王青瑤

（浙江農(nóng)林大學 法政學院， 浙江 杭州 311300）

我國自然遺產(chǎn)保護中的產(chǎn)權(quán)問題研究

王青瑤

（浙江農(nóng)林大學 法政學院， 浙江 杭州 311300）

從經(jīng)濟學角度看，自然遺產(chǎn)保護中必然涉及產(chǎn)權(quán)問題，建立合理的自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是自然遺產(chǎn)保護的關(guān)鍵。我國目前的自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度暴露出許多弊端，如所有權(quán)基礎(chǔ)上的自然遺產(chǎn)管理混亂，自然遺產(chǎn)經(jīng)營權(quán)配置不合理，以及欠缺對自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)的規(guī)定等。這些產(chǎn)權(quán)制度方面暴露的問題，對于自然遺產(chǎn)的保護無疑是不利的。通過對自然遺產(chǎn)保護中產(chǎn)權(quán)問題的探析和國外在自然遺產(chǎn)保護方面經(jīng)驗的借鑒，對我國自然遺產(chǎn)保護產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和相鄰權(quán)的完善提出了幾點建議。

自然遺產(chǎn)；產(chǎn)權(quán)；管理體系；經(jīng)營權(quán)；相鄰權(quán)

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.008

Abstract：From the perspective of economics,natural heritage protection was inevitably related to the property,so building a reasonable property system of natural heritage was the key to natural heritage protection.China's current system exposed many shortcomings,such as the management of natural heritage,unreasonable management right allocation,and the lack of the adjacent right and so on.The author put forward some suggestions in consummation by learning the property of natural heritage and foreign experience in natural heritage protection.

Key words： natural heritage； property； management system； management right； adjacent right

1 自然遺產(chǎn)概述

1.1 自然遺產(chǎn)的界定

1972年聯(lián)合國教科文組織大會第17屆會議在巴黎通過的《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中關(guān)于自然遺產(chǎn)的定義是：“從審美或科學角度看具有突出的普遍價值的由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然景觀；從科學或保護角度看具有突出的普遍價值的地質(zhì)和地文結(jié)構(gòu)以及明確劃為受到威脅的動物和植物生境區(qū)；從科學、保存或自然美角度看具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域?！弊匀贿z產(chǎn)在我國主要表現(xiàn)為風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園等。自然遺產(chǎn)作為一種特殊的自然環(huán)境資源，相對于一般自然環(huán)境資源具有突出普遍性。

1.2 自然遺產(chǎn)的特性

1.2.1 可傳承性

自然遺產(chǎn)具有遺產(chǎn)所具有的可傳承性，這要求具備可持續(xù)發(fā)展的理念，以自然遺產(chǎn)為紐帶，通過加強對自然遺產(chǎn)的保護來保障后代人的利益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.2.2 資源性

自然遺產(chǎn)具有自然資源的屬性。自然遺產(chǎn)的資源性主要體現(xiàn)在對它的開發(fā)利用過程中，以此來發(fā)揮自然遺產(chǎn)的經(jīng)濟效能。

1.2.3 稀缺性

自然遺產(chǎn)必須是具有突出普遍價值的自然環(huán)境資源，并且對該突出普遍價值具有嚴格的認定標準，這就決定了自然遺產(chǎn)比一般自然資源更具有稀缺性。

1.2.4 不可再生性

自然遺產(chǎn)往往是由于地殼運動和地表生物的生態(tài)循環(huán)混合作用而出現(xiàn)的，是獨一無二的人類財富。不可再生性決定了它一旦遭受破壞，便很難甚至不能恢復(fù)。

從上述自然遺產(chǎn)的特性可以看出，自然遺產(chǎn)蘊含著多種價值。其中由其資源性和稀缺性而引發(fā)的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值顯得尤為突出。這兩種價值的矛盾在實踐中主要體現(xiàn)在對自然遺產(chǎn)的開發(fā)和保護中。如何在這兩種價值之間進行平衡，如何把自然遺產(chǎn)的開發(fā)利用同自然遺產(chǎn)的保護密切結(jié)合起來是自然遺產(chǎn)保護的關(guān)鍵。在這一過程中，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮著巨大的作用。

2 自然遺產(chǎn)保護中的產(chǎn)權(quán)問題

2.1 自然遺產(chǎn)保護中對產(chǎn)權(quán)要求的體現(xiàn)——從經(jīng)濟學角度

環(huán)境法的制度根源從經(jīng)濟學角度看主要是如何解決環(huán)境的外部性問題。而在環(huán)境外部性的解決方法中都不同程度地涉及到了產(chǎn)權(quán)問題。從經(jīng)濟學角度看，環(huán)境的外部性解決方法大體分為私人解決方法和公共解決方法。私人解決方法主要是兩種：一是行為主體和外部性的承受者合并或簽訂合同，而產(chǎn)權(quán)不明則難以進行這種合并或簽訂合同；二是私人協(xié)商。私人協(xié)商更多涉及到對產(chǎn)權(quán)的要求。根據(jù)科斯定理，不論產(chǎn)權(quán)歸屬初始如何配置，如果私人各方可以無成本地就資產(chǎn)配置進行協(xié)商，那么私人市場就將總能解決外部性問題，并有效配置資源[1]。也就是說，如果符合該定理的要求，就能使自然遺產(chǎn)開發(fā)利用與自然遺產(chǎn)的保護協(xié)調(diào)發(fā)展。不過該定理有兩個約束條件：產(chǎn)權(quán)明晰、交易成本為零或很低。這就對產(chǎn)權(quán)制度提出了要求。

在自然遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，因自然遺產(chǎn)破壞而受到影響的受害者往往人數(shù)眾多，使得達成協(xié)議變得特別困難，交易成本為零或很低一般不能滿足。當該私人方法難以解決環(huán)境的外部性時，就只能求助于公共解決方法，即管制和征稅或補貼。由于體制的原因，政府的管制導致的權(quán)力尋租在某種程度上成為了交易成本的一部分。而這種管制導致的權(quán)力尋租本身就是產(chǎn)權(quán)不明晰造成的[2]。征稅則以市場為基礎(chǔ)，激勵決策者對自然遺產(chǎn)進行清潔的開發(fā)利用，通過稅收的調(diào)節(jié)達到保護自然遺產(chǎn)的目的，其作用相對于政府管制顯得更為積極。但對誰征稅、如何征稅就又涉及到了產(chǎn)權(quán)問題。

自然遺產(chǎn)作為一種公共物品，具有非排他性和非競爭性，容易產(chǎn)生“公地的悲劇”。明晰產(chǎn)權(quán)的方法對防止這種悲劇發(fā)生是十分管用的。產(chǎn)權(quán)制度是遺產(chǎn)保護的核心制度，其合理安排與否對保護珍貴的遺產(chǎn)資源具有重要影響[3]。產(chǎn)權(quán)問題在自然遺產(chǎn)保護中具有至關(guān)重要的作用。

2.2 我國現(xiàn)有自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及其弊端

產(chǎn)權(quán)是關(guān)于財產(chǎn)的一組權(quán)利，而財產(chǎn)權(quán)利束中最重要的部分就是財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)[4]?？梢?，產(chǎn)權(quán)是一項權(quán)利束。自然遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)更是一項復(fù)雜的權(quán)利束，包含自然遺產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、相鄰權(quán)等。

2.2.1 所有權(quán)不明晰

自然遺產(chǎn)屬于公共物品，國家享有自然遺產(chǎn)的所有權(quán)。我國《憲法》等基本法律也明確了遺產(chǎn)的所有權(quán)為國家所有。根據(jù)“公共委托理論”，國家應(yīng)承擔對自然遺產(chǎn)進行管理、保護的義務(wù)，表現(xiàn)為對自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使。我國自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰主要體現(xiàn)在自然遺產(chǎn)多頭管理體系。如《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，政府對同一自然遺產(chǎn)的行政管理涉及多個部門，建設(shè)、環(huán)保、國土、林業(yè)、水利、旅游等相關(guān)部門分別在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對自然遺產(chǎn)進行管理。這種多頭管理體制實際上造成了各部門之間或爭奪管理權(quán)或互相推卸責任的局面。自然遺產(chǎn)管理的這種混亂局面，容易導致自然遺產(chǎn)的過度開發(fā)或無人管理等狀態(tài)，這無疑對我國自然遺產(chǎn)的保護是極為不利的。

2.2.2 經(jīng)營權(quán)配置不合理

自然遺產(chǎn)經(jīng)營權(quán)是指主體獲得自然遺產(chǎn)經(jīng)營資格后通過行使對自然遺產(chǎn)的占有、使用等經(jīng)營行為而獲得收益的權(quán)利。自然遺產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是可以分離的，所有權(quán)的代理人即政府，在需要分割產(chǎn)權(quán)時，如何選擇經(jīng)營者是產(chǎn)權(quán)變更的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國《憲法》、《物權(quán)法》等法律只對自然遺產(chǎn)的所有權(quán)予以了明確，對占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等未予以規(guī)定。我國傳統(tǒng)的自然遺產(chǎn)保護體制是政府主導模式，自然遺產(chǎn)的管理和經(jīng)營都由政府負責。該模式下，一方面，政府無償取得自然遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，容易在經(jīng)濟利益刺激下，對自然遺產(chǎn)進行過度的開發(fā)利用，造成破壞；另一方面，自然遺產(chǎn)保護資金短缺，自然遺產(chǎn)資源無法獲得有效合理的開發(fā)利用，導致資源的閑置和浪費。如何充分發(fā)揮自然遺產(chǎn)的經(jīng)濟價值并且使其得到最大程度的保護是目前亟待解決的問題。

2.2.3 未規(guī)定相鄰權(quán)

相鄰權(quán)的權(quán)原為相鄰不動產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)，其實質(zhì)是法律對相鄰不動產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的適當擴展[5]。自然遺產(chǎn)地與周邊原住居民之間的矛盾通常需要借助相鄰關(guān)系進行調(diào)整，從權(quán)利角度看就涉及到相鄰權(quán)的規(guī)定?，F(xiàn)實中，自然遺產(chǎn)地周邊的原住居民在其附近生產(chǎn)、生活，他們之間容易發(fā)生沖突。這些沖突主要表現(xiàn)在資源利用、經(jīng)營權(quán)行使、搬遷、土地權(quán)屬等方面，給自然遺產(chǎn)的保護帶來了嚴重的隱患。因此，有必要對自然遺產(chǎn)地與原住居民之間的相鄰關(guān)系作出規(guī)定。而我國現(xiàn)行的涉及自然遺產(chǎn)的法律法規(guī)中并沒有相鄰權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

3 合理構(gòu)建我國自然遺產(chǎn)保護中的產(chǎn)權(quán)制度

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，明確自然遺產(chǎn)的管理體系

由于自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不明晰，多頭管理體制的運作存在困難，難以有效保護自然遺產(chǎn)，所以應(yīng)建立獨立的自然遺產(chǎn)規(guī)制權(quán)。美國在這方面的相關(guān)體制值得借鑒。美國的國家公園體系是典型的中央政府垂直管理體系，國家內(nèi)政部下設(shè)專門的中央規(guī)制機構(gòu)——國家公園管理局，統(tǒng)一管理國家公園的一切事務(wù)。國家公園管理局下又分設(shè)10個地區(qū)管理局，由地區(qū)局管理本地區(qū)的國家公園。國家公園中還內(nèi)設(shè)了公園管理局，由其管理本公園內(nèi)的具體事務(wù)。這種三級垂直管理體制能夠避免多部門管理引發(fā)的管理混亂，防止自然遺產(chǎn)過度開發(fā)或自然遺產(chǎn)無人管理狀態(tài)的發(fā)生。

我國應(yīng)在中央政府層面整合現(xiàn)有的具有遺產(chǎn)規(guī)制權(quán)的各部門，在國務(wù)院下新設(shè)立一個統(tǒng)一管理自然遺產(chǎn)的部門，把當前存在于各部門的分散的自然遺產(chǎn)管理職能統(tǒng)一劃歸到新設(shè)立的自然遺產(chǎn)管理部門。在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置省級自然遺產(chǎn)管理部門，主管本省的自然遺產(chǎn)事務(wù)；在各自然遺產(chǎn)地也設(shè)立基層自然遺產(chǎn)管理部門，具體負責本地的自然遺產(chǎn)管理。這類似于美國國家公園三級垂直管理體制，能在明晰自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上明確各部門對自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使職責，完善對自然遺產(chǎn)的管理。

3.2 分割產(chǎn)權(quán)，合理配置經(jīng)營權(quán)

自然遺產(chǎn)所有權(quán)主體是國家，國家當然地享有自然遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。而這種對自然遺產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的無償獲取弱化了自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的激勵與約束功能，使遺產(chǎn)被過度開發(fā)，最終導致“公地悲劇”。因此，應(yīng)當進行自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，使自然遺產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。

政府對自然遺產(chǎn)進行必要的管理，自然遺產(chǎn)的經(jīng)營則交由市場機制來完成，但需由政府通過選擇經(jīng)營者、制定約束合同、征收稅費等來對經(jīng)營者進行監(jiān)督，防止經(jīng)營權(quán)的濫用。政府在選擇經(jīng)營者的過程中建立自然遺產(chǎn)經(jīng)營的特許投標制。其理論要點在于，雖然不能改變產(chǎn)權(quán)改革前后遺產(chǎn)經(jīng)營的非競爭性，但卻可以通過特許投標這一制度設(shè)計，使爭取經(jīng)營權(quán)的各企業(yè)之間互相競爭，從而發(fā)現(xiàn)資源的真實市場價值[6]。美國《國家公園管理局特許事業(yè)決議法案》中，要求在國家公園體系內(nèi)全面實行特許經(jīng)營制度，即公園的服務(wù)和商品經(jīng)營須以公開招標的形式征求經(jīng)營者。這種特許經(jīng)營制度與我國學者提出的特許投標制度如出一轍。這種制度在自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確界定的基礎(chǔ)上，使所有者與經(jīng)營者各司其職，互補監(jiān)督；該制度將經(jīng)營權(quán)引入市場機制，能使獲得經(jīng)營權(quán)的主體在市場競爭中不斷提升自己的經(jīng)營能力，使自然遺產(chǎn)資源配置效率提高；市場機制的運行可以引入大量外來資金，資源配置效率的提高也可以獲得更多的經(jīng)營收入，從而滿足自然遺產(chǎn)的保護所需的大量資金投入。

3.3 拓展產(chǎn)權(quán)邊界，增加相鄰權(quán)的規(guī)定

原住居民世世代代生活在于自然遺產(chǎn)地，對自然遺產(chǎn)地土地享有產(chǎn)權(quán)，自然遺產(chǎn)的開發(fā)和保護過程中必然會涉及到周邊原住居民的利益。一方面，原住居民可以利用自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)來處理與自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體之間的相鄰關(guān)系，維護自身利益，原住居民利益得到保障也可以提高其對自然遺產(chǎn)保護的積極性。另一方面，自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體可以根據(jù)相鄰權(quán)的規(guī)定來禁止原住居民破壞自然遺產(chǎn)的行為。有學者認為，自然遺產(chǎn)與原住居民之間的相鄰關(guān)系屬于民法上相鄰權(quán)的調(diào)整范圍，應(yīng)利用該制度來解決自然遺產(chǎn)與原住居民之間因相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的矛盾。筆者認為，自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)涉及到公共利益和私人利益之間的權(quán)衡，而我國傳統(tǒng)民法中的相鄰關(guān)系只涉及私人主體，因此，不能直接適用《物權(quán)法》中相鄰關(guān)系的規(guī)定，而應(yīng)當在對傳統(tǒng)民法的相鄰關(guān)系進行拓展和延伸的基礎(chǔ)上加以適用，并且應(yīng)在關(guān)于自然遺產(chǎn)保護方面的法律法規(guī)中予以明確。

在處理保護自然遺產(chǎn)的公共利益與私人利益沖突的過程中，私人利益應(yīng)當適當作出讓步。表現(xiàn)在相鄰關(guān)系的處理上，即為自然遺產(chǎn)地原住居民應(yīng)給自然遺產(chǎn)保護給予便利或接受限制。但同時，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的原則，在發(fā)生因自然遺產(chǎn)保護而給原住居民造成損害時，國家應(yīng)該對原住居民進行適當?shù)难a償或損害賠償，避免給自然遺產(chǎn)保護造成妨礙。美國的妨害制度可以為我國提供參考。妨害是由于相鄰人無根據(jù)地、不合理或不合法地使用其不動產(chǎn)或動產(chǎn)，而導致其他人的權(quán)利或公共利益受到妨礙，或因此產(chǎn)生的損害帶來實質(zhì)上的不便、煩擾或傷害的侵權(quán)行為的集合[7]。該制度中包括了相鄰人對私人利益和公共利益的妨害，為自然遺產(chǎn)相鄰權(quán)的行使提供了依據(jù)。根據(jù)妨害制度，當自然遺產(chǎn)保護侵犯到原住居民的合法利益時，原住居民可以請求法院發(fā)布永久性禁止令或中間性禁止令來制止侵害行為，保護自己的利益。法院會將雙方的利益進行權(quán)衡來決定是否發(fā)布禁止令。法院在保護自然遺產(chǎn)的公共利益與私人利益的權(quán)衡下，一般不會支持原住居民要求發(fā)布禁令的請求，除非原住居民證明遭受了重大損失。當相鄰人為企業(yè)時，法院更會毫無疑問地站在保護自然遺產(chǎn)的公共利益一邊。我國在處理自然遺產(chǎn)與原住居民之間發(fā)生的相鄰關(guān)系時，可以借鑒美國的妨害制度，在對公共利益和私人利益權(quán)衡下，采取補償機制或損害賠償方式來化解沖突，實現(xiàn)自然遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

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（編輯：周利海）

Study on China's Property Rights in Natural Heritage Protection

Wang Qingyao
（School of Law,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

X922.68

A

1008-813X（2013）06-0027-04

2013-10-23

浙江省研究生創(chuàng)新科研項目《浙江省濕地生態(tài)補償立法研究》（YK2011080）

王青瑤（1989-），女，浙江湖州人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護法學方面的研究。