何興強(qiáng)

3月6日，來(lái)自肯塔基州的共和黨參議員蘭德·保羅在參議院進(jìn)行了近13個(gè)小時(shí)的馬拉松式發(fā)言，以反對(duì)中情局長(zhǎng)布倫南的任命，抨擊奧巴馬政府的無(wú)人機(jī)政策違反憲法。保羅這次近年少見(jiàn)的老派“議事阻礙”轟動(dòng)一時(shí)，引發(fā)公眾極大關(guān)注。

“議事阻礙”的歷史沿革

傳統(tǒng)上，美國(guó)參議員通過(guò)冗長(zhǎng)發(fā)言阻撓議事的行為被稱為“議事阻礙”（filibuster），中文有個(gè)形象的音譯稱“費(fèi)力把事拖”。發(fā)展到今天，“議事阻礙”包括了所有“處于少數(shù)派的參議員為阻止議案通過(guò)所進(jìn)行的拖延和阻礙行為”，如故意缺席而使得參議院因?yàn)槲催_(dá)到法定人數(shù)而無(wú)法運(yùn)作、提出各種議事程序問(wèn)題進(jìn)行拖延和阻礙等，而老式的馬拉松演講已經(jīng)難得一見(jiàn)，在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代尤其如此。

按照美國(guó)國(guó)會(huì)的傳統(tǒng)，議案在表決之前都要進(jìn)行辯論，每位議員都有發(fā)言權(quán)。眾議院每位議員的發(fā)言時(shí)間限制在一小時(shí)，且簡(jiǎn)單多數(shù)即過(guò)半數(shù)票就可以結(jié)束辯論，因此不存在“議事阻礙”。參議院則不同，議員發(fā)言無(wú)時(shí)間和內(nèi)容限制，理論上可以一直進(jìn)行下去；根據(jù)參議院規(guī)則第19條的規(guī)定，“在辯論中，任何參議員不得未經(jīng)正在發(fā)言的參議員的同意打斷其發(fā)言”。可以說(shuō)，對(duì)無(wú)限制的發(fā)言權(quán)利的實(shí)踐或?yàn)E用成為“議事阻礙”的根源。

19世紀(jì)中期以來(lái)，“議事阻礙”開(kāi)始被更多使用，時(shí)常導(dǎo)致議事出現(xiàn)問(wèn)題。1917年，在威爾遜總統(tǒng)的壓力下，參議院設(shè)立了結(jié)束辯論的程序和規(guī)則，規(guī)定只要在參議院取得2/3多數(shù)票（67票）就可以通過(guò)結(jié)束辯論動(dòng)議從而結(jié)束辯論，打破“議事阻礙”。1975年，結(jié)束辯論所需的2/3多數(shù)票降至3/5的超級(jí)多數(shù)（60票），降低了打破“議事阻礙”的門檻。這意味著少數(shù)派議員只要能夠爭(zhēng)取到41票就可以在許多重要議案表決前將其阻止，即便達(dá)不到41票，少數(shù)派參議員也可以通過(guò)連續(xù)的冗長(zhǎng)發(fā)言來(lái)拖延，直至參議院多數(shù)派在議程壓力下被迫讓步，從而達(dá)到阻礙法案通過(guò)的目的，由此形成“議事阻礙”。

20世紀(jì)50～60年代，“議事阻礙”的使用在范圍和數(shù)量上達(dá)到了第一個(gè)歷史高峰，多次出現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)十幾小時(shí)甚至20多小時(shí)的發(fā)言。到60年代后半期，頻繁的“議事阻礙”使得參議院里法案大量堆積，無(wú)法正常運(yùn)作，經(jīng)常處于事實(shí)上的癱瘓狀態(tài)。于是參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖帶頭創(chuàng)立了“雙軌制”程序。在此新程序下，如果一個(gè)法案被“議事阻礙”所阻止，多數(shù)派領(lǐng)袖能夠在取得全體一致的情況下宣布凍結(jié)此法案。這樣，被“議事阻礙”的法案得以帶離參議院全院會(huì)場(chǎng)，使參議院能夠繼續(xù)其立法議程，并就被“議事阻礙”的法案進(jìn)行幕后談判以期取得突破。雙軌制既從技術(shù)層面上保持了參議院無(wú)限制辯論的傳統(tǒng)，也能防止參議院里立法阻塞現(xiàn)象的發(fā)生。

老式“議事阻礙”：體力與意志的考驗(yàn)

老派的“議事阻礙”是個(gè)苦差事。根據(jù)參議院規(guī)則，進(jìn)行“議事阻礙”的參議員必須一直站著發(fā)言，不能離開(kāi)會(huì)場(chǎng)，一旦讓出發(fā)言權(quán)就不能再要回來(lái)，因?yàn)閰⒆h員不允許在同一立法日就單一議案演說(shuō)兩次。1932年，路易斯安那州參議員朗連續(xù)發(fā)言15個(gè)小時(shí)30分鐘，反對(duì)羅斯?？偨y(tǒng)新政法案的部分條款，當(dāng)時(shí)他逐條分析憲法條款，背誦沙士比亞的詩(shī)，朗讀他最喜歡的炸牡蠣及肉湯制作食譜，看到有同事在打盹還要求參議院主席強(qiáng)制他們聽(tīng)他發(fā)言（但被拒絕），直到凌晨4點(diǎn)由于要上廁所才不得不停止，對(duì)手們才得以通過(guò)了他試圖阻礙的法案。

參議院多數(shù)派領(lǐng)袖有時(shí)會(huì)通過(guò)“消耗”的方法挫敗老式的“議事阻礙”。即通過(guò)整日整夜連續(xù)開(kāi)會(huì)，直到進(jìn)行“議事阻礙”的參議員無(wú)法堅(jiān)持而自行退出。“消耗”戰(zhàn)術(shù)一般來(lái)說(shuō)不會(huì)取得太多成效，只會(huì)使每位參議員十分疲憊，很難達(dá)成一致，法案就更難通過(guò)。當(dāng)然也有例外情況。1957年，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖林登·約翰遜為了擊敗參議員瑟蒙德對(duì)《民權(quán)法案》的“議事阻礙”，利用其多數(shù)黨領(lǐng)袖的地位，不再將其他事項(xiàng)列入?yún)⒆h院日程。于是，瑟蒙德被迫長(zhǎng)時(shí)間地占據(jù)發(fā)言席，創(chuàng)下單個(gè)參議員24小時(shí)18分鐘的最長(zhǎng)“議事阻礙”記錄。為了減少體內(nèi)水分，以盡可能長(zhǎng)時(shí)間不上廁所，他在發(fā)言前日在桑拿房里蒸了一整天。他的連續(xù)發(fā)言包括朗讀《獨(dú)立宣言》、《權(quán)利法案》、華盛頓告別演說(shuō)及其他歷史文獻(xiàn)，甚至他祖母如何做烤餅等等。許多參議員實(shí)在熬不住，就從附近的旅館里找來(lái)簡(jiǎn)易帆布床在會(huì)場(chǎng)內(nèi)睡覺(jué)。憑借強(qiáng)壯的身體（瑟蒙德活了101歲，任職參議員48年）和精心的準(zhǔn)備，瑟蒙德連續(xù)講了一天一夜還不打算停止，后來(lái)在醫(yī)生警告他的腎即將衰竭后才停了下來(lái)。兩個(gè)小時(shí)后，1957年《民權(quán)法案》最終獲得通過(guò)。

雙軌制實(shí)現(xiàn)后，參議院領(lǐng)袖們一般很少運(yùn)用“消耗”戰(zhàn)術(shù)來(lái)挫敗“議事阻礙”行為，雙軌制的實(shí)行使得少數(shù)派們進(jìn)行“議事阻礙”更容易了，從而鼓勵(lì)了更多“議事阻礙”的出現(xiàn)。他們不再需要耗費(fèi)體力地連續(xù)多個(gè)小時(shí)占據(jù)參議院發(fā)言席，只要通知參議院領(lǐng)袖自己反對(duì)某法案或某官員任命就可以了。通常情況下，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖們得知有多位議員提出保留、反對(duì)某法案或某位官員任命，而且確定不能湊足打破“議事阻礙”所需的60票時(shí)，“議事阻礙”就已經(jīng)成功了，該法案或者官員任命暫時(shí)無(wú)法通過(guò)。此時(shí)多數(shù)派們只有通過(guò)別的措施去爭(zhēng)取得到更多議員支持，拿到60票，再發(fā)起投票挫敗“議事阻礙”。

但雙軌制只是個(gè)慣例，并非強(qiáng)制性規(guī)定，因此老式的“議事阻礙”偶爾還是會(huì)出現(xiàn)。2007年民主黨人控制的參議院為了通過(guò)撤軍伊拉克的法案，連續(xù)24小時(shí)開(kāi)會(huì)，“挑燈夜辯”，試圖拖垮少數(shù)派共和黨人，但最終也未能達(dá)到目的。1988年時(shí)任參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖伯德派出佩槍的國(guó)會(huì)警察持逮捕令抓捕缺席的共和黨參議員，強(qiáng)制他們到會(huì)場(chǎng)，以保證會(huì)場(chǎng)里有足夠法定數(shù)量的議員，以便連續(xù)整夜開(kāi)會(huì)，挫敗共和黨人的“議事阻礙”，參議員派克伍德更是被強(qiáng)行拖進(jìn)參議院會(huì)場(chǎng)，上演了令人瞠目結(jié)舌的一幕。

此次保羅參議員13小時(shí)的“議事阻礙”時(shí)長(zhǎng)排名參議院第九，他更多的是為了高調(diào)表明姿態(tài)和觀點(diǎn)，吸引政界和公眾眼球，并不在于阻撓布倫南任命。當(dāng)天華盛頓發(fā)出暴雪警告，參議院里并無(wú)什么其他議程，參議院民主黨領(lǐng)袖里德也樂(lè)得讓保羅滔滔不絕地講，反正也產(chǎn)生不了實(shí)質(zhì)影響，大不了第二天再表決。

保羅在上午11點(diǎn)47分開(kāi)始發(fā)言，前三個(gè)小時(shí)，整個(gè)參議院會(huì)場(chǎng)除了幾名警衛(wèi)、實(shí)習(xí)生和速記員外，只有他一人，另外就是在會(huì)場(chǎng)上方參觀的30名游客。在空蕩的會(huì)場(chǎng)里孤獨(dú)地連續(xù)講了三個(gè)多小時(shí)后，保羅的幾個(gè)“哥們兒”到場(chǎng)“打氣”，通過(guò)所謂“提問(wèn)”的方式，發(fā)表長(zhǎng)篇看法，使得保羅能夠休息一下，在會(huì)場(chǎng)里走動(dòng)一下，活動(dòng)一下站麻痹了的腿。在參議院規(guī)則下，被“提問(wèn)”是保羅惟一能夠既不交出發(fā)言權(quán)、又能暫時(shí)停止發(fā)言進(jìn)行休息的方式。下午6點(diǎn)半，參議員科克給保羅帶來(lái)了一個(gè)蘋(píng)果和一杯熱茶，這是1939年經(jīng)典電影《史密斯先生到華盛頓》里主角進(jìn)行20幾小時(shí)的“議事阻礙”時(shí)曾經(jīng)吃過(guò)的東西。7點(diǎn)半，參議員克魯茲把推特上網(wǎng)民們的留言給他念了幾段。深受鼓舞的保羅此后又連續(xù)講了5個(gè)小時(shí)，期間更多議員前來(lái)“打氣”，此前空蕩蕩的會(huì)場(chǎng)熱鬧起來(lái)，美國(guó)各大電視臺(tái)的晚間新聞也爭(zhēng)相報(bào)道保羅的“壯舉”，推特上對(duì)他的支持多達(dá)110萬(wàn)條。到午夜12點(diǎn)多，疲憊不堪、聲音嘶啞的保羅微笑表示想再講12個(gè)小時(shí)，以打破瑟蒙德參議員的記錄，但由于要上廁所，他不得不停下來(lái)，最終結(jié)束了這場(chǎng)13個(gè)小時(shí)的表演。

決定參議員們進(jìn)行老式“議事阻礙”時(shí)長(zhǎng)的通常是他們的身體狀況和意志力，特別是憋尿的能力。由于規(guī)則規(guī)定不能離開(kāi)會(huì)場(chǎng)，必須站著發(fā)言，只能吃點(diǎn)會(huì)場(chǎng)里的小點(diǎn)心，也不敢多喝水，主動(dòng)停下來(lái)就意味著失去發(fā)言權(quán)。正如里德所說(shuō)：“我的經(jīng)驗(yàn)是要成功進(jìn)行議事阻礙，你需要強(qiáng)大的信念和強(qiáng)大的膀胱，保羅兩者都有?！?/p>

“議事阻礙”為何一直存在

“議事阻礙”發(fā)展的進(jìn)程中一直存在要求改革、甚至是譴責(zé)的聲音，認(rèn)為它是一個(gè)純粹的阻礙策略，違反了民主制度中少數(shù)服從多數(shù)的神圣原則，威脅到了美國(guó)的民主，并造成了參議院無(wú)法議事、功能失靈。但是“議事阻礙”能夠長(zhǎng)期存在，歷經(jīng)改革仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，就在于保護(hù)參議院扮演對(duì)總統(tǒng)權(quán)力進(jìn)行制衡的關(guān)鍵角色，體現(xiàn)了參議院運(yùn)作的核心原則。此次保羅參議員在解釋其阻撓行為時(shí)也稱，他不是針對(duì)布倫南，而是反對(duì)無(wú)人機(jī)在美國(guó)本土可能被用來(lái)射殺無(wú)辜美國(guó)公民，保護(hù)憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的限制?！白h事阻礙”的存在反映了美國(guó)參議院乃至美國(guó)國(guó)會(huì)里一個(gè)基本的力量，即一直以來(lái)對(duì)保護(hù)少數(shù)人權(quán)利、相互制衡的基本原則的珍視。如果沒(méi)有“議事阻礙”，簡(jiǎn)單多數(shù)原則即可結(jié)束辯論的規(guī)則通過(guò)，那么參議院的運(yùn)作會(huì)發(fā)生根本改變，監(jiān)督功能就不可能得到發(fā)揮，美國(guó)政府的特征就會(huì)發(fā)生深刻的改變。