趙元成

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

法學(xué)研究

行政執(zhí)法人員陳述的證據(jù)屬性
——廖宗榮案及其展開

趙元成

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

在道路交通管理中，對于“瞬間違法”的案件可以適用當(dāng)場處罰程序，其證據(jù)困境主要發(fā)生在當(dāng)事人違法事實(shí)發(fā)生時，只有執(zhí)法人員一人在場的情況。對于當(dāng)事人違法的事實(shí)，由于缺乏證據(jù)，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中往往遭遇證據(jù)不足的尷尬。問題的解決取決于行政機(jī)關(guān)用什么作為證據(jù)證明當(dāng)事人的違法事實(shí)。在類似廖宗榮案的“瞬間違法”案件中，行政機(jī)關(guān)并非無法證明當(dāng)事人的違法事實(shí)。盡管只有執(zhí)法人員一人在案件現(xiàn)場，但執(zhí)法人員關(guān)于案件事實(shí)的陳述可以利用技術(shù)性的方法轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人陳述、現(xiàn)場筆錄或者證人證言，以因應(yīng)行政訴訟中對證據(jù)的需要。

當(dāng)場處罰程序；執(zhí)法人員陳述；證據(jù)屬性

一 引 言

在道路交通秩序行政管理過程中，行政機(jī)關(guān)常面臨著一個頗為棘手的問題。道路上的交通違法行為一般都是瞬間發(fā)生的*此類違法行為極為普遍，比如司機(jī)在禁鳴區(qū)鳴喇叭、不按規(guī)定使用轉(zhuǎn)向燈、違法變更車道等。，執(zhí)法人員除非借助先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，否則很難將違法行為用證據(jù)固定下來。對于此類行為，根據(jù)《行政處罰法》以及《道路交通安全法》等相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員可以適用簡易程序予以當(dāng)場處罰。*《行政處罰法》第33條；《道路交通安全法》第107條；《道路交通安全法實(shí)施條例》第108條；《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第7條、第8條。在對違法事實(shí)的認(rèn)定上，簡易程序并沒有一般程序所要求的“必須全面、客觀、公正地調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)”*《行政處罰法》第36條。，而是免除了調(diào)查收集證據(jù)這一環(huán)節(jié)，其理由在于違法行為是“當(dāng)場發(fā)現(xiàn)”，因而屬于“違法事實(shí)確鑿”。*《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第7條、《行政處罰法》第33條。由于缺乏證據(jù)調(diào)查環(huán)節(jié)，實(shí)踐中執(zhí)法人員一般在當(dāng)場處罰決定書中將違法事實(shí)簡單記述，但在隨后的行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)往往由于缺乏證據(jù)面臨被撤銷處罰決定的尷尬。在此種情形下，執(zhí)法人員的陳述往往成為行政機(jī)關(guān)應(yīng)對被處罰人訴訟的唯一證據(jù)。

[案情摘要]2005年7月26日，廖宗榮駕駛小轎車行至大溪溝濱江路口，執(zhí)勤交警陶祖坤示意廖宗榮靠邊停車，并指出廖宗榮在大溪溝嘉陵江濱江路加油(氣)站的道路隔離帶缺口處，無視禁止左轉(zhuǎn)彎交通標(biāo)志違規(guī)左轉(zhuǎn)彎。廖宗榮申辯自己未左轉(zhuǎn)彎，警察未看清楚。陶祖坤認(rèn)為廖宗榮違反禁令標(biāo)志行車的事實(shí)是清楚的，其行為已違反道路交通安全法的規(guī)定，依法應(yīng)受處罰，遂向廖宗榮出具處罰決定書。廖宗榮拒不承認(rèn)違法事實(shí)，拒絕在處罰決定書上簽字，陶祖坤在處罰決定書上注明，并將該處罰決定書交給廖宗榮。廖宗榮不服，遂提起行政訴訟。*案情摘自“廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊道路交通管理行政處罰決定案”，《最高人民法院公報》，2007年第1期。

本案所爭議的焦點(diǎn)是：交通警察一人執(zhí)法時的證據(jù)效力如何認(rèn)定？為證明處罰行為的合法性，被告提供陶祖坤的書面陳述一份，用以證明原告違法行車及交通警察糾正違法的經(jīng)過。盡管本案以法院維持被告處罰決定而告終，但不可回避的問題是，執(zhí)法人員陳述在行政訴訟中具備何種證據(jù)形式，法院能否僅憑執(zhí)法人員陳述作出被處罰人違法事實(shí)的認(rèn)定？

二 執(zhí)法人員陳述的表現(xiàn)形態(tài)

執(zhí)法人員陳述所指向的是執(zhí)法人員對案件事實(shí)所作出的書面或者口頭表述。實(shí)踐中，執(zhí)法人員陳述主要有以下幾種表現(xiàn)形態(tài)：(一)當(dāng)場處罰決定書中的事實(shí)認(rèn)定部分；(二)現(xiàn)場筆錄中執(zhí)法人員的事實(shí)情況記錄；(三)訴訟開始前，被告行政機(jī)關(guān)為應(yīng)訴而提供的執(zhí)法人員書面陳述；(四)訴訟中，執(zhí)法人員在法庭上作出的口頭陳述；(五)訴訟中，被告(當(dāng)事人)對案件事實(shí)的陳述。由于我國行政訴訟采取法定證據(jù)主義，作為認(rèn)定案件事實(shí)的材料必須具備法定的證據(jù)形式才能具有相應(yīng)的證明力?！缎姓V訟法》第31條將行政訴訟的證據(jù)區(qū)分為8種，也就是說，執(zhí)法人員陳述必須符合這8個證據(jù)種類之一，才有可能作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。*《行政訴訟法》第31條第1款規(guī)定：“證據(jù)有以下幾種：(一)書證；(二)物證；(三)視聽資料；(四)證人證言；(五)當(dāng)事人的陳述；(六)鑒定結(jié)論；(七)勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場筆錄?！痹谏鲜龅谝环N情形中，由于當(dāng)場處罰程序的特殊性，案件事實(shí)的調(diào)查取證與作出處罰決定往往同為一人，而該執(zhí)法人員又親歷案件事實(shí)，因此當(dāng)場處罰決定書中記錄的當(dāng)事人違法事實(shí)可以視為執(zhí)法人員對案件事實(shí)的書面陳述。*但僅憑行政處罰決定書中的事實(shí)認(rèn)定部分，法院無法作為認(rèn)定行政處罰決定合法的證據(jù)?！霸颇鲜桌芰P司機(jī)告贏交警”案件中，被告就是因僅提供當(dāng)場處罰決定書而敗訴。參見http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=249271&k_title，2010年8月13日。除此之外的其他情形，在行政訴訟的證據(jù)種類中可以分門別類地固定下來，并賦予其相應(yīng)的證明力。

三 作為當(dāng)事人陳述的執(zhí)法人員陳述

(一)兩種性質(zhì)的當(dāng)事人陳述

一般來說，訴訟當(dāng)事人作為發(fā)生爭議的實(shí)體法律關(guān)系主體，對爭議法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅的整個過程具有他人無法比擬的感知。無論是在民事訴訟，還是行政訴訟中，當(dāng)事人陳述均作為法定的證據(jù)種類之一。就其通常含義而言，作為證據(jù)的當(dāng)事人陳述是指當(dāng)事人在訴訟中就與本案有關(guān)的事實(shí)向法院所作的陳述。在民事訴訟理論上，學(xué)者所關(guān)注的問題集中在如何區(qū)分作為當(dāng)事人主張的陳述與作為證據(jù)的當(dāng)事人陳述。這一問題在行政訴訟領(lǐng)域當(dāng)然存在，但行政訴訟中還必須解決作為證據(jù)的當(dāng)事人陳述所指向的對象究竟為何。

問題源于行政訴訟中法院審查案件事實(shí)的特殊性。行政訴訟是對行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出的行政行為的合法性審查，法院對案件事實(shí)的審查受到行政程序證據(jù)規(guī)則的限制。盡管我國相關(guān)立法中沒有明確規(guī)定采取“案卷主義”的證據(jù)規(guī)則，但要求行政機(jī)關(guān)在行政程序中必須先取證、后裁決。*《行政訴訟法》第33條明確規(guī)定，被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)，即為該規(guī)則的法律依據(jù)。這一規(guī)則要求，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之時，應(yīng)當(dāng)收集到支持行政行為合法性的所有證據(jù)。在行政訴訟過程中，被告應(yīng)當(dāng)利用在行政程序中形成的證據(jù)證明被訴行政行為的合法性。當(dāng)事人陳述作為行政證據(jù)的種類之一，在相關(guān)的行政立法中已經(jīng)得到確認(rèn)。*相關(guān)規(guī)定可參見《民用航空行政處罰實(shí)施辦法》第31條、第34條；《醫(yī)藥行政處罰程序暫行規(guī)定》第11條；《湖南省行政程序規(guī)定》第69條。因此，在行政訴訟中不可避免地會產(chǎn)生兩種不同性質(zhì)的當(dāng)事人陳述共存的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象甚至影響到人們對于當(dāng)事人陳述的認(rèn)識。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“在有些時候，當(dāng)事人與執(zhí)法人員一對一的情況下，執(zhí)法人員本身就是當(dāng)事人，這時法庭為了調(diào)查事實(shí)真相，可能傳喚該執(zhí)法人員，該執(zhí)法人員的陳述應(yīng)是當(dāng)事人陳述。”[1]該觀點(diǎn)的錯誤恰恰在于混淆了行政程序中的當(dāng)事人陳述與行政訴訟中當(dāng)事人陳述的區(qū)別。

行政程序以作成行政行為為目標(biāo)導(dǎo)向。在傳統(tǒng)高權(quán)行政下，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著查清案件事實(shí)的義務(wù)，可以要求相對人提供有關(guān)案件事實(shí)的證據(jù)材料。在行政程序法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)作為行政行為的作成主體，不可能在行政程序中作為當(dāng)事人陳述案件的事實(shí)真相。因此，行政程序中的當(dāng)事人陳述的主體只能是作為相對人一方的當(dāng)事人。此一當(dāng)事人陳述隨著行政行為的作成而固定在行政案卷中，在隨后針對該行政行為的行政訴訟中，其證據(jù)屬性會發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)化。*這種轉(zhuǎn)化主要有兩種情況：一是相對人在行政訴訟中否認(rèn)其在行政程序中的陳述事實(shí)，其在行政訴訟中的陳述構(gòu)成作為訴訟證據(jù)種類的當(dāng)事人陳述；其二是由被告行政機(jī)關(guān)提供其在行政程序中作成的當(dāng)事人陳述，在行政訴訟中其證據(jù)屬性顯然不得再歸為當(dāng)事人陳述，而應(yīng)歸為書證。

(二)執(zhí)法人員陳述的轉(zhuǎn)化

上述的分析似乎離本案漸行漸遠(yuǎn)，但為我們認(rèn)識陶祖坤的書面陳述在行政訴訟中的證據(jù)屬性打開了一個缺口。在行政訴訟中，原告以及被告行政機(jī)關(guān)均具有當(dāng)事人資格，其在法庭上對案件事實(shí)所作的口頭或書面陳述顯然屬于當(dāng)事人陳述。行政機(jī)關(guān)作為公法人參加訴訟，其訴訟行為是由法定代表人完成的，但在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)法定代表人出于各種原因不親自出庭參加訴訟，而委托代理人代為出庭的情況極為普遍。委托代理人所作的關(guān)于事實(shí)的敘述，是以當(dāng)事人的名義作出的，因此可以被視為“當(dāng)事人陳述”。本案中，陶祖坤作為具體的執(zhí)法人員，與被告行政機(jī)關(guān)之間存在職務(wù)法律關(guān)系，除非得到被告委托從而作為被告訴訟代理人，否則陶祖坤并不具有當(dāng)事人能力，因此其陳述無法成為當(dāng)事人陳述。

訴訟中的當(dāng)事人范圍通常無法涵蓋執(zhí)法人員。在行政訴訟中，作為當(dāng)事人的被告無法親歷案件事實(shí)，其在法庭上所作的關(guān)于案件事實(shí)的陳述來源于執(zhí)法人員的轉(zhuǎn)述。因此，執(zhí)法人員關(guān)于案件事實(shí)的陳述可以通過訴訟代理人在訴訟中轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人的陳述，從而具有法定的證據(jù)屬性。

(三)當(dāng)事人陳述在行政訴訟中的證明力

由于當(dāng)事人與訴訟結(jié)果具有直接利害關(guān)系，為了獲得有利于己的訴訟結(jié)果，當(dāng)事人經(jīng)常會隱瞞對己不利的事實(shí)，而夸大甚至編造對自己有利的事實(shí)。有時也會出現(xiàn)當(dāng)事人由于對案件事實(shí)理解有誤、自身記憶模糊或表達(dá)能力欠缺等因素，影響其陳述的真實(shí)性。因此，當(dāng)事人陳述的證明力一般是比較低的。

事實(shí)上，當(dāng)事人陳述可以基于是否有利于自己的訴訟請求而加以區(qū)分。如果當(dāng)事人在訴訟中主張不利于己的事實(shí)，則構(gòu)成訴訟上自認(rèn)。對于對方當(dāng)事人而言，其陳述的事實(shí)就構(gòu)成法律上的免證事實(shí)，而不論其是否與客觀真實(shí)相符。相反，如果當(dāng)事人主張有利于己的事實(shí)的，則該事實(shí)構(gòu)成“待證事實(shí)”而需要其他證據(jù)來證明，除非對方當(dāng)事人作出訴訟上的自認(rèn)。[2]因此，“當(dāng)事人對自己的主張，只有本人陳述而不能提出其他相關(guān)證據(jù)的，其主張不予支持”*最高人民法院《關(guān)于民事事實(shí)證據(jù)的若干規(guī)定》第76條。，可以說是這一法理在制度上的回應(yīng)。

關(guān)于當(dāng)事人陳述在行政訴訟中的證明力，行政訴訟法中沒有明文規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條的規(guī)定，“人民法院審理行政案件，……可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定”。《民事訴訟法》第63條將“當(dāng)事人陳述”規(guī)定為法定的證據(jù)種類。同法第71條規(guī)定：“人民法院對當(dāng)事人的陳述，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案的其他證據(jù)，審查確定能否作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。當(dāng)事人拒絕陳述的，不影響人民法院根據(jù)證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)?！?/p>

四 作為現(xiàn)場筆錄的執(zhí)法人員陳述

(一)現(xiàn)場筆錄與執(zhí)法人員陳述

《行政訴訟法》第31條第(七)項(xiàng)將現(xiàn)場筆錄規(guī)定為行政訴訟的法定證據(jù)之一。由于現(xiàn)場筆錄是行政訴訟特有的證據(jù)種類，加之現(xiàn)行立法對現(xiàn)場筆錄的形式、內(nèi)容等缺乏相應(yīng)規(guī)定，理論上對現(xiàn)場筆錄的認(rèn)識并不統(tǒng)一，以至于造成現(xiàn)場筆錄與其他證據(jù)存在交叉、兼容的現(xiàn)象，實(shí)踐中對現(xiàn)場筆錄的具體形式也有不同稱謂。*比如現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場詢問筆錄、現(xiàn)場檢驗(yàn)筆錄等。相關(guān)內(nèi)容可參見高家偉、邵明、王萬華《證據(jù)法原理》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第357-358頁。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)場筆錄是在特定的時空形成的，其最基本的特征表現(xiàn)在地點(diǎn)上的現(xiàn)場性以及時間上的即時性。因此，凡是在案件發(fā)生的當(dāng)場，由行政機(jī)關(guān)依法制作的能夠證明案件事實(shí)的記錄即為現(xiàn)場筆錄?，F(xiàn)場筆錄的優(yōu)勢在于能夠?qū)?zhí)法現(xiàn)場的整個過程通過文字材料的形式固定下來，并在后來的行政訴訟案件中作為證據(jù)對于案件事實(shí)加以證明。這對于一些“瞬時”發(fā)生的違法案件尤為重要。在這類案件中，由于相對人違法的過程極為短暫，除非借助電子設(shè)備，否則很難將其固定下來，在事后更無法取證。然而，通過執(zhí)法人員的現(xiàn)場筆錄將相對人的正在發(fā)生或者剛剛發(fā)生的違法事實(shí)記錄下來，能夠起到固定證據(jù)的作用。就形式而言，現(xiàn)場筆錄應(yīng)包含這樣幾個要素，即時間、地點(diǎn)、事件、執(zhí)法人員以及當(dāng)事人簽名。其核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法人員對自己耳聞目睹的案件事實(shí)的記載，本質(zhì)上是執(zhí)法人員對其親歷的案件內(nèi)容和過程的書面陳述。但由于現(xiàn)場筆錄的制作有特定的時空要求，離開案件現(xiàn)場或在案件發(fā)生之后所作出的記載均不得稱之為現(xiàn)場筆錄。

(二)現(xiàn)場筆錄的證明力

在道路交通執(zhí)法中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)的，如果沒有其他方式將案件事實(shí)固定下來，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法現(xiàn)場制作現(xiàn)場筆錄，對當(dāng)時發(fā)生的違法事實(shí)的內(nèi)容和整個過程進(jìn)行記錄。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)客觀、全面、真實(shí)地描述執(zhí)法現(xiàn)場的情況。此時，執(zhí)法人員的陳述固定在現(xiàn)場筆錄中，從而具備法定的證據(jù)形式。這種證據(jù)形式，由于直接來源于案件事實(shí)，并且是由執(zhí)法人員對其親歷的事實(shí)加以記述，其證明力一般較強(qiáng)。即使是“孤證”，也可以直接作為定案證據(jù)。除非原告有相反的證據(jù)足以推翻現(xiàn)場筆錄，或者原告有證據(jù)證明執(zhí)法人員在制作現(xiàn)場筆錄時存在重大瑕疵，法院可直接根據(jù)現(xiàn)場筆錄認(rèn)定案件事實(shí)。這種較強(qiáng)的證明力主要源于法院對行政效率的尊重以及對執(zhí)法人員公正性的認(rèn)可。

如果僅從形式上判斷，在當(dāng)場處罰決定書中的事實(shí)部分，也是執(zhí)法人員對于案件事實(shí)的記述，同現(xiàn)場筆錄具有較多的相似性。出于程序簡化和行政效率的考慮，可將現(xiàn)場筆錄與當(dāng)場處罰決定書合二為一。在處罰決定書的事實(shí)部分，由執(zhí)法人員將當(dāng)事人違法事實(shí)的內(nèi)容和過程記錄下來，作為行政處罰的事實(shí)依據(jù)。另外，賦予當(dāng)事人簽名雙重法律效力，不僅是對案件事實(shí)的認(rèn)可，也是對處罰決定的認(rèn)可。如果當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，由執(zhí)法人員注明原因，不影響現(xiàn)場筆錄和處罰決定的效力。這種處理方法應(yīng)當(dāng)具有可行性，但目前理論上需要進(jìn)一步論證，司法實(shí)踐上尚未發(fā)現(xiàn)先例。

五 作為證人證言的執(zhí)法人員陳述

(一)證人范圍的確定

在行政訴訟證據(jù)中，證人證言是一種重要的證據(jù)形式。所謂證人證言，是指證人就自己所感知的案件事實(shí)向法院所作的陳述。證人是以其所經(jīng)歷的事實(shí)向法院所作的陳述，具有不可替代性。因此，證人是否具備證人資格是確定其言詞證據(jù)能力的關(guān)鍵因素。證人資格所要解決的是證人的適格性，也就是證人的范圍問題。

《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》*最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(法釋[2002]21號)，以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》。第41條規(guī)定：“凡是知道案件事實(shí)的人，都有出庭作證的義務(wù)?！边@一規(guī)定表明，能否成為證人關(guān)鍵在于是否了解需要證明的案件事實(shí)。凡是知道案件事實(shí)的人，在法律上就負(fù)有作證的義務(wù)。但對證人的范圍是否可以作此寬泛理解，大陸法系和英美法系有很大的差異。在英美法系國家，證人被作廣義的理解，只要是經(jīng)過宣誓后在庭審或其他訴訟過程中對案件事實(shí)作證的人都可以作為證人，其范圍包括普通證人、專家證人，甚至包括當(dāng)事人。在大陸法系國家，證人被作為狹義的理解，僅指憑借其感官就案件事實(shí)獲得某種親身感知而向法庭陳述其感知的案件事實(shí)的第三人，不包括當(dāng)事人和鑒定人。[3]在我國，證人的范圍應(yīng)作狹義上的理解，根據(jù)《民事訴訟法》第63條以及《行政訴訟法》第31條的規(guī)定，證人證言、當(dāng)事人陳述以及鑒定結(jié)論是不同種類的證據(jù)。因此，證人的范圍是排除當(dāng)事人的。從證據(jù)方法的角度，證人和當(dāng)事人都屬于人證的范圍，并且都對案件事實(shí)有親身感知，這一點(diǎn)是其共性[4]，但當(dāng)事人與證人的最大區(qū)別在于案件的處理結(jié)果與其是否具有法律上的利害關(guān)系，是否受到裁判的拘束。*有學(xué)者甚至主張：“與案件審理結(jié)果沒有法律上的利害關(guān)系的人對案件事實(shí)所作出的陳述，屬于證人證言；而與案件審理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的人對案件事實(shí)所作出的陳述，則屬于當(dāng)事人的陳述?！币姴绦⊙缎姓V訟證據(jù)規(guī)則及運(yùn)用》，人民法院出版社，2006年，第154頁。

(二)執(zhí)法人員陳述作為證人證言的條件

前已述及，證人必須是借助其感官對案件事實(shí)有親身感知的人。在廖宗榮案中，交警陶祖坤作為現(xiàn)場執(zhí)法人員，由于親身經(jīng)歷了案件事實(shí)發(fā)生的整個過程，顯然具備成為證人的資格，但其陳述是否就必然成為證人證言呢？

作為證人，其最重要的義務(wù)就是出庭陳述作證，除非有正當(dāng)理由，證人不能以書面證言代替其出庭陳述。要求證人出庭提供證言，是由訴訟審理的言詞主義原則決定的。如果證人不出庭，不僅當(dāng)事人無法有效對其提供證言進(jìn)行質(zhì)證，也不利于法官對證人證言真實(shí)性的判斷。在某些特殊情況下，經(jīng)過法院的準(zhǔn)許，證人可以提交書面的證人證言。我國《民事訴訟法》第70條規(guī)定：“……證人確有困難不能出庭的，經(jīng)人民法院許可，可以提交書面證言。”最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第56條將“證人確有困難不能出庭的”情形更加具體化。與之相應(yīng)，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第41條采取列舉的方式，將證人不能出庭的情形固定下來。除此之外，證人必須出庭作證。

但行政訴訟司法實(shí)踐中并沒有堅持貫徹這一規(guī)定，“法院對于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)，特別是執(zhí)法人員與行政相對人對案件事實(shí)敘述不一致時，在沒有相反證據(jù)的情況下，一般不會要求執(zhí)法人員出庭作證，而是采納執(zhí)法人員的陳述”。[5](P.155)對于執(zhí)法人員是否應(yīng)當(dāng)出庭作證，存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第44條規(guī)定了原告或者第三人可以要求執(zhí)法人員出庭作證，但被告在行政訴訟中沒有此項(xiàng)權(quán)利。因?yàn)楦鶕?jù)“先取證、后裁決”的原則，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為以后收集的證據(jù)，不能作為證明該行為合法的證據(jù)使用。如果允許被告在訴訟中申請相關(guān)的執(zhí)法人員出庭作證，顯然違反了“先取證、后裁決”的原則。[6]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告是否有權(quán)申請執(zhí)法人員出庭作證，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況來確定。如果被告在舉證期限內(nèi)已經(jīng)向法庭提供了其執(zhí)法人員的證言的情況下，可以申請該執(zhí)法人員出庭作證。倘若在法定舉證期限內(nèi)未提供其執(zhí)法人員的證言，在訴訟中申請該執(zhí)法人員出庭作證的，法庭一般不應(yīng)允許。[4](PP.158-159)

筆者認(rèn)為，證人證言作為一種言詞證據(jù)，其最根本的特征是“以口頭陳述的方式來表達(dá)一定的思想或行為，并以此內(nèi)容以及語言表達(dá)過程中的各種信息來證明案件事實(shí)，或影響法官對案件事實(shí)真?zhèn)芜M(jìn)行判斷的心證”[7]。證人應(yīng)當(dāng)親自出庭向法庭提供口頭證言，書面證言難以滿足證人證言的程序規(guī)則要求。*在英美法系，證人作證的基本程序要求是，證人親自到庭、宣誓陳述、對方當(dāng)事人詰問；大陸法系國家同樣要求適格的證人證言是證人親自到庭、宣誓陳述、接受法官和當(dāng)事人的詢問。參見張永泉《民事證據(jù)采信制度研究》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第152頁。在行政訴訟中，執(zhí)法人員作為案件事實(shí)的親歷者，其陳述無疑對于案件事實(shí)的查明起關(guān)鍵性的作用。但由于執(zhí)法人員身份的特殊性，案件處理的結(jié)果與其存在難以割舍的關(guān)系，其陳述內(nèi)容的客觀性和真實(shí)性難以保證。要求執(zhí)法人員作為證人出庭接受法庭詢問和當(dāng)事人的詰問并不與行政程序中的“先取證、后裁決”原則相抵牾。因此，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)履行作為證人出庭作證的義務(wù)，如沒有特殊情況，法庭應(yīng)否決執(zhí)法人員書面陳述的證據(jù)效力。

(三)對執(zhí)法人員陳述的審查

由于證人證言在形成過程中易受到情感、利害、安全等因素的影響*有學(xué)者認(rèn)為，情感因素、利害因素以及安全因素是偽證的主要原因，而證人宣誓制度、證人證言的質(zhì)證以及對偽證行為的制裁則是保障證人如實(shí)陳述義務(wù)的基本規(guī)則。參見何家弘主編《證人制度研究》，人民法院出版社，2004年。，因而具有不穩(wěn)定性和多變性的特點(diǎn)?！凹词挂粋€最誠實(shí)的人，提供的證言也可能有失真的時候?！盵8]證人證言的這一特點(diǎn)，要求法官在審查證人證言，確定其證明力時，應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎。

影響執(zhí)法人員證人證言的證明力的一個不可忽視的因素就是執(zhí)法人員與被告行政機(jī)關(guān)之間存在職務(wù)法律關(guān)系。盡管執(zhí)法人員并不與案件處理結(jié)果有直接的利害關(guān)系，但行政機(jī)關(guān)敗訴，則可能會令有故意或者重大過失的執(zhí)法人員承擔(dān)責(zé)任，這是一個不爭的事實(shí)?！爸灰兆胬な且婪▓?zhí)行公務(wù)的人員，其陳述的客觀性得到證實(shí)”的說法過于武斷。凡是證人，總會有說謊的危險。為了減少證人說謊的危險，西方國家在審判程序中設(shè)置宣誓和具結(jié)、偽證制裁等制度，以喚起證人良心上的自覺，保障證人證言的真實(shí)性。*臺灣學(xué)者陳樸生認(rèn)為：“蓋宣誓，源于宗教信仰，基于人類對神忠誠之精神而產(chǎn)生?，F(xiàn)今神權(quán)思想日趨淡薄，取代以法律之制裁。”陳樸生《刑事證據(jù)法》，臺北：三民書局，1979年，第378-379頁。在我國，宣誓或者具結(jié)制度是缺失的*最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第142條第2款規(guī)定：“證人作證前，應(yīng)當(dāng)在如實(shí)作證的保證書上簽名?！庇袑W(xué)者認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定類似于證人宣誓制度。參見劉善春、畢玉謙、鄭旭《訴訟證據(jù)規(guī)則研究》，中國法制出版社，2000年，第254頁。但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第54條以及《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第45條的規(guī)定，在民事訴訟和行政訴訟中，證人并不需要在保證書上簽字，但法庭應(yīng)當(dāng)告知證人誠實(shí)作證的義務(wù)和作偽證的法律責(zé)任。，而偽證制裁的“措施和力度均不足以防止證人作偽證”[9]，在訴訟中，執(zhí)法人員有虛假陳述的可能性。這種可能性源于執(zhí)法人員與被告之間難以割舍的利害關(guān)系，并不因執(zhí)法人員身份的公務(wù)性而消滅。

由于執(zhí)法人員在訴訟中的身份的特殊性，有學(xué)者認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)把執(zhí)法人員當(dāng)作‘特殊的證人’，在出庭時讓執(zhí)法人員陳述，接受詢問，可以視為一個證人，但在證據(jù)的采信上，不能把它當(dāng)作一個證人證言對待，因?yàn)檫@時執(zhí)法人員更接近于一個當(dāng)事人的地位。如果執(zhí)法人員承認(rèn)某個事實(shí)，應(yīng)是一種自認(rèn)，不承認(rèn)某個事實(shí)，則應(yīng)是一個需要加以證明的問題，不宜作為證人證言使用。”[1]筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員不是訴訟當(dāng)事人，其參與訴訟的作用是證明案件事實(shí)，他在法庭上的陳述不是提出訴訟主張，不論該陳述是否承認(rèn)原告陳述的事實(shí)，都應(yīng)當(dāng)看作證人證言。法庭對于執(zhí)法人員的證人證言應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查以確定真?zhèn)?，不得徑行確認(rèn)其證明力。

六 結(jié) 語

根據(jù)以上分析可知，在類似廖宗榮案的“瞬間違法”案件中，行政機(jī)關(guān)并非無法證明當(dāng)事人的違法事實(shí)。盡管只有執(zhí)法人員一人在案件現(xiàn)場，但執(zhí)法人員關(guān)于案件事實(shí)的陳述可以利用技術(shù)性的方法轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人陳述、現(xiàn)場筆錄或者證人證言，以因應(yīng)行政訴訟中對證據(jù)的需要。從證明標(biāo)準(zhǔn)而言，僅憑執(zhí)法人員一人的陳述顯然無法達(dá)到“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的程度。廖宗榮案的法院判決指出了解決問題的思路。法院在判決書中認(rèn)為，“……對廖宗榮是否違反禁令左轉(zhuǎn)彎，雖然只有陶祖坤一人的陳述證實(shí)，但只要陶祖坤是依法執(zhí)行公務(wù)的人員，其陳述的客觀真實(shí)性得到證實(shí)，且沒有證據(jù)證明陶祖坤與廖宗榮之間存在利害關(guān)系，陶祖坤一人的陳述就是證明廖宗榮有違反禁令左轉(zhuǎn)彎行為的優(yōu)勢證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)?！敝劣跒楹螆?zhí)法人員的一人陳述可以滿足證明程度的要求，屬于證明標(biāo)準(zhǔn)討論的范疇，本文不再展開。

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ProofAttributeofAdministrativeOfficialStatement:BeyondtheCaseofLiaoZongrong

ZHAO Yuan-cheng

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

The administrative agencies often find themselves in an awkward predicament on the occasion that there is only an official on the spot when the violation of traffic laws happens. The administrative agencies usually have no enough proofs except for the official’s statement of the site situations in the subsequent administrative litigation. The solution depends on what can be used as proof to testify the fact. In such cases, the official’s statements of case facts have different forms of expression, which should comply with the requirements of evidence rules accordingly.

spot penalty procedure; statement of official; attribute of proof

2012-02-20

杭州師范大學(xué)2011年度“城市學(xué)研究”專項(xiàng)課題“道路交通執(zhí)法中的證據(jù)困境與解決路徑”(2011CSX2)和杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院2011年度科研項(xiàng)目“‘瞬間違法’案件中的證據(jù)問題”(2011QJJW01)的研究成果。

趙元成(1975-)，男，安徽濉溪人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生，杭州師范大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事行政法與行政訴訟法研究。

D925.3

A

1674-2338(2013)02-0111-06

(責(zé)任編輯沈松華)