包容性發(fā)展視角下的我國城市治理發(fā)展趨勢探析

■ 朱相宇 宋希博（1.北京市社會科學(xué)院市情調(diào)查研究中心北京 100101 2.中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所 北京 10072 .北京理工大學(xué) 北京 100081）

包容性發(fā)展與城市治理的內(nèi)涵

（一）包容性發(fā)展的內(nèi)涵

2011年，博鰲亞洲論壇在中國海南舉行，其主題是“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”。胡錦濤以“推動共同發(fā)展，共建和諧亞洲”為題，發(fā)表了主旨演講，正式使用包容性發(fā)展概念，并且闡述中國對“包容性發(fā)展”的看法以及中國在“包容性發(fā)展”上的實踐。

包容性發(fā)展，顧名思義，既強調(diào)“包容”又強調(diào)“發(fā)展”，其落腳點在“發(fā)展”，而發(fā)展的模式則在于“包容”。包容性發(fā)展，它關(guān)注包括弱勢群體在內(nèi)的所有國民的實際需求、可行能力、發(fā)展環(huán)境與機會以及利益分配，追求經(jīng)濟、社會和政治的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是一種新的發(fā)展理念和模式。首先，包容性發(fā)展不僅非常重視弱勢群體，同時也非常重視其他國民的需求滿足、利益分配、能力提高和發(fā)展機會；其次，包容性發(fā)展不僅包括利益共享，還包括發(fā)展主體上的人人有責(zé)、發(fā)展過程的機會均等和發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)（高傳勝，2012）。

（二）城市治理的內(nèi)涵

城市治理就是將治理運用于城市公共事務(wù)管理的活動。是一種為了謀求城市中經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，把城市中的資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素都包括在內(nèi)的整體地域治理概念（王佃利，2009）。城市治理也是一個過程，是以政府為主體運用和動員社會及非政府組織的力量，充分鼓勵公眾參與，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，所進行的一種解決城市宏觀和微觀問題，提供城市公共服務(wù)、增進城市公共利益的政治過程和利益整合過程。

城市治理的核心是實現(xiàn)城市公共利益最大化。城市公共利益是城市中主體利益的總和，城市各主體利益實現(xiàn)是城市治理的核心問題，它直接地體現(xiàn)為各個治理主體的利益分配的情況。城市治理機制的目標(biāo)就是通過政府部門、私營部門及市民社會部門在利益互動的過程中完成城市公共服務(wù)決策、生產(chǎn)和消費的過程，各主體之間要保證在實現(xiàn)“共贏”的基礎(chǔ)上確保公共利益的不斷提升（王偉，2009）。

城市治理的目的是提高城市居民的生活質(zhì)量。市民是最直接的效益相關(guān)者，市民參與城市治理可以表達出市民自身的想法和實際需要，使政府可以從市民那里獲取更完善的信息以彌補政府自身的信息不足，并以更經(jīng)濟的方式提供公共服務(wù)。同時，在公共政策的制定與實施中融入積極、有效的市民參與顯然更容易被市民所接受，擁有更低的執(zhí)行成本（王勝本，2008）。

國外城市治理模式的變遷與啟示

（一）國外城市治理模式的變遷

1.Pierre的四種城市治理模式。Pierre（1999）經(jīng)過對西方發(fā)達國家城市發(fā)展模式的考察，基于參與者、方針、手段和結(jié)果四個方面，提出了城市治理的四種模式：管理模式。按照市場原則通過基于市場的廣泛的專業(yè)管理手段以提高公共服務(wù)供給效益，并讓消費者自由選擇公共產(chǎn)品或服務(wù)及其生產(chǎn)者的治理模式；社團模式。將城市治理按照若干利益集團劃分，又將每個利益集團結(jié)構(gòu)劃分為高層領(lǐng)導(dǎo)與基層群體，直接參與城市治理的是各利益集團的高層領(lǐng)導(dǎo)，間接參與城市治理的是利益集團的基層；支持增長模式。支持增長模式是由商界精英和政府中高層官員直接參與，通過有利于推動城市經(jīng)濟發(fā)展的手段促進經(jīng)濟增長，從而實現(xiàn)利益共享；福利模式。城市政府是城市治理的唯一的參與者。政府通過與中央政府的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來確保國家資金的扶持性的流入以維持地方城市發(fā)展的活動。

2.城市伙伴制治理模式。該模式的特點是城市治理的責(zé)任、政策管理、決策權(quán)力和充分的資源下放給最接近市民和最具代表性的地方當(dāng)局，同時借助于國際合作和伙伴制的方式，將城市能力建設(shè)的戰(zhàn)略和體制建設(shè)權(quán)力賦予所有的當(dāng)事人，特別是地方當(dāng)局、私營經(jīng)濟、合作經(jīng)濟、工會、非政府組織和社團組織，使它們能夠在住房和生活規(guī)劃及治理上發(fā)揮有效的作用，每個政府都應(yīng)保證所有社會成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，保證并鼓勵他們參與各級決策（李忠民，2006）。

3.新公共管理模式。伴隨著全球化、信息化以及知識經(jīng)濟時代的來臨，新公共管理模式在主要的西方發(fā)達國家的城市治理中獲得了廣泛的應(yīng)用。蓋伊（2001）從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定和公共利益四個方面提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的基于新公共管理的四種治理模式：市場化政府模式。強調(diào)政府管理市場化；參與型政府模式。主張對政府管理有更多的參與；靈活性政府模式。認(rèn)為政府需要更多的靈活性；解除規(guī)制型政府。提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。新公共管理模式在西方國家的城市中得到了廣泛的運用并且已成為城市治理的最新模式。

（二）國外城市治理模式的啟示

國外不同的城市治理模式具有以下幾個共同的特點：一是注重政府與非政府力量的關(guān)系。政府部門已不單純地將城市治理看成是政府的事，而是要善于利用社會各方面的力量。二是強調(diào)市民社會在公共決策中的角色。特別是突出廣大的城市居民和公眾在城市治理中的參與性。三是強調(diào)城市公共物品和服務(wù)供給過程中市場的力量。將市場和競爭機制引入到城市公共服務(wù)活動中來，利用產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化的方式提供公共服務(wù)。

為了在全球范圍內(nèi)推廣其“良好的城市治理”理念，聯(lián)合國人居中心制定了“良好的城市治理”標(biāo)準(zhǔn)：城市發(fā)展的各個方面的可持續(xù)性；下放權(quán)力和資源；公平參與決策過程；提供公共服務(wù)和促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的效率；決策者和所有利益相關(guān)者的透明度和責(zé)任制；市民參與和市民作用。

由此可看出，國外的城市治理在很大程度上都要求政府下放權(quán)利或者提倡市民參與到政府的政策制定中來，強調(diào)伙伴制與多重治理。政府治理的過程是政府與公眾的互動過程，在謀求公共部門責(zé)任問題上，多元主體的參與是十分重要的。多元主體參與可以反映公眾的需求與偏好，使行政部門的政策與行為能與社會中的大多數(shù)公民的需求相契合，回應(yīng)公眾的需求。多元主體參與可以提高政府的代表能力和回應(yīng)力；多元主體參與使公共管理者知曉公眾公共組織績效的評估意見。事實上在這其中，包容性發(fā)展的理念作為社會發(fā)展的原則和目標(biāo)始終貫穿于整個城市治理過程。

我國城市治理模式的變遷與特征

（一）我國城市治理模式的變遷

1.官僚政府與城市管制模式。傳統(tǒng)官僚型模式形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在這種管理模式下，政府的構(gòu)造基本上是按照科層制的模式進行構(gòu)建，城市政府單獨承擔(dān)了城市公共服務(wù)的供應(yīng)，所有城市事務(wù)都由城市政府按照指令式的方式進行管理。傳統(tǒng)官僚型模式以行政權(quán)力集中化、行政組織等級化、行政職能專門化、行政行為程式化等為特點。隨著時代的變遷，傳統(tǒng)城市政府的缺點日益暴露，顯現(xiàn)出機構(gòu)臃腫、資源浪費和效率低下等弊端。

2.企業(yè)化政府與城市經(jīng)營模式。自20世紀(jì)80年代以來，企業(yè)型政府和經(jīng)營城市的理念得到了廣泛的傳播和應(yīng)用。企業(yè)型政府是指政府必須在市場導(dǎo)向的概念下，引進競爭機制，運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現(xiàn)高績效的政府。經(jīng)營城市是用市場化的方法對城市公共物品進行改造，達到增加其經(jīng)濟價值或改善其自身活力等目的。就經(jīng)營城市的具體內(nèi)容來說，中國城市在實際中主要集中在三個方面：盤活土地存量，實現(xiàn)自然資本的增值；引進競爭機制，實現(xiàn)公用事業(yè)多元化經(jīng)營；做好城市延伸資本的開發(fā)，樹立城市良好形象（王佃利，2003）。企業(yè)化政府模式是政府從行政導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)導(dǎo)向、服務(wù)對象從公民轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩?、組織結(jié)構(gòu)從集權(quán)走向分權(quán)的轉(zhuǎn)變。

3.服務(wù)型政府與多中心治理模式。為了解決新公共管理在城市經(jīng)營模式上出現(xiàn)的政府缺位于公民基本服務(wù)、越位于經(jīng)濟管理的現(xiàn)象，新公共服務(wù)理論應(yīng)運而生。它把公民權(quán)和公共行政的精神作為公共管理的首要精神，強調(diào)治理理論的民主取向，與此相適應(yīng)的就是主張多中心治理的城市管理模式。該治理模式中，政府仍然起著“掌舵”的核心作用，為多主體的合作機制提供支持、規(guī)范、服務(wù)和導(dǎo)引。

（二）我國城市治理模式的特征

1.“單一中心”：城市治理行政化。一直以來，城市政府是城市管理的唯一主體，城市公共物品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一元性、一體化、等級制、命令性的特點，城市治理的方法上，主要以權(quán)力控制、行政命令、制度約束為主要手段。政府作為供給方，擁有權(quán)威，采取壟斷方式，作為消費方的全社會成員對所需要的公共物品和服務(wù)缺乏選擇權(quán)。

2.“以物為本”：城市治理失衡化。在城市治理過程中，城市政府偏重于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，片面注重經(jīng)濟發(fā)展，而很少顧及經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，在城市公共物品和服務(wù)上面明顯不足，導(dǎo)致城市可持續(xù)發(fā)展能力低、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量差、公共管理成本過高等問題。環(huán)境污染、生態(tài)失衡、交通擁擠、貧困、失業(yè)、社會不安等等城市所特有的病態(tài)、弊端和丑惡現(xiàn)象對城市治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國城市治理模式的未來趨勢

（一）“以人為本”的城市治理

“以人為本”的城市治理是指城市政府在城市管理過程中以人為主體，充分考慮人的需求，滿足人的需要，理解人、尊重人、關(guān)心人、依靠人并服務(wù)人，這是城市治理理念的創(chuàng)新，是城市治理工作的出發(fā)點和落腳點?！耙匀藶楸尽钡某鞘兄卫淼哪康氖歉纳迫藗兊纳姝h(huán)境。隨著城市化進程不斷加速，直接帶來了城市人口數(shù)量的急劇膨脹和城市規(guī)模的不斷擴張，城市的生存環(huán)境質(zhì)量的提升面臨巨大的挑戰(zhàn)。城市治理是對城市的全面管理，良好的城市治理是改善和提高城市生活環(huán)境的有效手段和必要措施，其目的就是要以為市民服務(wù)為立足點，不斷改善市民的學(xué)習(xí)、工作和居住環(huán)境?！耙匀藶楸尽钡某鞘兄卫淼闹饕獙ο笫侨恕３鞘兄卫硎菍Τ鞘械娜轿还芾?，包括人、財、物的管理，但主要是對人的管理。人是城市的運行主體，對“財”和“物”的管理都是通過人來進行的。城市運行是否有序、是否安全關(guān)鍵要看對人的管理是否到位。

“以人為本”是城市包容性發(fā)展的本質(zhì)要求。包容性發(fā)展既是社會發(fā)展的目標(biāo)，又是社會發(fā)展的過程。無論是目標(biāo)還是過程，都離不開人這個主體因素，人既是包容性發(fā)展實踐者，又是包容性發(fā)展的共享者，社會包容性發(fā)展其本質(zhì)就是一種人的主體價值得到充分尊重，人的主體作用得到充分發(fā)揮。因此，必須把堅持以人為本貫穿到城市治理的各個層面中去。隨著我國城市化進程的不斷推進，城市不斷發(fā)展和擴大，城市人口數(shù)量不斷增多，人口構(gòu)成日趨復(fù)雜，不同民族、不同國籍和不同階層的人集聚城市中，對城市治理有著不同的需求，這對城市的建設(shè)提出嚴(yán)峻的考驗。城市治理的目的不僅僅在于實現(xiàn)城市功能完善、運轉(zhuǎn)高效、環(huán)境優(yōu)美、結(jié)構(gòu)合理，而且要使城市中的市民在城市中感到安全、衛(wèi)生、舒適、方便，在城市中生活的弱勢群體也有生存之地、謀生之業(yè)。

城市治理價值取向的內(nèi)在要求。實現(xiàn)城市公共利益最大化和切實提高市民生活質(zhì)量是現(xiàn)代城市治理中重要的價值取向。如果提高城市治理水平是政府的良好意愿，那么市民生活質(zhì)量是否提高、城市的公共利益是否實現(xiàn)最大則是對政府城市治理好壞的直接衡量結(jié)果。新形勢下，城市治理要求更新治理觀念，轉(zhuǎn)換治理實現(xiàn)形式、創(chuàng)新治理運行機制?！耙匀藶楸尽钡某鞘兄卫砝砟?，離不開公眾的積極參與。而在城市治理中實施“以人為本”的治理理念，對于吸納最大范圍的公眾的積極參與城市治理，提升城市功能和促進社會、經(jīng)濟和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要作用。

（二）“均衡發(fā)展”的城市治理

“均衡發(fā)展”的城市治理指的是以人為中心的“自然-社會-經(jīng)濟”復(fù)合系統(tǒng)的均衡發(fā)展，它既不是單純的經(jīng)濟發(fā)展或社會發(fā)展，也不是單純的自然生態(tài)的發(fā)展，三者是不可分割的。均衡發(fā)展著重強調(diào)的是城市經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間相互適應(yīng)，經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展。其本質(zhì)就是以保護和合理利用自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境為發(fā)展基礎(chǔ)，實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會的均衡發(fā)展。因此，“均衡發(fā)展”的城市治理有其特定的內(nèi)涵：

強調(diào)城市經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)對社會與環(huán)境效益的包容。減小城市發(fā)展過程中的社會差距和環(huán)境代價，是“均衡發(fā)展”的城市治理內(nèi)涵的第一要義，生態(tài)文明和社會文明齊頭并進是均衡發(fā)展的基本特征之一。大力推動經(jīng)濟增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由片面追求經(jīng)濟增長向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過制度優(yōu)化和理念改進包容人口發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護。

強調(diào)城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性?！熬獍l(fā)展”的城市治理的根本目的就是讓城市發(fā)展成果惠及城市所有階層，所有人共享城市化的成果。所以城市在利用資源的同時，要承擔(dān)發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，包容社會福利的成本負(fù)擔(dān)。城市發(fā)展不再是輔助性功能或福利性問題，包容性問題應(yīng)成為城市運行成功與否的關(guān)鍵性指標(biāo)（屠啟宇，2012）。

強調(diào)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中實現(xiàn)城市轄區(qū)與相鄰區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是促進城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、相互補充，逐步達到城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并不是城鄉(xiāng)均質(zhì)，它是通過體制一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化、農(nóng)業(yè)企業(yè)化和農(nóng)民市民化，在充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村各自優(yōu)勢與作用的過程中使城鄉(xiāng)成為相互依存、相互促進的統(tǒng)一體。

城市“均衡發(fā)展”以自然資源與環(huán)境的可持續(xù)性為基礎(chǔ)。我國經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目成就的同時，城市人口急劇膨脹，資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化，又限制了我國的城市發(fā)展進程。自然資源與環(huán)境保護是城市可持續(xù)發(fā)展的一項重要內(nèi)容，環(huán)境與自然資源的可持續(xù)性應(yīng)表現(xiàn)為城市環(huán)境得到最大程度的保護，因此，城市的開發(fā)建設(shè)應(yīng)保持在環(huán)境與資源的承載力之內(nèi)，保護和維護自然與生命支持系統(tǒng)。

城市“均衡發(fā)展”以經(jīng)濟可持續(xù)增長為重要方式。經(jīng)濟增長是城市實力和社會財富的體現(xiàn)，它既為提高人民生活水平及其質(zhì)量提供保障，也為均衡發(fā)展提供必要的物力和財力。均衡發(fā)展強調(diào)鼓勵經(jīng)濟增長，消滅貧困，轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟增長方式，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，文明消費，不僅重視經(jīng)濟增長的數(shù)量，而且還重視經(jīng)濟增長的質(zhì)量，這無疑是城市建設(shè)的重要保障。

城市“均衡發(fā)展”以社會可持續(xù)性為最終目標(biāo)。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，推進社會體制改革，擴大和改進就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，完善社會管理，推動社會公平正義，同時還應(yīng)當(dāng)加強文化建設(shè)，豐富人民精神文化生活，重建人民生活的意義體系。這些不僅是社會可持續(xù)發(fā)展的有利措施和標(biāo)志，也是城市包容發(fā)展的應(yīng)有之意。

（三）“多元參與”的城市治理

“多元參與”的城市治理是社會多元主體基于一定的集中行動規(guī)則，相互博弈、共同參與管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)，從而形成多樣性治理模式和組織形式。多元參與治理理論的特征表現(xiàn)為：治理的主體是多元主體，包括政府、社會組織、公眾；多元治理是通過相互合作給予公民更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；多元治理意味著公民既是參與者也是受益者，有直接參與權(quán)和收益權(quán)；意味著社會治理結(jié)構(gòu)從“單中心”的服從模式向“多中心”的合作模式轉(zhuǎn)變。

公共治理的參與主體趨向多元化需要“多元參與”的城市治理。經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展帶來了城市規(guī)模和城市人口的不斷擴大與膨脹，城市生態(tài)環(huán)境、資源利用和城市安全面臨著前所未有的壓力，公共領(lǐng)域內(nèi)亟待解決的事務(wù)不但日趨增多而且日趨復(fù)雜。但是，在新公共管理理論的視角下，政府的權(quán)利與義務(wù)通過法律的形式給予了明確的規(guī)定和有效的制約。因此，超出法律規(guī)定范疇的行為，就需要更多的治理主體發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)合作完成。

公共物品的提供者趨向多元化需要“多元參與”的城市治理。由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，因此傳統(tǒng)的觀點認(rèn)為，對于公共物品的提供只能由政府完成。但是，社會的不斷發(fā)展，使得公共物品和私人物品的邊界逐漸模糊，交集逐漸增多，導(dǎo)致非政府主體越來越多的參與公共服務(wù)的供給。政府定位由“計劃”轉(zhuǎn)變到“調(diào)控”，成為公共服務(wù)提供和分配的時間節(jié)點的趨勢越來越明顯。政府做的更多的是通過宏觀調(diào)節(jié)、市場運作，鼓勵其非政府治理主體在其優(yōu)勢領(lǐng)域參與公共物品的提供。

社會利益結(jié)構(gòu)的組成趨向多元化需要“多元參與”的城市治理。隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市化進程不斷加速，城市中的社會利益結(jié)構(gòu)不斷多元化，私營企業(yè)、國際機構(gòu)的迅速崛起；公民民主和權(quán)力意識的不斷加強，都要求在城市治理方面擁有更多的話語權(quán)。尤其是世界城市的建設(shè)會有更多的國際組織和跨國企業(yè)不斷進入，這種新的利益整合需要新的組織結(jié)構(gòu)形式。因此，城市治理不再意味著傳統(tǒng)意義上政府對城市的管理，需要政府在認(rèn)可和提高各個治理主體地位的同時，根據(jù)其在各個領(lǐng)域的優(yōu)勢給予其充分發(fā)揮功能的空間，將城市治理的整體建立在分工合作的機制上。

總之，城市治理既是一個地域治理的概念又是一個政治過程和利益整合過程，實現(xiàn)城市公共利益最大化和提高市民的生活質(zhì)量是城市治理的價值取向。包容性發(fā)展的理念始終貫穿于整個西方城市治理模式變遷的過程之中，而我國城市治理卻表現(xiàn)為“單一中心”和“以物為本”的特征。在我國的城市化進程中，城市治理應(yīng)當(dāng)向“以人為本”、“均衡發(fā)展”和“多元參與”的包容性城市治理模式方向發(fā)展。

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