冉艷輝

(重慶工商大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400067)

我國是多民族國家，各少數(shù)民族居住地域分散，民族發(fā)展程度不同，少數(shù)民族語言使用情況各異。*根據(jù)國家從20世紀(jì)50年代開始的少數(shù)民族語言文字調(diào)查結(jié)果，在55個(gè)少數(shù)民族中，除了回族和滿族通用漢語文外，其他53個(gè)民族都有本民族語言，有22個(gè)民族共使用28種文字，其中壯、布依、苗等12個(gè)民族使用的16種文字是由政府幫助創(chuàng)制或改進(jìn)的。目前，中國少數(shù)民族約有6000萬人使用本民族語言，占少數(shù)民族總?cè)丝诘?0%以上，約有3000萬人使用本民族文字。參見國務(wù)院新聞辦公室于2009年9月27日發(fā)布的《中國的各民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》白皮書。國家鼓勵并支持民族地區(qū)實(shí)行少數(shù)民族語言和漢語雙語教學(xué)(以下簡稱“民漢雙語教學(xué)”)，取得了巨大成效。*根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“截至2009年底，新疆少數(shù)民族學(xué)生總數(shù)232.01萬人，其中接受雙語教育教學(xué)的學(xué)生數(shù)79.8萬人；學(xué)前教育、普通中小學(xué)、職業(yè)高中少數(shù)民族雙語教師總數(shù)2.6萬人，占少數(shù)民族教師總數(shù)的18.18%。2008年，西藏完成新課改藏語文教材、教輔用書的編寫工作和22種新課改教材、教學(xué)參考、教育輔導(dǎo)等的翻譯工作?！?參見《中華人民共和國關(guān)于<兒童權(quán)利公約>執(zhí)行情況的第三、四次合并報(bào)告》，來源：http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/tyfg/t738182.htm，訪問時(shí)間：2013年3月28日。民漢雙語教學(xué)作為國家推動少數(shù)民族發(fā)展和進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的措施，在政治與文化的整合、貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)的交流等方面，起到了重要作用。但是，民漢雙語教學(xué)在實(shí)踐中也引發(fā)了一些爭議。要解決目前存在的爭議，不僅需要對雙語教學(xué)的部分措施進(jìn)行調(diào)整，還需要從根本上對我國少數(shù)民族語言權(quán)利保護(hù)的相關(guān)法律制度做出反思。

一、我國民漢雙語教學(xué)存在的主要問題

由于我國少數(shù)民族是大散居、小聚居、交錯雜居，各民族之間你中有我、我中有你，各民族語言文字存續(xù)狀況和發(fā)展水平差別較大，很難按照地域標(biāo)準(zhǔn)作出區(qū)分。筆者就以少數(shù)民族語言的使用情況作為標(biāo)準(zhǔn)，分別探討少數(shù)民族語言使用頻繁的區(qū)域和使用較少的區(qū)域民漢雙語教學(xué)存在的問題。

(一)在少數(shù)民族語言使用頻繁的區(qū)域

由于北方少數(shù)民族歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過不同性質(zhì)的國家形態(tài)，在較大范圍建立了統(tǒng)一且普遍認(rèn)同的文字符號。因此蒙古語、藏語等北方少數(shù)民族語言發(fā)展比較成熟，影響較大，使用頻繁。從1949年起，全國人民代表大會、中國人民政治協(xié)商會議等重要會議，都提供蒙古語、藏語、維吾爾語的文件或翻譯。中央人民廣博電臺用蒙古、藏、維吾爾、哈薩克、朝鮮等五種語言廣播。[1]民漢雙語教學(xué)在少數(shù)民族語言發(fā)展比較成熟的區(qū)域經(jīng)歷了一個(gè)長期過程才發(fā)展起來。以西藏為例，從20世紀(jì)50年代以來，以《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》為基礎(chǔ)，建立起了以藏語教學(xué)為主的教育體系。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著漢藏文化的深入交流，雙語教學(xué)才開始受到重視。2002年5月，西藏自治區(qū)人大依據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》以及《國家通用語言文字法》的相關(guān)規(guī)定，修訂了《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》，其第6條規(guī)定，“義務(wù)教育階段，以藏語文和國家通用語言文字作為基本的教育教學(xué)用語用字，開設(shè)藏語文、國家通用語言文字課程，適時(shí)開設(shè)外語課程?！庇纱耍卣Z和漢語雙語教學(xué)迅速發(fā)展起來。[2]在少數(shù)民族語言使用比較頻繁的區(qū)域，雙語教學(xué)主要面臨如下問題：

1.削弱當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言的地位引發(fā)爭議。隨著社會的發(fā)展，少數(shù)民族區(qū)域能夠?yàn)楸久褡鍖W(xué)生提供的受教育、就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會越來越有限，為了能夠融入漢族社會、獲取更為豐富的教育資源和更多的就業(yè)機(jī)會，少數(shù)民族聚居區(qū)域公民越來越重視漢語的學(xué)習(xí)，政府也在推行漢語教學(xué)方面做了大量工作。但是，一些地方政府在推行雙語教學(xué)的過程中目標(biāo)出現(xiàn)了偏差，過分強(qiáng)調(diào)漢語學(xué)習(xí)，忽視了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言的重要性。例如，《青海省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，“到2015年，小學(xué)實(shí)現(xiàn)以國家通用語言文字為主、本民族語言文字為輔的‘雙語’教學(xué)，并加快對少數(shù)民族中學(xué)生實(shí)行國家通用語言文字教學(xué)、加授本民族語言文字的‘雙語’教育步伐”，這個(gè)“以國家通用語言文字為主、本民族語言文字為輔”的目標(biāo)體現(xiàn)了漢語相對于少數(shù)民族語言的“優(yōu)越”地位，引發(fā)了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族公民的反感情緒——2010年青海部分藏族中學(xué)生對雙語改革的不滿就是因?yàn)檫@一點(diǎn)。[3]

2.“單向”鼓勵少數(shù)民族學(xué)習(xí)漢語存在問題。少數(shù)民族自治區(qū)在推行雙語教學(xué)的過程中，普遍比較重視少數(shù)民族學(xué)生對漢語的學(xué)習(xí)，忽視了漢族學(xué)生對少數(shù)民族語言的學(xué)習(xí)。例如，《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語教育發(fā)展規(guī)劃(2010-2020年)》提出雙語教育工作的總體目標(biāo)是：“到2012年，基本普及少數(shù)民族學(xué)前兩年雙語教育，接受學(xué)前兩年雙語教育的少數(shù)民族幼兒占同年齡段少數(shù)民族幼兒的85%以上；到2015年，少數(shù)民族中小學(xué)基本普及雙語教育，接受雙語教育的少數(shù)民族中小學(xué)生占少數(shù)民族中小學(xué)生的75%左右，其中義務(wù)教育階段達(dá)到80%左右；到2020年，接受雙語教育的少數(shù)民族中小學(xué)生占少數(shù)民族中小學(xué)生的90%以上，其中義務(wù)教育階段達(dá)到95%左右?！笨梢钥闯?，無論是在學(xué)前教育階段還是義務(wù)教育階段，新疆自治區(qū)雙語教學(xué)的“受眾”被確定為少數(shù)民族學(xué)生。少數(shù)民族學(xué)生需要學(xué)習(xí)漢語，漢族學(xué)生卻不需要學(xué)習(xí)少數(shù)民族語言，民漢語言之間的這種“單向”學(xué)習(xí)目前至少存在以下問題：

第一，不利于民族團(tuán)結(jié)。這一點(diǎn)與“以國家通用語言文字為主、本民族語言文字為輔”的做法后果相似，此處不再贅述。

第二，不利于少數(shù)民族語言文化的發(fā)展。有研究者指出，基于勞動就業(yè)、人才發(fā)展等方面的現(xiàn)實(shí)考慮，漢族學(xué)生沒有動力和機(jī)會學(xué)習(xí)少數(shù)民族語言，送孩子去學(xué)習(xí)漢語又成為大多數(shù)藏族公民的共識，西藏自治區(qū)學(xué)生藏語文水平普遍下降的現(xiàn)象已經(jīng)開始出現(xiàn)。[4]語言是文化的載體，忽視一種語言的傳承和發(fā)展，就會讓一種文化停滯甚至消失。損害了文化的多樣性，也就減損了一個(gè)社會多元發(fā)展的可能性。

第三，不利于少數(shù)民族公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如蒙古語、藏語、維吾爾語等少數(shù)民族語言目前主要還是在少數(shù)民族自治區(qū)域或者少數(shù)民族公民之間使用，在少數(shù)民族公民與漢族公民交往的過程中，其公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)會受到很多障礙。以少數(shù)民族使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟為例，如果沒有經(jīng)受少數(shù)民族語言文字訓(xùn)練的司法工作人員，少數(shù)民族公民這一權(quán)利根本無法實(shí)現(xiàn)。一直以來，由于我國法務(wù)翻譯人才缺乏，法院遇到少數(shù)民族當(dāng)事人不通曉漢語時(shí)，往往為找一個(gè)翻譯大費(fèi)周章，即使臨時(shí)找到翻譯人員，也會因?yàn)椴欢傻仍蛴绊懰痉▽徟械男屎凸?。[5]現(xiàn)在一些少數(shù)民族自治區(qū)司法部門開始重視這個(gè)問題，著力培訓(xùn)司法系統(tǒng)內(nèi)部的 “雙語”人才[6]，但跟實(shí)務(wù)工作的需要相比也是“杯水車薪”。如果在基礎(chǔ)教育階段就重視漢族學(xué)生對少數(shù)民族語言的學(xué)習(xí)，這個(gè)問題解決起來成本要低得多。

(二)在少數(shù)民族語言使用較少的區(qū)域

在社會、政治生活領(lǐng)域，南方許多少數(shù)民族語言的使用機(jī)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與蒙古語、藏語、維吾爾語等北方少數(shù)民族語言相比。[7]以湖北省恩施土家族苗族自治州為例，其位于湖北省西南部，全州除漢族之外，人口最多的是土家族。[8]土家族有獨(dú)立的語言，但是沒有文字。土家語屬于漢藏語系藏緬語族，曾廣泛使用于湖南、湖北、貴州與重慶接壤的土家族地區(qū)。由于土家族、苗族長期與漢族雜居，漢語已經(jīng)成為各民族間的主要交流工具。如今，雖然土家語還使用于湖南湘西和湖北恩施的少數(shù)土家族山寨，但是“目前使用土家語作為交際工具的只有7萬多人，還不到土家族總?cè)丝诘陌俜种?，土家語正面臨著消失的危險(xiǎn)?！盵9]

為了保護(hù)土家族語言及其文化,土家族居住的部分地區(qū)也開展了土家語漢語雙語教學(xué)。例如，恩施土家族苗族自治州來鳳縣百福司民族小學(xué)編寫了以土家語為主要內(nèi)容的土家文化教材，并將土家語的學(xué)習(xí)引入課堂。[10]但是，由于缺乏實(shí)行少數(shù)民族雙語教學(xué)的良好政策環(huán)境、物質(zhì)保障和師資力量，百福司民族小學(xué)的雙語教學(xué)一度陷入困境。[11]由于土家語這類語言在公共事務(wù)以及大部分私人領(lǐng)域中已經(jīng)不再使用，也就不存在少數(shù)民族語言與漢語的“優(yōu)越地位”之爭。不過，為了保存民族文化，政府毫無疑問應(yīng)當(dāng)積極作為。應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)推行以及在多大程度上支持民漢雙語教學(xué)，成為人們最為關(guān)注的問題。

從我國不同區(qū)域民漢雙語教學(xué)的現(xiàn)狀可以看出，在少數(shù)民族語言使用比較頻繁的區(qū)域，爭議主要在于雙語教學(xué)措施不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)了少數(shù)民族公民使用本民族的語言(如雙語教學(xué)中削弱當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言的地位)以及沒有實(shí)現(xiàn)對少數(shù)民族語言的積極保護(hù)(如“單向”鼓勵少數(shù)民族公民學(xué)習(xí)漢語)；在少數(shù)民族語言較少得到使用的區(qū)域，爭議則主要在于如何通過雙語教學(xué)對少數(shù)民族語言實(shí)行積極保護(hù)的問題。

二、民漢雙語教學(xué)與少數(shù)民族語言權(quán)利的關(guān)系

語言權(quán)利是一個(gè)比較抽象的概念，其所要解決的具體問題大致包括：公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的語言使用、公共服務(wù)的語言使用、立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對語言的使用、教育語言的使用、私人語言使用、因移民或領(lǐng)土擴(kuò)大導(dǎo)致的語言使用問題等等。[12]其中，民漢雙語教學(xué)就是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族語言權(quán)利的重要措施之一。民漢雙語教學(xué)措施的設(shè)計(jì)必須充分考慮和平衡少數(shù)民族語言權(quán)利所包含的法益——民族平等與文化的多樣性。

1.民族平等。民族平等是我國從憲法到民族區(qū)域自治法、各自治區(qū)單行條例都不斷強(qiáng)調(diào)的一個(gè)基本原則，是在民族關(guān)系領(lǐng)域一個(gè)重要的法益。國內(nèi)法保護(hù)少數(shù)民族語言權(quán)利主要是基于民族平等的原則。以《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“《憲法》”)第4條為例，該條在“中華人民共和國各民族一律平等”的原則下，規(guī)定了“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！?民族平等原則貫徹到政府公共事務(wù)領(lǐng)域，則表現(xiàn)為第121條的相關(guān)規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字” 。民族平等原則貫徹到司法領(lǐng)域，則表現(xiàn)為第134條的相關(guān)規(guī)定：“各民族公民都有用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。人民法院和人民檢察院對于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的訴訟參與人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行審理……”相應(yīng)地，平等原則在下位法中也得到了貫徹。例如，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱“《民族區(qū)域自治法》”)第10條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”，《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》第2條規(guī)定，“自治區(qū)堅(jiān)持各民族語言文字平等的原則。維護(hù)語言文字法制的統(tǒng)一?！?/p>

可見，在我國國內(nèi)法中，少數(shù)民族語言權(quán)利保障的法益主要是民族平等。無論是強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族公民有使用本民族語言文字的自由，還是強(qiáng)調(diào)國家為少數(shù)民族公民使用本民族語言文字提供幫助和便利，都是基于平等的理念。

2.文化的多樣性。文化的多樣性是人類社會的基本特征，也是人類社會繁榮發(fā)展的重要動力。我國國內(nèi)法沒有在保護(hù)文化多樣性的理念上構(gòu)建少數(shù)民族語言權(quán)利保護(hù)制度，但是，國際人權(quán)公約中少數(shù)民族語言權(quán)利條款則側(cè)重于保護(hù)文化多樣性。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第27條規(guī)定，“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數(shù)人的國家中，不得否認(rèn)這種少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利?！薄秲和瘷?quán)利公約》第30條規(guī)定，“在那些存在有族裔、宗教成語言方面屬于少數(shù)人或原為土著居民的人的國家，不得剝奪屬于這種少數(shù)人或原為土著居民的兒童與其群體的其他成員共同享有自己的文化、信奉自己的宗教并舉行宗教儀式、或使用自己的語言的權(quán)利?！边@些條款對語言權(quán)利的描述都與文化因素緊密相連。

當(dāng)然，除了專門的語言權(quán)利條款，幾乎所有人權(quán)公約在平等保護(hù)條款中也包含了語言權(quán)利，例如，《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第2條指出，對公約權(quán)利的享有“不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別”?！秲和瘷?quán)利公約》第1條也強(qiáng)調(diào)，對公約權(quán)利的享有“不因兒童或其父母或法定監(jiān)護(hù)人的種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、民族、族裔或社會出身、財(cái)產(chǎn)、傷殘、出生或其他身份而有任何差別”。

歐洲人權(quán)法院曾經(jīng)審理過一些有關(guān)語言使用的案件，其中比較有代表性的是Belgian Linguistic Case,案件的原告是說法語的比利時(shí)人，居住在荷蘭語區(qū)，因認(rèn)為比利時(shí)政府未提供法語教學(xué)侵犯其受教育權(quán)而起訴。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，雖然《歐洲人權(quán)公約》并未規(guī)定父母選擇教學(xué)語言的權(quán)利，但是國家的措施也不能違反受教育權(quán)的本質(zhì)。[13]232，235在這一類案件中，歐洲人權(quán)法院承認(rèn)國家對教育的管制，但同時(shí)認(rèn)為，語言同時(shí)也承載著一定的文化和價(jià)值觀，國家的管制不應(yīng)傷害受教育權(quán)之本質(zhì)，亦不得違反《歐洲人權(quán)公約》所保障的其它權(quán)利，當(dāng)社群一般利益與個(gè)人基本人權(quán)沖突時(shí)，基本人權(quán)的尊重是優(yōu)先的。[13]232可以看出，該案就是采用了保護(hù)公民個(gè)體的文化認(rèn)同、從而保護(hù)文化多樣性的分析路徑。

綜上，國內(nèi)法和國際人權(quán)法的少數(shù)民族語言權(quán)利規(guī)范主要包含平等和文化多樣性兩種法益，具體規(guī)則中選擇保護(hù)的(或者占主導(dǎo)地位的)法益不同，少數(shù)民族語言權(quán)利保護(hù)的路徑和標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)存在差異。雙語教學(xué)措施作為少數(shù)民語言權(quán)利的重要實(shí)現(xiàn)方式，必然也面臨著這樣的問題。

三、從民漢雙語教學(xué)制度反思我國少數(shù)民族語言權(quán)利的保護(hù)

如果充分理解了民漢雙語教學(xué)與少數(shù)民族語言權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系，很容易找到當(dāng)前我國民漢雙語教學(xué)制度存在問題的癥結(jié)——對民族平等與文化多樣性這兩種法益的選擇直接影響到民漢雙語教學(xué)措施的正當(dāng)性。例如，民族平等可以通過幫助甚至強(qiáng)制所有少數(shù)民族學(xué)習(xí)漢語來實(shí)現(xiàn)，但是，尊重文化多樣性卻會讓這樣的措施失去正當(dāng)性。同樣，政府可以積極采取措施促進(jìn)文化的多樣性，但是，不結(jié)合平等原則采取的積極措施又將面臨正當(dāng)性的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，我們完全可以遵循這個(gè)思路對我國少數(shù)民族語言權(quán)利保護(hù)制度作出全面反思。

(一)立法上兼顧民族平等與文化多樣性這兩種法益

民族平等與文化多樣性這兩種法益并不是截然相反的價(jià)值選擇，也不存在孰高孰低的價(jià)值判斷。在制定民漢雙語教學(xué)措施時(shí)，若能兼顧二者所保護(hù)的利益，將會在更大程度上實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族語言權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域立法手段與目標(biāo)的匹配。

一方面，推行民族平等要兼顧文化的多樣性。國家在少數(shù)民族地區(qū)推行漢語教學(xué)，目的在于讓少數(shù)民族學(xué)生掌握漢語以便迅速融入當(dāng)前漢族占主導(dǎo)地位的社會，獲得更多的受教育、就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會，使少數(shù)民族學(xué)生和漢族學(xué)生在機(jī)會上更加平等。但是，語言不僅是學(xué)習(xí)知識、交流信息的工具，還是民族文化的載體，漢族社會現(xiàn)在具有更多的受教育、就業(yè)和發(fā)展機(jī)會，但這并不意味著漢語就比其他少數(shù)民族語言“優(yōu)越”，因此，強(qiáng)行削弱本地少數(shù)民族語言地位的措施不具有正當(dāng)性。另外，雙語教學(xué)不僅應(yīng)當(dāng)提供給少數(shù)民族學(xué)生，也應(yīng)當(dāng)提供給漢族學(xué)生。否則，將漢語作為唯一一種“值得學(xué)習(xí)的語言” ，不僅會給少數(shù)民族學(xué)生增加負(fù)擔(dān)，也會間接削弱本地少數(shù)民族語言的地位，引發(fā)民族矛盾。給所有學(xué)生都提供機(jī)會去掌握一些少數(shù)民族語言和漢語，從長遠(yuǎn)看，不僅是民族平等的體現(xiàn)，也可以讓學(xué)生更好地理解和尊重少數(shù)民族語言和漢語所承載的文化價(jià)值，有利于社會的良性發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)看，隨著各民族人口流動的增大，讓更多的人掌握少數(shù)民族語言，在政府公務(wù)、法院訴訟、勞動就業(yè)等社會各個(gè)領(lǐng)域的交流更加容易，也能更好地保護(hù)少數(shù)民族公民的合法權(quán)益。

另一方面，保護(hù)文化的多樣性也應(yīng)當(dāng)結(jié)合平等原則進(jìn)行。中國一些少數(shù)民族語言正處于瀕危狀態(tài)，包括土家語、畬語、仡佬語、赫哲語、鄂倫春語、鄂溫克語、裕固語、塔塔爾語、滿語等。為了保護(hù)少數(shù)民族的語言文化，國家應(yīng)當(dāng)采取特別措施進(jìn)行資助。[14]但是特別措施也必須在合理性的限度內(nèi)采取，否則就損害了民族平等的原則?！昂侠淼南薅取毙枰趥€(gè)案中進(jìn)一步明確，不過，聯(lián)合國大會1965年通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》對此有指導(dǎo)性意義，其第1條第4款和第2條第2款的規(guī)定，暫行特別措施除了要有利于目標(biāo)達(dá)成之外，還具有臨時(shí)性，即“此等措施不得于所定目的達(dá)成后繼續(xù)實(shí)行?！?/p>

(二)維護(hù)國家法制統(tǒng)一與充分發(fā)揮自治權(quán)相結(jié)合

要對我國民漢雙語教學(xué)的規(guī)范體系進(jìn)行改造，首先要對《憲法》確立的民族平等原則進(jìn)行合理解釋，使之能夠涵蓋國際人權(quán)法中所包含的文化多樣性這種重要法益。其次，《民族區(qū)域自治法》應(yīng)當(dāng)在《憲法》的指導(dǎo)下，為民族平等與文化多樣性這兩種重要法益做出更為詳盡的制度設(shè)計(jì)。最后，各自治區(qū)域在制定自治條例、單行條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本民族的實(shí)際情況，充分行使自治權(quán)。

上述建議中，目前最容易入手的、問題也是最大的是民族自治地方自治權(quán)的行使。關(guān)于自治權(quán)，正如有學(xué)者所言，“在自治權(quán)的理解方面,我們更多地是從形式上理解自治權(quán)，在行為上更多地視它為優(yōu)惠政策權(quán),而很少關(guān)注和認(rèn)真理解民族區(qū)域自治權(quán)的本質(zhì)和精神……民族自治地方在中央權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下積極主動地決定和管理本民族的事務(wù)，這是中央授予民族自治權(quán)的本質(zhì)”。[15]由于缺乏對自治權(quán)的深刻認(rèn)識，當(dāng)前我國民族自治地方自治權(quán)的行使主要存在兩類問題：一是為了得到中央的資助或者為了做出所謂的“政績”而出現(xiàn)政策上的短視。為迎合中央政府希望加快雙語教學(xué)和改善少數(shù)民族民眾就業(yè)的政治目標(biāo)，不顧客觀條件和群眾意愿，提出短期內(nèi)加速推動雙語教育(漢語教育)的“大躍進(jìn)”式的地方教育發(fā)展規(guī)劃；[16]二是怠于行使自治權(quán)、“一刀切”地套用上位法和上級國家機(jī)關(guān)的決定。受長期中央集權(quán)體制的影響，現(xiàn)實(shí)中自治機(jī)關(guān)一般都是以地方國家機(jī)關(guān)的身份來行使權(quán)力，上傳下達(dá)，照搬上級國家機(jī)關(guān)的立法、命令，很少是以自治機(jī)關(guān)的身份來行使自治機(jī)關(guān)特有的自治權(quán)。以致現(xiàn)有一些自治區(qū)域的單行條例對民族自治地方教學(xué)語言的規(guī)定毫無地方特色，也不符合地方實(shí)際。[注]以《恩施土家族苗族自治州義務(wù)教育條例》為例，在立法目的上照搬上位法，盡管恩施土家族苗族自治州的土家族、苗族都有自己的語言，但是整部條例卻沒有任何涉及民族教育、教學(xué)語言等方面的內(nèi)容。因此，從立法上進(jìn)一步明晰自治機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，讓上級國家機(jī)關(guān)和自治區(qū)公民可以遵循法治途徑督促自治機(jī)關(guān)充分行使自治權(quán)，才能使民漢雙語教學(xué)措施的制定和落實(shí)得到切實(shí)保障。

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