宋國濤

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

隨著法治建設(shè)的推進，我國各級政府開展的行政權(quán)力運行體制改革和機制建設(shè)也逐漸升溫，而近年來深受地方政府青睞的行政權(quán)力清理成為熱門選擇。概括而言，行政權(quán)力清理是行政機關(guān)對自身具有的執(zhí)行法律、管理國家事務(wù)的各項行政權(quán)力進行統(tǒng)計、整理并進行合法性判斷，經(jīng)法制部門審核確認后決定或取消、或調(diào)整、或保留并向社會公開的一系列活動的總稱。其目的是通過對行政權(quán)力的匯總、效力判決并分情況予以處理來規(guī)范行政權(quán)力的行使。本文擬就湖北省“清理規(guī)范省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項推進行政權(quán)力公開透明運行”活動（以下簡稱“權(quán)力清理”）為研究對象，從法理角度對其加以多維檢視，以鏡得失。

一、“權(quán)力清理”概況

（一）活動的背景、目的與原則。

在我國，隨著“依法治國”、“國家尊重和保障人權(quán)”憲法原則的確立和國務(wù)院一系列有關(guān)依法行政與建設(shè)法治政府決定文件的發(fā)布推動了我國法治建設(shè)的進程。而在依法治國建設(shè)法治政府成為公民和社會普遍訴求的形勢下，我國各級行政機關(guān)對行政權(quán)力進行規(guī)范改革和制度建設(shè)來回應時代要求也成為常態(tài)。正如學者所指出的，“法治建設(shè)應當立足于政府法治,全面推進依法行政,建設(shè)法治政府”是我國改革開放30年來法治建設(shè)的一大規(guī)律。[1](p24)于是，為了推進行政權(quán)力公開規(guī)范運行、加快法治政府建設(shè)，湖北省政府開展了“權(quán)力清理”。

“權(quán)力清理”在推進行政權(quán)力公開透明運行的總體目標指導下遵循三項原則。第一，職權(quán)法定原則。即“權(quán)力清理”根據(jù)權(quán)力是否具備法律依據(jù)①“權(quán)力清理”中的“法律依據(jù)”具體包括：一是現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章；二是部門“三定方案”；三是省級規(guī)范性文件或上級機關(guān)批準文件；四是經(jīng)省政府同意由部門制定的文件，以下統(tǒng)稱“清理依據(jù)”。、行政權(quán)限是否清晰和權(quán)力事項是否符合改革發(fā)展要求的標準，分別采取取消、調(diào)整、下放和保留規(guī)范的處理措施。第二，行政程序正當高效原則?！皺?quán)力清理”要求行政權(quán)力的行使程序必須正當高效。具體措施包括：規(guī)范行政程序，使其明確、公正、高效；健全行政監(jiān)督程序和提高其服務(wù)品質(zhì)。第三，權(quán)力公開運行原則?！皺?quán)力清理”力圖將規(guī)范后的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項統(tǒng)一編制為行政權(quán)力庫向社會公開，以推進省級行政權(quán)力公開透明運行。

（二）“權(quán)力清理”的內(nèi)容與結(jié)果。

1.“權(quán)力清理”的內(nèi)容。

從宏觀上來看，“權(quán)力清理”的對象是湖北省省直部門行使的所有行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項，其中以行政主體實施的行政許可、行政處罰、行政給付、行政獎勵等十二類行政權(quán)力為主要內(nèi)容；同時包含行政機關(guān)實施的其他三類行政活動，如行政備案、專項資金分配等。從微觀上來看，“權(quán)力清理”規(guī)范的內(nèi)容主要是各項行政權(quán)力或政務(wù)服務(wù)事項的名稱、法律依據(jù)、行使主體、行使程序、收費與否及其依據(jù)、種類、行使條件以及具體承辦機構(gòu)等。

2.“權(quán)力清理”的結(jié)果。

“權(quán)力清理”于2011年8月4日中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳發(fā)布“省委辦公廳省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省監(jiān)察廳關(guān)于清理規(guī)范行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項推進行政權(quán)力公開透明運行的實施方案》通知”正式啟動。湖北省政府專門成立了由監(jiān)察廳、政府法制辦公室、人力資源和社會保障廳、編制辦公室和經(jīng)濟與信息化委員會等部門組成的省清理規(guī)范行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項工作辦公室（以下簡稱“專項辦公室”）?！皩ｍ椶k公室”根據(jù)十五類省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項的性質(zhì)分別設(shè)置了不同的清理規(guī)范要求，制定了“《省級行政權(quán)力與政務(wù)服務(wù)事項登記表（1—15）》及填表說明”（以下簡稱登記表）。根據(jù)該登記表，清理后各類行政權(quán)力或政務(wù)服務(wù)事項載明的事項包括權(quán)力編碼、權(quán)力名稱、實施主體、權(quán)力依據(jù)、收費依據(jù)及標準、行使條件、辦理期限、需提交材料、部門處理意見①“權(quán)力清理”要求，負責首先自行清理行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項的省直部門對其行使的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項可采取“保留規(guī)范、取消、下放、調(diào)整”四種處理意見，最終處理意見由湖北省人民政府法制辦公室進行擬定，因此在該項登記事項之后均有“法制辦審查意見”的登記項一欄。、承辦機構(gòu)及聯(lián)系電話等，但各類行政權(quán)力或服務(wù)事項因?qū)傩缘牟煌诘怯泝?nèi)容上存在差異?！皩ｍ椶k公室”經(jīng)過舉辦清理規(guī)范工作培訓班、部署省直機關(guān)自行清理、省政府法制辦審核確認、行政權(quán)力運行流程再造、權(quán)力公開和網(wǎng)上試運行等階段，②其中在行政權(quán)力自行清理和省政府法制辦公室審核確認的過程中因清理和規(guī)范活動的復雜性和個別行政權(quán)力的處理涉及對法律的理解等問題而往往需要多次反復清理和多次審核的過程，這也是整個清理活動中最為重要和復雜的內(nèi)容。力圖建立“一庫三平臺”③“一庫三平臺”是湖北省政府為了推進省政府電子政務(wù)建設(shè)而力圖建立的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺的簡稱，具體包含“省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項目錄庫”、“省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上公開運行平臺”、“法制監(jiān)督平臺”、“電子監(jiān)察平臺”。的省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項綜合服務(wù)系統(tǒng)，并在省直機關(guān)推廣應用。總體而言，湖北省“權(quán)力清理”圍繞建設(shè)法治政府的總體目標，經(jīng)過繁雜而審慎的行政權(quán)力清理規(guī)范工作，將省直60多個部門原來行使的8000余項行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項清理規(guī)范為5000多項。目前，“權(quán)力清理”已經(jīng)形成了省級行政權(quán)力目錄，整個活動處于網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)階段。因“權(quán)力清理”涉及權(quán)力種類復雜且數(shù)目龐大，對每項權(quán)力進行逐一分析并不現(xiàn)實，筆者在此僅從權(quán)力依據(jù)、實施主體等方面做些具體分析。

（1）關(guān)于“權(quán)力依據(jù)”的清理。

“權(quán)力清理”堅持職權(quán)法定、行政權(quán)力依法設(shè)定的原則，要求省直機關(guān)行使的所有行政權(quán)力都必須具有法定的依據(jù)，且應細化到具體條款項目并載明在登記表中，內(nèi)容須涵蓋所行使權(quán)力的授權(quán)依據(jù)或委托依據(jù)，最后報湖北省人民政府法制辦公室審核確認。省政府法制辦公室遵照“清理依據(jù)”對上報的行政權(quán)力分別作出或保留規(guī)范、或取消、或下放或調(diào)整的處理措施。經(jīng)過清理，不僅保證了每項行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項均有法可依，而且其職權(quán)依據(jù)、權(quán)限范圍以及權(quán)限種類等均得以明確。具體來看，清理前后各項行政權(quán)力或服務(wù)事項的“權(quán)力依據(jù)”主要有如下變化：

第一，行政權(quán)力因欠缺法定依據(jù)而被取消。如湖北省發(fā)展與改革委員會上報的28項行政許可經(jīng)審核確認后，“國家規(guī)定必須由地方政府核準的農(nóng)林水利項目”等23項行政許可權(quán)力因缺乏《行政許可法》等法定依據(jù)而被取消。

第二，對法律規(guī)范未明確規(guī)定省級政府部門行使的行政權(quán)力或服務(wù)事項，從轉(zhuǎn)變政府職能的角度將其下放。如湖北省地方稅務(wù)局在自行清理后對其之前行使的“印花稅票代售許可”行政許可權(quán)的處理意見為“下放”，經(jīng)省政府法制辦公室審核后予以下放。

第三，對有職權(quán)交叉、重疊或歸類錯誤的行政權(quán)力或服務(wù)事項依法進行調(diào)整。如湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳將“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督人員崗位資格認定”的行政審批權(quán)力擬調(diào)整為“行政確認”，經(jīng)省政府法制辦審核后將其歸為行政確認。

第四，因法定依據(jù)的修改或新法出臺而增加行政權(quán)力或服務(wù)事項。如湖北省發(fā)展與改革委員會在自行清理后根據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《湖北省實施＜中華人民共和國節(jié)約能源法＞辦法》的規(guī)定擬增加“固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估審查”的行政許可權(quán)力，經(jīng)省政府法制辦公室審核后予以確認。

（2）關(guān)于“實施主體”的清理。

“權(quán)力清理”對行政權(quán)力或服務(wù)事項實施主體的登記區(qū)分為授權(quán)機關(guān)和委托機關(guān)。清理后，明確了各項行政權(quán)力或服務(wù)事項的實施主體和具體承辦機構(gòu)及其聯(lián)系方式。如藥品生產(chǎn)許可證核發(fā)的行政許可權(quán)的實施主體為湖北省食品藥品監(jiān)督管理局，具體承辦機構(gòu)為湖北省食品藥品監(jiān)督管理局的行政審批辦公室。

（3）關(guān)于“收費與否及其標準”④“權(quán)力清理”方案中的“收費”是指工本費、材料費等。的清理。

“權(quán)力清理”對各項行政權(quán)力或事項是否收費及其標準進行了清理。清理的標準為凡是需要進行收費的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項必須有法律依據(jù)或省物價局的批準決定。清理后，各項行政權(quán)力或服務(wù)事項行使時是否收費、收費標準及其依據(jù)得以明確。如湖北省民政廳自行清理后上報的結(jié)果中無一項行政權(quán)力或服務(wù)事項收費；湖北省計劃生育委員會提供“衛(wèi)生系列計劃生育專業(yè)高級職務(wù)評審”的收費依據(jù)和標準是省物價局、省財政廳《關(guān)于調(diào)整專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審費收費的通知》（鄂價費[2011]302號）：“具體收費標準：高級400元?！?/p>

（4）關(guān)于行政權(quán)力內(nèi)容“種類”的清理。

“權(quán)力清理”要求行政處罰、行政強制和行政獎勵必須登記具體權(quán)力或服務(wù)事項的內(nèi)容種類。如行政處罰中的警告、沒收違法所得、罰款等，行政強制中的行政強制執(zhí)行和行政強制措施，行政獎勵中的榮譽獎勵和獎金等。清理后各項權(quán)力和服務(wù)事項的法定種類得以細化和明確。

（5）關(guān)于行政權(quán)力“行使條件”的清理。

“權(quán)力清理”要求，行政許可、行政審批、行政征收等行政權(quán)力的行使均需具備法定條件。清理后，各項行政權(quán)力的行使條件均依照“清理依據(jù)”的效力位階順序依次清楚列舉。有的省直機關(guān)列舉了行政權(quán)力行使的法定條件，有的將行使條件所應遵守的法定標準予以明確。如湖北省人力資源與社會保障廳在其“設(shè)立人力資源服務(wù)機構(gòu)及其業(yè)務(wù)范圍審批”行政許可權(quán)的行使條件中明確列舉了五項內(nèi)容。①五條內(nèi)容是《人才市場管理規(guī)定》第六條的規(guī)定，即“設(shè)立人才服務(wù)機構(gòu)應具備下列條件：（一）有與開展人才中介業(yè)務(wù)相適應的場所、設(shè)施，注冊資本（金）不得少于10萬元；（二）有5名以上大專以上學歷、取得人才中介服務(wù)資格證書的專職工作人員；（三）有健全可行的工作章程和制度；（四）有獨立承擔民事責任的能力；（五）具備相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件?！?/p>

（6）關(guān)于行政權(quán)力行使程序的清理。

“權(quán)力清理”要求每項行政權(quán)力的行使既要符合法定程序，又要突出高效便民，還要簡明清晰、制約有效?！皺?quán)力清理”對行政權(quán)力行使程序的清理內(nèi)容包括行使期限、需要提交的材料、運行流程圖②“權(quán)力清理”要求，各自行政清理部門對省政府決定保留的行政權(quán)力和服務(wù)事項以處（室）為單位參照“權(quán)力清理”流程圖（樣式）進行流程再造，分別編制內(nèi)部和外部流程。流程圖的內(nèi)容包括行政權(quán)力的啟動、承辦崗位、運行程序及相關(guān)接口、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對人的權(quán)利、投訴舉報途徑和方式、廉政風險防控點。等內(nèi)容。就行使時限而言，清理后行政許可、行政審批、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政監(jiān)督檢查、行政服務(wù)等行政權(quán)力的行使期限分為法定期限和承諾期限，其中承諾期限均短于法定期限。如經(jīng)湖北省政府法制辦公室確認的省衛(wèi)生廳共計14項行政許可權(quán)行使的法定期限均為20個工作日（現(xiàn)場審核、專家評審的時間不計算在內(nèi)），該機關(guān)辦理各項行政許可的承諾期限均為14個工作日（現(xiàn)場審核、專家評審的時間不計算在內(nèi)）。就權(quán)力行使“需要提交的材料”而言，清理后的行政許可、行政審批、行政確認等權(quán)力或服務(wù)事項中“需要提交的材料”均明確予以列舉。如經(jīng)湖北省政府法制辦公室確認的省測繪局“測繪成果質(zhì)量監(jiān)督檢查結(jié)果審定”的在行使中相對人需要提交的材料為“測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗部門提交的測繪成果質(zhì)量監(jiān)督檢查報告”。此外，“權(quán)力清理”要求各項行政權(quán)力的行使部門必須將所有權(quán)力或事項運行的內(nèi)外部流程圖通過箭頭將多個文本框所代表的不同程序環(huán)節(jié)進行連接并注明彼此之間的運行順序與關(guān)系。其中外部流程圖要依據(jù)“清理依據(jù)”進行編制，并向社會公開；內(nèi)部流程圖需在法定程序的基礎(chǔ)上進行細化，主要用于規(guī)范行政機關(guān)內(nèi)部的工作運行。

二、“權(quán)力清理”的特征與本質(zhì)探析

（一）基本特征。

行政主體主動開展行政權(quán)力清理活動，是近年來各地方政府日益青睞的推進依法行政、改善區(qū)域行政環(huán)境和增強政府競爭力的改革方式。湖北省“權(quán)力清理”具有以下基本特征：

1.內(nèi)部性。

“權(quán)力清理”的內(nèi)部性主要體現(xiàn)在：首先，“權(quán)力清理”的啟動者為省級行政機關(guān)，清理對象為湖北省政府及其職能部門的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項。這一過程既不涉及立法和司法權(quán)力事項，也無公眾或其他機關(guān)的參與和監(jiān)督。其次，省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項的審核確認和行政權(quán)力目錄編制均由省政府法制工作部門負責，表明這是行政系統(tǒng)內(nèi)部開展的規(guī)范行政權(quán)運行的活動。

2.合法性。

“權(quán)力清理”不僅在總體上遵照“清理依據(jù)”，而且針對各項行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項的清理標準也是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進行。

3.結(jié)果公開性。

“權(quán)力清理”的一個重要目標是推進行政權(quán)力公開透明運行，因此清理規(guī)范后的行政權(quán)力目錄及各項行政權(quán)力或事項的運行程序等內(nèi)容均通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開，供公眾查閱，接受社會監(jiān)督。

4.控權(quán)性。

行政機關(guān)主導的公權(quán)力改革，能夠在直面行政權(quán)力行使中存在的依據(jù)混亂、程序制約缺乏、低效率與腐敗等問題的基礎(chǔ)上，洞悉立法“高空控權(quán)”與司法的“有限審查”存在的漏洞，抓住控權(quán)的要害并對癥下藥，因此更能發(fā)揮直接控權(quán)的優(yōu)勢。與司法審查的事后控權(quán)模式不同，立法控權(quán)體現(xiàn)了事前制約行政權(quán)力來源的預防性優(yōu)勢，但在行政職能日益廣泛、行政活動專業(yè)化不斷增強和行政服務(wù)需求強勁的趨勢下，立法權(quán)的預防性優(yōu)勢被逐漸稀釋。而由行政機關(guān)主動開展的權(quán)力行使規(guī)范改革則大大補強了預防性控權(quán)的功能。相對于立法與司法的靜態(tài)控權(quán)模式，行政權(quán)力清理將行政權(quán)力行使的每個環(huán)節(jié)置于一種動態(tài)化的內(nèi)外銜接的監(jiān)督和制約機制中，進而充分發(fā)揮過程性控權(quán)的優(yōu)勢。

（二）本質(zhì)。

在現(xiàn)代法治國家中，行政必須受法律的約束，這是法治的必然要求，而依法行政是行政機關(guān)所普遍遵守的一項法治原則。[2](p1)依法行政和依法治國的根本問題，是行政權(quán)力的制約問題，是公權(quán)力的合法性和有效性的問題。[3](p6)

然而，傳統(tǒng)上廣為推崇的立法控權(quán)模式和司法控權(quán)模式并未達到人類預期的理想效果。就立法控權(quán)模式而言，王名揚先生曾對立法控權(quán)的不足作了精辟透徹的分析，[4](p108)即以議會為代表的權(quán)力機關(guān)的立法實際上難以滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展和急劇變遷的客觀需求，更難以強求其通過立法的方式來達到完全規(guī)制行政權(quán)的目標。立法控權(quán)理想的破滅逐漸推動人類向司法控權(quán)模式的轉(zhuǎn)移和青睞，而司法審查更多的是通過解決具體行政爭議來發(fā)揮監(jiān)督和制約行政權(quán)的功能，其本質(zhì)上是一種事后的監(jiān)督方式，且主要監(jiān)督行政行為的合法性。而在現(xiàn)代行政國家的背景下,立法者授予行政機關(guān)廣泛自由裁量權(quán)的情形已經(jīng)司空見慣，且行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)導致行為明顯失當?shù)默F(xiàn)象也可謂家常便飯。因此，立法對行政權(quán)規(guī)制密度的降低連鎖性地引發(fā)了司法審查的疲軟，依靠立法制約和司法審查“傳送帶”的控權(quán)模式已經(jīng)無法實現(xiàn)行政權(quán)依法運行的目標。于是，現(xiàn)實的需要催生了行政自我規(guī)制控權(quán)模式的誕生。

行政自我規(guī)制理論是我國學者崔卓蘭所提出的一項行政法學理論。這一理論認為，行政主體有可能通過其自身的組織架構(gòu)和運行、內(nèi)部規(guī)則的設(shè)置和運用、借助行政倫理道德的影響，源于公務(wù)員內(nèi)心的服務(wù)惠民觀念，自覺自發(fā)地約束規(guī)范行政行為，消減行政權(quán)的負面效應，將之限制在合法合理且符合比例原則的范圍內(nèi)，進而也可在此基礎(chǔ)上，對正確的行政政策予以自我推進，對行政正義和行政文明的實現(xiàn)展開自覺的追求。[5](p36)縱觀我國學界對行政自我規(guī)制的理論觀點，可將行政自我規(guī)制（又稱行政自我規(guī)范、行政自我控制或行政自制）界定為，一般是指行政主體對自身違法或不當行為的自我控制,包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機制，是實現(xiàn)行政法治的一種途徑。這一理論的核心觀點認為，立法控權(quán)和司法控權(quán)不足以達到監(jiān)督行政權(quán)依法運行的目標，行政主體自主的自我規(guī)制能夠彌補立法和司法控權(quán)的不足，它以立法等外在控權(quán)制度為基礎(chǔ)。至于行政自我規(guī)制的表現(xiàn)，有學者從政府發(fā)布依法行政文件、建立行政規(guī)則制定程序及其合法性審查和行政立法備案審查制度以及制定行政裁量基準等方面對我國行政自我規(guī)制的實踐進行了初步的探討。[6](p14)

行政權(quán)力清理是近年來各地政府在建設(shè)法治政府過程中逐步推行的一項行政權(quán)力改革活動，自2007年黑龍江省和河北省開展以來，江蘇省、遼寧省、山東省、江西省、四川省等省級政府相繼開展了此類活動。①除了省級政府主動開展行政權(quán)力清理外，近年來各地市級（含地級市、縣級市）政府也開始開展了部分行政權(quán)力領(lǐng)域的清理活動。如山東省德州市于2011年4到5月份對該市60多個政府部門集中開展了行政權(quán)力清理活動，詳見王賀、韓晶、張華銳：《我市集中開展行政權(quán)力清理審核》，德州日報，2011年4月24日。他山之石，可以攻玉。在總結(jié)考察其他省市開展行政權(quán)力清理得失的基礎(chǔ)上，湖北省以更為全面的“權(quán)力清理”形式來推進依法行政和建設(shè)法治政府，本質(zhì)上是地方政府在復雜背景下開展的一種更為綜合和深入的行政自我規(guī)制形式。這種背景既包括依法行政成為法治國家普遍要求、行政權(quán)力受立法權(quán)和司法權(quán)的雙重制衡，又包括公民權(quán)利意識增強背景下社會監(jiān)督體系日益完善、經(jīng)濟社會快速發(fā)展轉(zhuǎn)型對高效快捷廉潔行政環(huán)境的需求遞增以及地方政府競爭日益發(fā)展。②有關(guān)我國地方政府競爭尤其是通過制度競爭來增強地方政府競爭力的文獻可參見馮興元、張千帆：《地方政府競爭:理論范式分析框架與實證研究》，南京：譯林出版社，2010年版；唐麗萍：《中國地方政府競爭中的地方治理研究》，上海：上海人民出版社，2010年版。它是我國特殊經(jīng)濟社會發(fā)展背景下地方政府推進依法行政的綜合性權(quán)力改革，是地方政府在從“管理型”向“管理與服務(wù)并舉型”理念轉(zhuǎn)變過程中強化行政自我規(guī)制的一種途徑，也是現(xiàn)代法治國家行政權(quán)規(guī)制的基本趨向。

三、“權(quán)力清理”的積極價值

“權(quán)力清理”嘗試對省級行政權(quán)開展“地毯式”的清理和規(guī)范，是集中推進依法行政的主動改革，是行政自我規(guī)制的規(guī)模化展開，具有多重積極價值。

（一）全面強化行政自我規(guī)制。

“權(quán)力清理”在本質(zhì)上是行政自我規(guī)制改革的舉動，是行政自我規(guī)制全面加速的生動案例。不管是“權(quán)力清理”的動力來源、目標追求、啟動主體和實施方式，還是其清理對象、規(guī)范內(nèi)容以及最終結(jié)果，都表明了“權(quán)力清理”是一項更為全面和深入的行政自我規(guī)制活動。這種由行政主體主導的行政權(quán)力清理活動堅持了法律保留、法律優(yōu)位等依法行政原則，立足實現(xiàn)行政法治的目標，全面地規(guī)范省級政府及其職能部門的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項。這不僅可以預防違法或不當行政行為的發(fā)生，而且能夠發(fā)揮行政自我規(guī)制所具有的直接性控權(quán)、預防性控權(quán)和過程性控權(quán)等價值和功能，是行政自我規(guī)制全面加強的典型注腳。

（二）加快回應時代發(fā)展的要求。

20世紀80年代以來，我國開始進入堪稱第二次革命的改革開放時代。改革開放既以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲匾淖兏飪?nèi)容,又以行政體制改革為實現(xiàn)市場經(jīng)濟建設(shè)目標的重要途徑和手段，而從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，又為政府職能的全面轉(zhuǎn)型提供了重要的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。[7](p25)改革開放的縱深發(fā)展和經(jīng)濟社會的快速轉(zhuǎn)型，給行政管理體制的改革提出了新的挑戰(zhàn)，也是各級政府應當積極回應的現(xiàn)實課題。

“權(quán)力清理”立足現(xiàn)行法律框架體系，將積極回應時代發(fā)展要求作為重要目標，并以實際行動來展示轉(zhuǎn)變政府職能的改革決心?！皺?quán)力清理”將各省直部門自行清理后上報的778項行政許可權(quán)力和340項行政審批權(quán)力，清理后僅分別保留283項和29項，廢止了大量缺乏法定依據(jù)的權(quán)力，下放了一大批省級行政權(quán)力或事項。這不僅貫徹了《行政許可法》的精神，推動了行政審批制度的改革，也有助于理清政府與市場關(guān)系、減少政府對市場的直接管制、完善市場經(jīng)濟體制等經(jīng)濟發(fā)展要求。同時，在市場經(jīng)濟發(fā)展推動社會轉(zhuǎn)型的背景下，公民身份覺醒和權(quán)利意識日益高漲，公民對行政活動的知情權(quán)需求和監(jiān)督政府依法行政的愿望也日漸強烈?！皺?quán)力清理”不僅將省級行政權(quán)力庫向社會公開，而且主動公開了各項行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項的實施主體、職權(quán)依據(jù)、運行程序等內(nèi)容。這既滿足了公眾對政務(wù)信息的需求，也為社會監(jiān)督政府提供了條件。

（三）積極踐行服務(wù)行政理念。

隨著福利國家的發(fā)展和現(xiàn)代政府對公民的“生存照顧”義務(wù)的強調(diào)，服務(wù)行政的理念得到更為普遍的認同，相應地有關(guān)服務(wù)行政的制度也得以逐漸發(fā)展。①有關(guān)服務(wù)行政理念及其實踐可參見莫玉川、郭慶殊：《論現(xiàn)代服務(wù)行政與服務(wù)行政法——以我國服務(wù)行政法律體系建構(gòu)為重點》，《法學雜志》，2007年第2期；余敏江、潘希：《服務(wù)行政的“公民”本位及其政治哲學基礎(chǔ)》，《學術(shù)界》，2010年第12期。而轉(zhuǎn)變政府職能為社會提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，可謂是踐行行政服務(wù)理念最為直接的表現(xiàn)?！皺?quán)力清理”后由省級部門提供的行政服務(wù)達493項，是除省直部門所享有的行政處罰權(quán)和其他行政權(quán)力之外數(shù)量最多的事項。同時，該活動還對每一項權(quán)力或服務(wù)事項編制了對外的運行流程圖并向社會公開，以便于公眾查詢和快捷地辦理相關(guān)事務(wù)，這對于提高行政效率、提供高效便民的行政服務(wù)來說意義重大。

此外，“權(quán)力清理”在規(guī)范各項權(quán)力或事項法定期限的同時建立了行政權(quán)力運行的承諾期限制度，這不僅能降低行政機關(guān)和行政相對人的辦事成本，還可以為行政程序的發(fā)展積累經(jīng)驗。

（四）切實完善預防腐敗的機制建設(shè)。

“一個國家、一個地區(qū)、一定時期、一定領(lǐng)域，如果人們能建立有效的制度，采取有效的措施限制、控制和規(guī)范公權(quán)力的運作，其腐敗即可控制在相對較輕度的“度”內(nèi)，反之，其腐敗趨勢就可能發(fā)展、蔓延,甚至失控，以至構(gòu)成對人民權(quán)利、自由的嚴重威脅，對國家和社會的嚴重災難。”[8](p40)具有天然擴張性的行政權(quán)力更容易落入尋租的溫床而滋生腐敗，因此更需要加以防控。而腐敗問題產(chǎn)生原因的多面向特質(zhì)決定了預防腐敗應多管齊下、發(fā)揮多元制度的合力。

“權(quán)力清理”不僅為公眾監(jiān)督政府依法行使提供了政務(wù)信息的條件，而且綜合運用制度與科技手段預防腐敗。首先，“權(quán)力清理”將省級行政權(quán)力進行分門別類，并以“菜單”形式將其行使主體、法律依據(jù)、法定程序等公布于眾，為社會監(jiān)督行政提供了充分的條件。其次，規(guī)范行政權(quán)力運行的內(nèi)部流程，在內(nèi)部流程中容易發(fā)生權(quán)力濫用或?qū)ぷ獾沫h(huán)節(jié)設(shè)置“廉政風險防控點”，并將權(quán)力行使程序與“法制監(jiān)督平臺”、“電子監(jiān)察平臺”相銜接，以自動化的技術(shù)裝置“死盯”權(quán)力運行中的腐敗現(xiàn)象，以達到不間斷預防腐敗的目的。

四、“權(quán)力清理”的局限檢視

有學者認為，我國行政自我規(guī)制的動力有法理型統(tǒng)治、民主法制意識形態(tài)與現(xiàn)實需求、行政的民主合法性壓力、官僚科層制的結(jié)構(gòu)等，但我國當前促使行政自我規(guī)制的動力，在系統(tǒng)性、持續(xù)性和有效性方面存在不足，如國務(wù)院作為行政自我規(guī)制的推動者沒有足夠的時間和精力去監(jiān)督下級政府及其職能部門實現(xiàn)自我規(guī)制的效果等。[6](p16)同時行政自我規(guī)制所仰仗的行政系統(tǒng)一體性、科層結(jié)構(gòu)等因素本身也可能轉(zhuǎn)而成為阻礙行政自我規(guī)制發(fā)揮積極作用效果的絆腳石，因此對行政自我規(guī)制本身存在的問題也應當客觀正視。

“權(quán)力清理”是行政自我規(guī)制的一種表現(xiàn)形式，其自身也存在行政自我規(guī)制所與生俱來的不足。如“權(quán)力清理”一個貫穿始終并且非常明顯的特點就是整個活動以現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和有效規(guī)范性文件為依據(jù)進行開展。而在現(xiàn)行有效的法律規(guī)范未修改之前，即使“權(quán)力清理”過程中發(fā)現(xiàn)了權(quán)力行使存在問題也因為現(xiàn)行法律的“僵化”規(guī)定而只能退而遵守，這自然導致“權(quán)力清理”的不徹底性。同時，清理過程中即使發(fā)現(xiàn)有“清理依據(jù)”本身違反上位法的情況，組織者也并未報送省政府依照《立法法》的規(guī)定向有權(quán)機關(guān)提出審查或裁決要求，導致某些行政權(quán)力的職權(quán)依據(jù)難以實質(zhì)規(guī)范。

五、結(jié)語

在法治國家原則成為當今世界普遍發(fā)展趨勢的背景下，我國確立了依法治國的憲法原則，而依法行政是建設(shè)法治國家的核心內(nèi)容，依法行政的根本是行政權(quán)力的制約，于是監(jiān)督行政權(quán)力實現(xiàn)行政法治就成為理論和實務(wù)界關(guān)注的共同課題。圍繞如何在行政職權(quán)不斷擴張的背景下加強對行政權(quán)力的規(guī)制難題，理論界提出了立法的、司法的、社會的監(jiān)督機制，但并未完全解決行政權(quán)力規(guī)范行使的難題。行政自我規(guī)制在彌補傳統(tǒng)的立法控權(quán)、司法審查和社會監(jiān)督模式不足的基礎(chǔ)上得以建構(gòu)并不斷發(fā)展，凸顯了其深入行政決策過程、完善正當程序和強化行政公開等推進依法行政、實現(xiàn)行政法治的積極作用。但以“權(quán)力清理”為代表的行政自我規(guī)制改革難以擺脫動力不足、執(zhí)行保障乏力、持續(xù)性差以及配套制度缺失等內(nèi)在局限，因此，這只是推動中國行政法治發(fā)展必要而有限的動力。

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