王開國

(沈陽工程學(xué)院 政治法律系，沈陽 110136)

目前，我國農(nóng)村基層群眾自治即村民自治，作為中國特色的基層民主政治制度在鄉(xiāng)村已經(jīng)得到了廣泛推廣。但是隨著城市化的推進(jìn)和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化與發(fā)展，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了許多新的困難和問題，影響和制約著農(nóng)村社會管理創(chuàng)新和社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。這些新問題和新情況的出現(xiàn)，在一定程度上也影響與遲滯了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和村民自治的有序健康發(fā)展。

一、當(dāng)前村民自治呈現(xiàn)部分的新情況、新問題及其治理困境

(1)農(nóng)民工大流動引發(fā)的部分鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)主體缺位。在轟轟烈烈的民工潮中，數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體涌入城市，農(nóng)村不同程度地出現(xiàn)了“空心村”和“空巢村”，以致村民選舉只有老弱病婦參與，村民自治難以行使。同時，農(nóng)村勞動力大量流向城市也使得一些村莊村民自治工作難以正常開展;特別是人口外流使農(nóng)村的精英分子脫離農(nóng)村，造成鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)主體缺位，直接影響到村民自治能力的提升。

(2)“鄉(xiāng)政村治”及“兩委”關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，有的村民自治管理運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)障礙。“鄉(xiāng)政村治”被認(rèn)為是我國在社會轉(zhuǎn)型時期國家對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)村社會建設(shè)的調(diào)整。在我國新時期農(nóng)村體制變革中，國家行政權(quán)力從基層農(nóng)村社會全面撤出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家在農(nóng)村的基層政府，要與鄉(xiāng)村自治組織建立起領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此它有足夠的動力對鄉(xiāng)村黨組織和村委會進(jìn)行行政干預(yù)和操控，由此引發(fā)一系列體制摩擦。［1］

“兩委”關(guān)系和村民自治管理運(yùn)行機(jī)制的困境主要體現(xiàn)在:1)村黨支部和村委會之間的“兩委關(guān)系”“兩套馬車”“兩張皮”現(xiàn)象成為難以協(xié)調(diào)的公認(rèn)難題，結(jié)果導(dǎo)致黨支部與村委會合作難、工作開展難、貫徹上級精神難的“三難”現(xiàn)象的出現(xiàn)。［2］2)村民會議法定職權(quán)形同虛設(shè)，村民自治權(quán)利難以保障。一些鄉(xiāng)村村民會議常年不開會議事，村委會越權(quán)行使一些原本屬于村民會議的職權(quán)，村民自治權(quán)利難以得到保障。3)村干部缺乏有效監(jiān)督。實(shí)行村民自治以后，法律上規(guī)定的村民會議、村民代表會議、村民理財(cái)小組對村委會監(jiān)督的權(quán)力流于形式，使得“兩委”問題得不到有效遏制。4)村干部的素質(zhì)能力以及自律意識低下。有的村，“兩委”干部爭權(quán)奪利，沆瀣一氣，缺乏自律意識;也有一些貧困村，雖然“兩委”之間沒有矛盾，但選出來的村干部只能應(yīng)付門面，難以支撐村民自治責(zé)任和日常工作局面。

(3)有的村務(wù)公開缺乏實(shí)效。近年來各地在推進(jìn)村務(wù)公開民主管理中大膽嘗試了制度創(chuàng)新，但從總體情況來看，實(shí)效性仍顯不足。主要表現(xiàn)在:1)避實(shí)就虛，公開不規(guī)范。個別村委會只公開村干部分工、年度工作目標(biāo)等無關(guān)緊要的事項(xiàng)，對土地承包款、村干部的工資等涉及村民切身利益的事情，多以種種方式暗箱操作。2)敷衍應(yīng)付，公開不到位。不但公開時間不及時和公開地點(diǎn)不適當(dāng)，而且公開內(nèi)容不完整，“藏一半漏一半”，對群眾意見大的“熱點(diǎn)”問題，不愿公開甚至不公開。3)制度不配套，機(jī)制不完善。一方面是目前一些農(nóng)村基層組織還沒有一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制;另一方面是有的村雖然建立了這一機(jī)制，但形同虛設(shè)，沒有很好地發(fā)揮作用。

(4)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相對匱乏?？傮w來說，現(xiàn)階段我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠，公共產(chǎn)品供給短缺，無法為村民自治提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而影響了村民的參與熱情。特別在偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村，這種現(xiàn)象十分突出。

(5)個別賄選現(xiàn)象使得部分農(nóng)民有無力感。農(nóng)村村委會選舉問題的出現(xiàn)有諸多原因，但不可回避的是農(nóng)民普遍對選舉現(xiàn)狀的無力感和漠視加劇了選舉操作的失范與賄選的愈演愈烈。值得注意的是，近年來農(nóng)村基層賄選愈發(fā)嚴(yán)重，且呈現(xiàn)出一些更加隱秘的變化:一是賄選所涉及的金額有所增加;二是賄選由隱蔽走向公開或半公開;三是賄賂對象從親族、同姓、熟人等“小團(tuán)體”擴(kuò)展到收買其他“大團(tuán)體”支持者，有的地方甚至出現(xiàn)了與競爭對手明目張膽的“打擂臺”賄選;四是一部分宗族、黑惡勢力用暴力、威脅等手段介入選舉。［3］

二、制約村民自治困境的體制機(jī)制性因素

我國農(nóng)村社會管理在歷史上主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“雙軌政治”、人民公社時期的“完全控制”和現(xiàn)階段的“鄉(xiāng)政村治”三個典型模式。而改革開放以來，我國農(nóng)村基層社會管理體制則經(jīng)歷了從人民公社時期的“社隊(duì)制”到實(shí)行土地承包后的“村組制”，以及當(dāng)前在城鄉(xiāng)一體化和城市化進(jìn)程中實(shí)行的“社區(qū)制”建設(shè)三次重大變革。長期以來，我國城鄉(xiāng)基層社會管理所采用的是強(qiáng)化政權(quán)建設(shè)和發(fā)展基層民主的發(fā)展路徑，經(jīng)過十余年的改革實(shí)踐，農(nóng)村社會建設(shè)取得了重要進(jìn)展。但近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入改革深水區(qū)，農(nóng)村基層社會管理和村民自治呈現(xiàn)出諸多方面的困難。

制約當(dāng)前農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治的因素是多方面的，包括影響農(nóng)民政治參與的決定性因素即經(jīng)濟(jì)因素、“鄉(xiāng)政村治”及“兩委”關(guān)系的體制性因素、村民自治的制度因素及其影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏相關(guān)因素和賄選的治理不足等因素。不得不承認(rèn)，根據(jù)我國社會體制改革進(jìn)程，這些普遍存在的體制機(jī)制性問題的消解還有待時日。

體制機(jī)制性問題很難在短時間內(nèi)得以解決。新時期以來“兩委”關(guān)系與鄉(xiāng)村關(guān)系已成為作為中國農(nóng)村基層民主重要部分的村民自治所遇到的持久性難題。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，村莊的事務(wù)來源更趨向于正式化和程序化，政府將借此加大對鄉(xiāng)村事務(wù)的影響和干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治之間的潛在矛盾也將進(jìn)一步表面化。而“自上而下的黨支部和自下而上的村委會”的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會產(chǎn)生磨擦與沖突，致使鄉(xiāng)村發(fā)展難以為繼。

我國村民自治的立法效率較低，這已經(jīng)是一個不爭的事實(shí)。2010年村民委員會組織法的修訂，確保了村民委員會工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了村官罷免的門檻。同時針對“村民會議召開難”，完善了村民代表會議組成和議事程序，進(jìn)一步充實(shí)了村民會議討論決定的事項(xiàng)，并規(guī)定了村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定的事項(xiàng)。該法針對“民主監(jiān)督權(quán)落實(shí)難”，還規(guī)定增加村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)和村務(wù)公開等制度的落實(shí)。但這些在實(shí)踐中總結(jié)出來的法律規(guī)范至今仍缺少相應(yīng)的配套措施，對農(nóng)民作為基層自治的權(quán)利主體的法律保護(hù)還很薄弱，司法救濟(jì)途徑還不夠暢通，距離農(nóng)村村民自治的法治化還有很長的路要走。

從公共管理學(xué)視角分析村民自治問題，不能不涉及到政府角色。我國城鄉(xiāng)基層社會管理還存在各種癥結(jié)，無不帶有政府與社會關(guān)系的烙印。正如有學(xué)者所認(rèn)為的，在我國特定的社會條件和制度環(huán)境下，政府的主導(dǎo)性角色是思考加強(qiáng)我國基層社會管理和村民自治的前提。但這里存在一個客觀的邏輯悖論，即政府在推進(jìn)村民自治中既可以扮演吸納增效的角色，也可能成為基層群眾自治的行政侵蝕角色。對于政府來說，需要思考的是如何通過制度安排和機(jī)制創(chuàng)新，致力于培育農(nóng)村民間組織成長的基于吸納增效模式的管理結(jié)構(gòu)，使政府成為推動村民自治的積極力量。［4］從這個意義上可以說，政府角色構(gòu)成了維護(hù)和發(fā)展村民自治的一個潛在瓶頸問題。這一問題的解決取決于我國政府和整個社會體制改革的進(jìn)程。

三、組織化參與:破解村民自治困境的切入點(diǎn)

分析當(dāng)前農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治困境的產(chǎn)生原因，會很容易找到重大的、原則性的制約因素，如根源性、制度性和體制機(jī)制性的一些因素以及政府因素，但這些因素有可能在當(dāng)前是不可逆的因素或者在短時間內(nèi)難以解決的因素。對這些因素的深度分析有利于宏觀把握問題的本質(zhì)所在，但更為重要的是，在此基礎(chǔ)上致力于在操作層面上探索從哪些方面入手解決村民自治的現(xiàn)實(shí)問題，即要在影響村民自治的各種體制機(jī)制要素中找到連接社會體制、政府、市場和農(nóng)民自身主體現(xiàn)狀的深層癥結(jié)，以破解村民自治困境的切入點(diǎn)。

在操作層面，影響村民自治的深層癥結(jié)主要是農(nóng)民的組織化參與不足。而破解當(dāng)前村民自治困境的切入點(diǎn)，是要大力促進(jìn)農(nóng)民在農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治進(jìn)程中的組織化參與，并進(jìn)一步加大培育農(nóng)村民間組織的力度。

首先，伴隨著改革開放以來的經(jīng)濟(jì)體制變革和社會結(jié)構(gòu)的變遷，國家與社會的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，其重要標(biāo)志就是社會新興社會力量的崛起和第三部門的發(fā)育與成長。與改革開放前相比較，新時期以來農(nóng)村民間組織獲得了長足發(fā)展。當(dāng)前在我國社會發(fā)展中，由政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的社會管理模式和思路雖已逐漸形成，但新時期農(nóng)村社會組織仍面臨著生存空間狹小、組織管理主體身份的合法性缺失、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理、物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱和影響力低下等問題。農(nóng)村民間組織成長與發(fā)展水平的不足，使廣大農(nóng)民在村民自治和農(nóng)村民主政治建設(shè)中難以獲得組織化的載體。新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新的首要任務(wù)就是把農(nóng)民組織起來，提高他們的組織化水平，推進(jìn)村民自治和民主政治建設(shè)進(jìn)程，減低農(nóng)村社會運(yùn)行成本，最大可能地保障廣大農(nóng)民的利益。

其次，從社會宏觀背景上看，農(nóng)民的組織化參與不足與我國整個社會的組織資源短缺和農(nóng)民群體特質(zhì)有關(guān)。而這一點(diǎn)又是由我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會“差序格局”的社會結(jié)構(gòu)特征所決定的。不難看到，即使在現(xiàn)代中國，除了政府和企業(yè)外，社會組織資源仍然普遍缺乏。相對于發(fā)達(dá)國家而言，我國社會的組織化程度偏低，組織資源緊缺的社會必然導(dǎo)致溝通、管理和交易成本及其他社會成本的昂貴。在我國，農(nóng)民是我國最大的社會群體，但同時也是一個組織化程度最低的社會群體。從歷史上看，由于缺少組織和組織性，我國農(nóng)民在公共資源和公共權(quán)力的獲取方面處于弱勢。在與其他社會階層的利益博弈中，農(nóng)民群體也處于整體上的弱勢地位，其正當(dāng)權(quán)益往往被忽視。新時期的市場化經(jīng)濟(jì)體制改革，一方面雖然通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民市場行為者的角色，但另一方面由于經(jīng)濟(jì)與社會資本的匱乏和某些制度性因素的制約，農(nóng)民并沒有從根本上擺脫分散、獨(dú)立的原子狀態(tài)。這樣一種歷史文化因素不能不影響到農(nóng)民在村民自治和農(nóng)村民主政治建設(shè)中的組織化程度。［5］

再次，國外學(xué)者的理論闡述可以為這一觀點(diǎn)提供參照。如19 世紀(jì)的社會學(xué)家孔德認(rèn)為，當(dāng)時轉(zhuǎn)型期的“歐洲社會處于危機(jī)之中”，“正經(jīng)歷著一個翻天覆地變化的階段”。市場推動經(jīng)濟(jì)高速增長的魔力在于只關(guān)注個人，把個人潛在的“身體本性和自然稟性”激活與釋放。針對社會變遷所導(dǎo)致的欲望膨脹、行為偏差等社會失范問題，孔德開出了一個救世良方:提出以重建的“中間社會”即職業(yè)團(tuán)體的組織方式來確立個體間的社會聯(lián)結(jié)，建立“國家——職業(yè)團(tuán)體——個人”三層次社會宏觀結(jié)構(gòu)體系和社會管理體系，以此為社會秩序和社會道德重建提供基礎(chǔ)。

著名政治社會學(xué)家米格代爾認(rèn)為，缺乏農(nóng)民組織化社會參與的村莊社會，社會控制呈碎片化存在，民主的運(yùn)作基礎(chǔ)是一個到處布滿險灘的環(huán)境，阻礙領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行有效的大眾動員。在這種狀況下，領(lǐng)導(dǎo)者只能成為權(quán)術(shù)家，因?yàn)樗麄儫o法通過民主參與動員社會。這就造成了分散的農(nóng)民可能構(gòu)成的“革命者”的社會基礎(chǔ)，而有組織的農(nóng)民則可能成為改良主義者甚至是保守主義者的社會基礎(chǔ)。把分散的農(nóng)民組織起來，政府與農(nóng)民的對話成本就可以大大降低，一些突發(fā)事件也可以得到緩沖和解決。所以，發(fā)展農(nóng)村民間組織是將農(nóng)民從潛在的革命者轉(zhuǎn)化為建設(shè)性的改良者，并將其納入現(xiàn)代社會政治體系之中的有效機(jī)制。［6］

四、農(nóng)村民間組織的培育及其組織功能的發(fā)揮

1.農(nóng)村民間組織培育路徑

有學(xué)者認(rèn)為，我國新時期農(nóng)村民間組織發(fā)展存在著相關(guān)制度法規(guī)不完善，政府不適當(dāng)干涉，缺乏資金和人才支援，農(nóng)村民間組織種類少、規(guī)模小、功能單一等問題。也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村民間組織發(fā)展的法律制度環(huán)境與現(xiàn)實(shí)生成空間存在張力控制與自治的矛盾，團(tuán)體利益的狹隘性與公共意志表達(dá)的矛盾以及資金短缺和人才匱乏與發(fā)展需求之間的張力。［7］還有學(xué)者把農(nóng)村民間組織發(fā)展存在的問題概括為:1)合法性問題:我國至今尚未頒布有關(guān)農(nóng)村民間組織的法律法規(guī)。2)行政依賴:一些農(nóng)村民間組織過分依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)，從而喪失自身的社會性和自主性。3)內(nèi)部管理不規(guī)范，內(nèi)部管理混亂，缺乏規(guī)范和認(rèn)同。4)準(zhǔn)入制度過嚴(yán)使得許多農(nóng)村民間組織因?yàn)檫_(dá)不到條件而“游離”于監(jiān)管范圍之外，無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，造成許多潛在的不穩(wěn)定因素。［8］

基于以上農(nóng)村民間組織存在的問題，其培育路徑為:1)加大政策培育力度，構(gòu)建完善的農(nóng)村民間組織體系。2)改革登記監(jiān)管制度，創(chuàng)新農(nóng)村民間組織管理模式。改革農(nóng)村民間組織登記制度就是要下移登記工作重心，降低登記條件，放寬業(yè)務(wù)主管單位級別和簡化登記程序。改革農(nóng)村民間組織的監(jiān)管制度就是要改變監(jiān)管模式，由原先重登記、輕監(jiān)管的老模式，向?qū)嵤皩掃M(jìn)嚴(yán)管”的新模式轉(zhuǎn)變，逐步將現(xiàn)行的、預(yù)防式的強(qiáng)調(diào)政府控制的審核制，改為監(jiān)督的備案制。改變監(jiān)管機(jī)制就是要從傳統(tǒng)的行政監(jiān)管向社會監(jiān)管過渡。3)優(yōu)化內(nèi)部管理機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村民間組織自身能力建設(shè):建立健全民主參與、民主管理、民主決策機(jī)制，堅(jiān)持獨(dú)立自主開展活動，抓好內(nèi)部人員培養(yǎng)工作，構(gòu)筑自律與互律機(jī)制。4)通過各種形式，如政府購買服務(wù)的形式，給予民間組織合適的發(fā)展空間。5)加強(qiáng)民間社會組織的規(guī)范化和組織化建設(shè)，使民間社會組織真正成為規(guī)范公民有序參與的中介與平臺。［8］

2.農(nóng)村民間組織功能的發(fā)揮

農(nóng)村民間組織一方面可以最大范圍地整合農(nóng)村社會人力資源，使個體農(nóng)民在共同利益基礎(chǔ)上形成維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的合作整體。另一方面，農(nóng)村民間組織以其所具有的溝通功能，不但將農(nóng)民和政府、市場和社會聯(lián)系起來，有效地為農(nóng)民和政府、社會之間的合作提供了條件和平臺，而且還可以通過協(xié)商、對話等理性方式與政府溝通，使政府能夠了解農(nóng)民的利益訴求，傾聽農(nóng)民群眾的真實(shí)呼聲，為政府決策提供參照，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，營造和諧的農(nóng)村社會政治環(huán)境。同時，農(nóng)民群眾通過參加農(nóng)村民間組織活動，會大大提高農(nóng)民的自主性和組織性，增強(qiáng)民主意識、集體意識和合作意識，提升自我組織、自我服務(wù)、自我管理和自我教育的能力。

農(nóng)村民間組織可以使農(nóng)民借助團(tuán)體的力量進(jìn)行利益表達(dá)，從而增強(qiáng)民主決策的科學(xué)性。在村民會議中，個體村民的聲音往往容易被忽視，而作為群體或具有共性、普遍性的利益訴求會引起政策制定者的廣泛關(guān)注，由此保障了村莊民主決策的合理性和科學(xué)性。農(nóng)村民間組織能真實(shí)代表農(nóng)民利益，能夠有效組織分散的農(nóng)戶，最大限度起到維權(quán)和監(jiān)督作用。農(nóng)村民間組織的參與能夠激發(fā)鄉(xiāng)村民主選舉的積極性，為民主選舉營造輿論氛圍，創(chuàng)造良好的社會基礎(chǔ)，使村民的政治參與得以有序進(jìn)行。［9］

農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)合作組織更加貼近市場，能夠幫助農(nóng)民在市場博弈中練就市場競爭本領(lǐng)。農(nóng)村民間組織之間可以通過溝通、談判等方式化解不同農(nóng)民利益群體的沖突，以避免農(nóng)民內(nèi)部的矛盾激化，降低農(nóng)村社會運(yùn)行的成本和農(nóng)村社會發(fā)展的代價。各種農(nóng)村民間組織之間溝通與交流可以引導(dǎo)農(nóng)民采取理性的方式解決糾紛和問題，有利于和諧社會建設(shè)。

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