圍內(nèi)實施。

(三)高速公路經(jīng)營管理單位的拒絕通行權(quán)

《收費公路管理條例》第33 條規(guī)定，收費公路經(jīng)營管理者對依法應(yīng)當繳納而拒交、逃交、少交車輛通行費的車輛，有權(quán)拒絕其通行，并要求其補交應(yīng)繳納的車輛通行費?！逗幽鲜「咚俟窏l例》第39 條規(guī)定:高速公路經(jīng)營管理單位對拒交、逃交高速公路通行費的車輛有權(quán)采取必要措施限制其通行，要求其補交應(yīng)繳納的通行費，并可以依照省人民政府的規(guī)定加收費款。拒不補交的，由高速公路路政管理機構(gòu)責令車輛停放在指定地點接受處理。因此，按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，高速公路經(jīng)營管理單位無權(quán)對拒交通行費的司機進行行政處罰，但其有拒絕通行權(quán)?！柏熈钴囕v停放在指定地點接受處理”指的是由公安機關(guān)依法處理。

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