□文/徐紅梅 薛 明 賀艷芬
(西安建筑科技大學(xué) 陜西·西安)
隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐不斷加快,各地紛紛在不同程度上提出了加快本地城鎮(zhèn)化,通過各種途徑將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的政策,其中一個主要的政策就是通過農(nóng)民土地置換城市戶籍推進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程。陜西省在“十二五”期間也提出要通過土地置換落戶城鎮(zhèn)的途徑將600萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦恼?。城?zhèn)化發(fā)展固然是我國未來生活發(fā)展的大勢所趨,但是農(nóng)民市民化并不是將農(nóng)民身份變?yōu)槭忻褚患唵蔚氖虑?,它需要諸多綜合性的配套條件。城鎮(zhèn)化將農(nóng)民變?yōu)槭忻竦哪康牟皇呛唵蔚靥岣呶覈擎?zhèn)化率,更主要的是通過農(nóng)民市民化進(jìn)程提高農(nóng)民生活水平,幫助農(nóng)民致富,縮小城鄉(xiāng)差距。但是,目前在一些地方通過農(nóng)民土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策實(shí)施過程當(dāng)中,出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的現(xiàn)象,給予農(nóng)民的補(bǔ)償金不但很低,而且農(nóng)民進(jìn)城后包括就業(yè)、社會保障、子女就業(yè)、保障房等一系列配套沒有落實(shí),使進(jìn)城農(nóng)民生活陷于困境,生活成本大大增加。土地的喪失使得農(nóng)民缺失長期以來賴以維系的生活資料,生活沒有保障,容易引發(fā)極端的社會矛盾,尤其是在強(qiáng)制推行土地置換的地區(qū),上訪人數(shù)不斷增加,成為社會矛盾集中所在。鑒于農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要角色和作用,推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能不考慮農(nóng)民的利益和訴求,應(yīng)當(dāng)了解農(nóng)民對于土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策的意向、態(tài)度和需求,有助于明確城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的實(shí)際需求,有助于在置換過程中制定出切合農(nóng)民實(shí)際的政策法規(guī),維護(hù)好農(nóng)民這一主體的根本利益,而不是通過土地置換再一次損害和剝奪農(nóng)民權(quán)益,這對于通過城鎮(zhèn)化途徑提高農(nóng)民生活水平、對于穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展工作意義重大。
本次調(diào)查以地處中西部的陜西關(guān)中地區(qū)為例,針對關(guān)中咸陽、寶雞、渭南、銅川等地區(qū)的農(nóng)民及在關(guān)中城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村流動人口,就他們對土地置換落戶城鎮(zhèn)政策的意愿、置換態(tài)度、補(bǔ)償方式、置換需求等問題進(jìn)行問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放問卷250份,回收有效問卷247份,有效率為98.8%。
在關(guān)于“是否知道政府目前出臺了可用自家土地?fù)Q城鎮(zhèn)戶籍這一政策”的調(diào)查上,調(diào)查結(jié)果顯示聽說過這一政策的占63%,不知道這一政策的占20%,知道這一政策的占17%。說明目前政府已經(jīng)下力氣在相關(guān)政策方面進(jìn)行宣傳,使得大部分農(nóng)民都知道這一政策。但調(diào)查結(jié)果顯示許多農(nóng)民只是知道,但并不是很了解,說明政策宣傳還不夠深入人心,政府對于該政策的解釋和與農(nóng)民的溝通是不夠的,許多農(nóng)民只是膚淺地知道,還有20%的農(nóng)民根本沒聽說過這個政策。
對于一項(xiàng)涉及到群眾根本利益的政策的實(shí)施,必須需要在政策實(shí)施之前對群眾進(jìn)行足夠充分的宣傳和溝通,打消群眾對于政策實(shí)施的種種顧慮和疑惑,使得群眾非常愿意遵行相關(guān)政策。在土地征用方面,各地政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿、過程公開的原則,充分保障農(nóng)民的意愿和知情權(quán),避免由于“征地土地糾紛”引起的農(nóng)民群體性事件,保證土地置換始終在一個和諧穩(wěn)定的環(huán)境中進(jìn)行,決不能在群眾對政策一知半解、疑慮重重的時(shí)候?qū)嵤┩恋卣?,這必將傷害群眾利益。
(一)是否支持自己用自家土地?fù)Q城鎮(zhèn)戶籍。調(diào)查顯示63%的農(nóng)民不支持這一政策,支持這一政策的只占到37%。這一數(shù)據(jù)非常重要,說明目前由于條件還不成熟,大部分農(nóng)民對于土地置換城鎮(zhèn)戶籍這一政策是不支持的,這是政府在執(zhí)行有關(guān)政策時(shí)需要考慮的民意。
(二)農(nóng)民不支持土地置換落戶城鎮(zhèn)政策的原因。63%的農(nóng)民不支持土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策,調(diào)查顯示主要有以下幾方面原因:
1、農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后的就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會保障沒有辦法落實(shí),認(rèn)同這個選項(xiàng)的占67.9%??梢?,大部分農(nóng)民不是不想進(jìn)城,而是擔(dān)心進(jìn)城之后的生活沒有保障。這些數(shù)據(jù)說明了以就業(yè)、醫(yī)療、住房為主的一系列社會保障,是農(nóng)民首要擔(dān)心的問題,也因此才不肯輕易放棄土地,依然采取著保守的方式,把土地當(dāng)作是自己生活的保障和來源。
2、農(nóng)民認(rèn)為土地補(bǔ)償金的數(shù)量太低,無法接受,認(rèn)同這個選項(xiàng)的占62.6%。這說明對于那些愿意離開土地的農(nóng)民,只要土地補(bǔ)償金合理,他們是愿意進(jìn)城的。但是目前存在的普遍情況是土地補(bǔ)償金偏低,以陜西為例,目前農(nóng)民土地置換城鎮(zhèn)戶籍的補(bǔ)償政策是對自愿退出承包地的農(nóng)戶給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)年收回當(dāng)年農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用加農(nóng)業(yè)直補(bǔ),平均值以10年計(jì)算。對退出宅基地(含地上附屬物等)每畝補(bǔ)助價(jià)格,關(guān)中地區(qū)為14~16萬元。關(guān)中小麥產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)加上農(nóng)業(yè)直補(bǔ),以平均一畝地一年1,000元的收益計(jì)算,十年1萬元,人均1畝多地,一對夫婦帶上老人孩子只有七八萬左右。宅基地按平均四分面積計(jì)算,每戶農(nóng)民得到的補(bǔ)償金只有不到七萬元,這樣最后農(nóng)民失去土地得到的補(bǔ)償每戶只有十幾萬元,有的還拿不到這這么多。這些補(bǔ)償金難以應(yīng)付農(nóng)民進(jìn)城后的基本生活需要,使得許多農(nóng)民往往因征地而至貧。更有甚者,一些地區(qū)以極低的價(jià)格從農(nóng)民手中拿到地之后,轉(zhuǎn)手進(jìn)行商業(yè)開發(fā),高價(jià)賣地,大肆圈地,極大地傷害了農(nóng)民的利益,成為許多農(nóng)民不愿配合土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策的原因。
在對農(nóng)民退出土地進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面,必須考慮到農(nóng)民進(jìn)城后的各項(xiàng)生活成本以及可能會遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)。對承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不能僅僅按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償,在對農(nóng)民土地補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)提高現(xiàn)有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善補(bǔ)償方式,拓展補(bǔ)償方式,實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式的多元化,才能真正使得農(nóng)民土地置換工作得以穩(wěn)妥推進(jìn)。
3、農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后的高物價(jià),認(rèn)同這個選項(xiàng)的占50.0%。可見,目前農(nóng)民不愿失去土地進(jìn)城的最大顧慮還在于對于城市高生活成本的擔(dān)心。因此,城鎮(zhèn)化發(fā)展速度要提升,首先要通過土地給予農(nóng)民足夠補(bǔ)償,打消他們進(jìn)城生活的顧慮。
4、農(nóng)民認(rèn)為土地是他們的命根子,是生活保障,不能失去,認(rèn)同這個選項(xiàng)的占60.9%。這個數(shù)據(jù)顯示,受五千年農(nóng)耕文化的影響,土地對于農(nóng)民具有高度重要性,農(nóng)民對土地懷有深厚的感情,既是生存所系,又是情感依賴。鑒于土地在農(nóng)民生活中的重要性,地方政府在推行土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策中,決不能強(qiáng)制推行,一定要遵從農(nóng)民自愿的原則,決不能大搞行政推動,使得農(nóng)民被城鎮(zhèn)化,傷害農(nóng)民感情,由此引發(fā)尖銳的社會矛盾和沖突。
(三)支持政府政策的農(nóng)民想進(jìn)城的原因。調(diào)查顯示,有37%的調(diào)查對象選擇了愿意通過自家的土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策。關(guān)于這部分農(nóng)民同意原因的調(diào)查中,77.2%的選項(xiàng)集中在因?yàn)殚L年在城鎮(zhèn)打工,已經(jīng)獲得了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),孩子老人都接到城里生活,自己可以在城鎮(zhèn)生活下去。說明那些打工條件較好的農(nóng)村務(wù)工人員是目前這一政策的主要支持者。可見,土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策在農(nóng)民獲得了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后,自然會自愿選擇全家進(jìn)城,并不會因此產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會矛盾,這是目前比較理想的農(nóng)民市民化模式。因此,城鎮(zhèn)化最重要的是發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè),給進(jìn)城農(nóng)民提供足夠多的工作崗位,農(nóng)民收入提高了,把家人接到城鎮(zhèn)生活,自然就不會過多依賴土地,使得城鎮(zhèn)化得以快速發(fā)展。
另一部分選擇同意的原因是這部分農(nóng)民希望得到城鎮(zhèn)戶籍,選擇這個選項(xiàng)占的比重也很大,占77.2%。說明目前城鄉(xiāng)二元分割經(jīng)濟(jì)造成了城鄉(xiāng)在戶籍方面的不平等,對于那些已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民造成諸多生活就業(yè)的困難,那些長期在城鎮(zhèn)打工的人期盼著得到城鎮(zhèn)戶籍,使自己在許多方面可以得到與市民一樣的待遇。
46.7%的選項(xiàng)集中在因?yàn)檗r(nóng)村收入過低,希望借助進(jìn)城提高自己的收入水平??梢姡壳按蟛糠洲r(nóng)民內(nèi)心還是支持這一個政策的,但是關(guān)鍵是需要能夠通過城鎮(zhèn)化發(fā)展幫助農(nóng)民致富。
39.1%的選項(xiàng)集中在城鎮(zhèn)中有親戚朋友可以幫助自己。這一數(shù)據(jù)說明農(nóng)民目前融入城市存在許多困難,而自己在城里有親戚朋友幫忙,就成為自己能夠進(jìn)城的寶貴支持。目前,愿意通過土地置換城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民大多是可以通過城里親戚朋友幫助在城里落戶的。這一點(diǎn)也說明目前在幫助農(nóng)民融入城市方面,政府層面的支持力度是不夠的,農(nóng)民需要借助自己的人脈關(guān)系才可以在城市落戶。但并不是每個農(nóng)民都有城鎮(zhèn)的人脈關(guān)系,對那些在城鎮(zhèn)沒有人脈關(guān)系的農(nóng)民而言,他們就不敢輕易地放棄土地,這也使得目前的土地置換城鎮(zhèn)戶籍的工作更不能一蹴而就地推動,需要循序漸進(jìn)地推進(jìn),需要在消除農(nóng)民的顧慮中推進(jìn)。
(一)有關(guān)土地補(bǔ)償金補(bǔ)償內(nèi)容的調(diào)查。調(diào)查顯示,在該問題上大部分調(diào)查對象認(rèn)為土地補(bǔ)償金至少要包含進(jìn)城后的醫(yī)療、養(yǎng)老社會保險(xiǎn)及子女教育費(fèi)用,認(rèn)同這個選項(xiàng)的占88.9%。二是應(yīng)當(dāng)包含可以在城鎮(zhèn)購買保障房的費(fèi)用,認(rèn)同這個選項(xiàng)的占75.6%。三是應(yīng)當(dāng)包含參加就業(yè)培訓(xùn)的費(fèi)用,認(rèn)同這個選項(xiàng)的占54.7%。四是應(yīng)當(dāng)包含在城鎮(zhèn)2~3年的生活費(fèi)用,認(rèn)同這個選項(xiàng)的占34.4%。這些數(shù)據(jù)說明了,醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等一系列社會保障,依然是農(nóng)民進(jìn)入城市后首先擔(dān)心的問題,他們希望土地補(bǔ)償金的補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含他們進(jìn)城后的基本生活保障。保障性住房和就業(yè)培訓(xùn)也成為了農(nóng)民進(jìn)城后關(guān)心的重要問題,他們認(rèn)為有了保障房和就業(yè)培訓(xùn),他們才能在城市中“住得起,穩(wěn)得住”。因此,政府推行土地置換城鎮(zhèn)戶籍的政策必須在上述幾方面解決農(nóng)民的后顧之憂。
(二)現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否能保障在農(nóng)民進(jìn)城后的基本生活需要?調(diào)查顯示,92%的農(nóng)民認(rèn)為目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低,不能夠保障進(jìn)城后的生活。說明絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),為順利推進(jìn)土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策,有必要提高當(dāng)前的土地補(bǔ)償金額度,以保障農(nóng)民的基本權(quán)益。以陜西關(guān)中一家不到20萬元的補(bǔ)償金為例,進(jìn)城后在住房上的開支很快就會將這些費(fèi)用耗盡,如果再不能有滿意的工作和收入,城市高昂的生活費(fèi)用,使得農(nóng)民進(jìn)城后的生活很快就會陷入捉襟見肘的境地。
(一)對置換方式選擇的意向。調(diào)查顯示農(nóng)民最傾向的置換方式是尊重村民的意愿,占59%。其次是有足夠長的過渡期,使農(nóng)民可以接受,這個占39%。而可以忍受強(qiáng)制置換的農(nóng)民只占到2%。這些數(shù)據(jù)說明農(nóng)民希望置換是以自愿為前提,如果有一個使他們可以接受的過渡期,他們也會傾向于置換的。這就說明,在置換過程中,政策執(zhí)行者要采取循序漸進(jìn)的方法,尊重農(nóng)民的意愿,這是大前提。
(二)如果發(fā)生強(qiáng)制置換事件,農(nóng)民的反應(yīng)。對于該選項(xiàng),調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,如果在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了強(qiáng)制置換,65%農(nóng)民大多數(shù)會選擇堅(jiān)決反對,保護(hù)自己的土地。隨大流的只占到25%。甚至還有10%的選項(xiàng)是一部分農(nóng)民會選擇不惜一切,甚至采取極端方式保護(hù)自己的土地。因此,上述問題如果處理不當(dāng),會引發(fā)尖銳的社會沖突和風(fēng)險(xiǎn),這將不利于和諧社會的構(gòu)建,政府部門在實(shí)施該政策的時(shí)候需要結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕姷膶?shí)際訴求慎重考慮實(shí)施的具體方案。
總之,鑒于土地在農(nóng)民生活中的重要作用,各級政府在實(shí)施土地置換城鎮(zhèn)戶籍政策時(shí),首先需要對農(nóng)民土地置換設(shè)置合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使得農(nóng)民在土地上的收益可以得到合理的補(bǔ)償,可以足夠保障其在城鎮(zhèn)生活的需要,決不能因?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展使農(nóng)民的利益再一次受到損害;其次,城鎮(zhèn)需要在第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展中創(chuàng)造足夠多的就業(yè)崗位,解決進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)問題;再次,城鎮(zhèn)需要解決落戶農(nóng)民低保、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題;最后,城鎮(zhèn)需要解決眾多農(nóng)民進(jìn)城的住房需要、解決農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生的子女上學(xué)、醫(yī)療、交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)問題。如果上述問題不解決,城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)會產(chǎn)生許多社會隱患。只有認(rèn)真解決上述問題,才能有效穩(wěn)妥地推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,才能為即將到來的中國城鎮(zhèn)化高峰打好扎實(shí)的基礎(chǔ)。
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