滕海風(fēng)

摘要：排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策，兼具提高管理效率和降低治污成本的特點(diǎn)。目前，我國正在實(shí)施的排污權(quán)交易制度均以試點(diǎn)形式存在，尚未制定全國統(tǒng)一性的法律文件。從建立排污權(quán)交易制度的必要性入手，闡明了排污權(quán)的性質(zhì)和實(shí)踐狀況，分析了排污權(quán)交易制度的實(shí)施條件，重點(diǎn)論述了排污權(quán)交易制度的總體構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：總量控制；排污權(quán)初始分配；排污權(quán)交易；環(huán)境容量

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）04-0126-02

一、排污權(quán)交易制度概述

排污權(quán)一詞以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“產(chǎn)權(quán)”學(xué)說為原型，歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的長期實(shí)踐最終演化而來。排污是一種權(quán)利，環(huán)境是人類的共同財(cái)富，它屬于全民共有的權(quán)利。而具體到某一個(gè)國家，則應(yīng)為該國全體國民共同享有，由國家統(tǒng)一管理，排污者可以通過特定的程序獲得排污資格。根據(jù)排污權(quán)交易理論和實(shí)際操作中排污權(quán)的行使方式分析，“排污權(quán)的法律屬性可以界定為行政許可性權(quán)利”[1]。

排污權(quán)交易制度是政府為履行控制污染職能而采用的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施。不僅可以調(diào)動(dòng)排污者減排的積極性，提高治污效率，而且能夠節(jié)約整個(gè)社會(huì)的治污成本。排污權(quán)交易制度在控制環(huán)境污染方面兼有環(huán)境質(zhì)量保障和成本效率的特點(diǎn)，成為當(dāng)前備受各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[2]。

二、排污權(quán)交易國內(nèi)外實(shí)踐

（一）國外的排污權(quán)交易實(shí)踐

1972年，美國在世界八大公害事件的影響下，為了保護(hù)環(huán)境出臺(tái)了排污總量控制政策，這成為排污權(quán)交易制度的前奏。1990年美國通過的《清潔空氣法》修正案。規(guī)定了排污權(quán)交易制度，將二氧化硫排放量納入酸雨控制計(jì)劃，同時(shí)還進(jìn)行了氮氧化物的排放權(quán)交易，水污染物排放權(quán)交易，鋅、鉛等重金屬污染物排放權(quán)交易的探索并取得良好效果。而后，一些發(fā)達(dá)國家紛紛借鑒。有些國家建立了排污權(quán)交易制度，例如，澳大利亞為防治水污染，模擬排污權(quán)交易模式進(jìn)行了鹽度交易計(jì)劃和磷的排放權(quán)交易；還有些國家，如加拿大和德國，這些國家雖尚未建立排污權(quán)交易制度，但允許在排污者之間流轉(zhuǎn)污染物排放指標(biāo)或者出臺(tái)與總量控制政策相仿的環(huán)境保護(hù)政策。

（二）我國的排污權(quán)交易實(shí)踐

上世紀(jì)80年代，我國在一些污染較重的城市（如包頭、太原）和沿海較發(fā)達(dá)的地區(qū)（如天津、上海），在環(huán)境保護(hù)工作中引入總量控制理論并設(shè)立了排污權(quán)交易試點(diǎn)，但沒有出現(xiàn)成功交易的案例。90年代初，上海閔行區(qū)為治理水污染而進(jìn)行的化學(xué)需氧量排污權(quán)交易較為成功，為我國的排污權(quán)交易開了個(gè)好彩頭。在我國第十個(gè)五年計(jì)劃期間，環(huán)境保護(hù)政策發(fā)生變化：拋棄了長期以來實(shí)行的濃度控制政策，正式確立了總量控制制度。這為我國推廣排污權(quán)交易制度提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。值得一提的是，江蘇省、上海市等多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合排污權(quán)交易的實(shí)踐情況，已經(jīng)頒布了地方性法規(guī)和政府規(guī)章。另外還有一些地區(qū)還建立了排污權(quán)交易的專門服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。

三、排污權(quán)交易制度的實(shí)施條件

（一）經(jīng)濟(jì)條件

經(jīng)濟(jì)因素是制約我國排污權(quán)交易制度能否推廣的重要瓶頸。如果經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，排污者之間邊際治理成本的差異性便不明顯，會(huì)導(dǎo)致在交易實(shí)踐中排污權(quán)供需主體無法保證，最終正常運(yùn)作的排污權(quán)交易市場也難以形成。這就是為什么排污權(quán)交易制度最早產(chǎn)生于美國并且在一些發(fā)達(dá)國家首先推廣，為什么我國排污權(quán)交易試點(diǎn)多而交易少，在實(shí)施的地域范圍上，沿海地區(qū)強(qiáng)于內(nèi)地的根本原因。

（二）技術(shù)條件

污染物總量控制是排污權(quán)交易制度的前提，環(huán)境容量的確定對排污權(quán)交易能否順利進(jìn)行至關(guān)重要。實(shí)踐中，確定環(huán)境中可容納污染物的總量，必須經(jīng)歷長期、精確的計(jì)算過程，也就是解決“總量控制”中的“總量是多少”的問題[3]；在排污權(quán)初始分配環(huán)節(jié)中，需要測定排污者污染物的允許排放量，據(jù)此來實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的初始分配，如果測定結(jié)果存在偏差則不能實(shí)現(xiàn)公平分配。

（三）法律條件

排污權(quán)交易制度需要以法的形式加以規(guī)定，使其制度化、明確化，進(jìn)而為排污權(quán)交易參與者的活動(dòng)提供依據(jù)。我國的環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)歷了一個(gè)從濃度控制到總量控制的過程。實(shí)踐證明，濃度控制因不能約束污染物排放總量而具有片面性，相反，總量控制與現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，從長遠(yuǎn)看，該項(xiàng)政策具有廣闊的發(fā)展空間，污染控制政策必須從“濃度控制”轉(zhuǎn)到“總量控制”上來[4]，有必要將總量控制政策的基本內(nèi)容寫入法律，也有必要將排污權(quán)交易的整個(gè)流程以及在流程中涉及的參與者的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等寫入法律。

四、排污權(quán)交易制度的總體構(gòu)建

建立一套完備的排污權(quán)交易制度是排污權(quán)交易市場形成的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也是排污權(quán)交易順利進(jìn)行的制度保障。

（一）污染物總量的確定

環(huán)境保護(hù)部門對污染物的排放總量進(jìn)行控制是實(shí)施排污權(quán)交易制度的前提。在排污權(quán)交易實(shí)踐中，對排污總量的確定主要有兩種方式。第一種是行政計(jì)劃總量，即根據(jù)某一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及環(huán)境的現(xiàn)狀制定排污總量目標(biāo)。這種方式由政府主導(dǎo)，充分體現(xiàn)政府對環(huán)境保護(hù)的管理職能。但不足之處在于不能調(diào)動(dòng)排污者污染減排的積極性，用于改善環(huán)境質(zhì)量的成本過大；第二種是環(huán)境容量總量，即通過測量得到某一區(qū)域環(huán)境所能容納的污染物總量，即該區(qū)域環(huán)境可以承受的污染物的最大限度。運(yùn)用這種方式關(guān)鍵是要建立某一區(qū)域各種污染物環(huán)境容量的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，這對于檢測技術(shù)的要求較高?，F(xiàn)階段出于技術(shù)因素考量，各地確定區(qū)域排污總量仍以行政計(jì)劃總量為主，但可以在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平較高的市縣建立環(huán)境容量方式的試點(diǎn)。

（二）初始排污權(quán)的分配

排污是一種權(quán)利，但是這種權(quán)利是有限的，排污者想排污，就必須事先確定允許排污者排放污染物的總量。在實(shí)踐中，不同行業(yè)的確定標(biāo)準(zhǔn)不一，其中可以作為參考的有環(huán)境影響報(bào)告、限期治理、建設(shè)項(xiàng)目等驗(yàn)收報(bào)告的數(shù)據(jù)資料。以初始排污權(quán)分配方式是否有償為標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為無償分配和有償分配。其中有償分配方式又可依是否以固定價(jià)格出售為標(biāo)準(zhǔn)，分為定價(jià)出售和拍賣。

1.無償分配。指政府環(huán)境保護(hù)部門依照一定的標(biāo)準(zhǔn)將排污權(quán)指標(biāo)分配給排污者。這種分配可以充分調(diào)動(dòng)排污者污染減排的積極性，大面積推行排污權(quán)交易制度，提高減排效率，但是容易出現(xiàn)政府工作人員在行使分配職權(quán)時(shí)濫用權(quán)力而影響分配公平性的問題。

2.有償分配。定價(jià)出售，指政府環(huán)境保護(hù)部門結(jié)合環(huán)境容量、排污者排放污染物的數(shù)量以及排污權(quán)交易市場上的需求狀況，以某一固定價(jià)格將排污權(quán)指標(biāo)分配給排污者。它的優(yōu)點(diǎn)是能夠公平地對待每一個(gè)排污者，防止“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)；缺點(diǎn)是以固定的價(jià)格來分配排污權(quán)，容易使交易價(jià)格過于僵化，從而降低市場的調(diào)節(jié)作用。競價(jià)拍賣，即將排污權(quán)出售給叫價(jià)較高的排污者。這種分配體現(xiàn)了市場機(jī)制公平競爭的特點(diǎn)；但在競價(jià)中中小型企業(yè)相對于大型企業(yè)在資金上處于劣勢，若未拍到一定數(shù)量的排污權(quán)，將會(huì)抑制他們的發(fā)展。

三種分配方式各有利弊，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，行業(yè)類別，排污者接受能力和減排效率等因素來確定選擇何種方式。在我國排污權(quán)交易實(shí)踐中，同一個(gè)省份的不同市縣采用不同的分配方式的現(xiàn)象是存在的。

（三）排污權(quán)交易

排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)控制污染物排放的環(huán)境保護(hù)措施。它創(chuàng)造性地引進(jìn)了市場機(jī)制，可以使排污權(quán)按一定的交易規(guī)則在排污供需主體之間流轉(zhuǎn)，簡單地說，排污權(quán)可以像商品一樣在市場上進(jìn)行交易。

1.交易對象。排污權(quán)交易對象是連接排污權(quán)交易買賣雙方的節(jié)點(diǎn)，也是政府環(huán)境保護(hù)部門開展環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)。基于污染物對環(huán)境的破壞程度，排放數(shù)量，控制成本以及現(xiàn)有技術(shù)水平等因素考慮，不宜將所有污染物都列入排污權(quán)交易對象的范疇?，F(xiàn)階段，環(huán)保部針對我國水、大氣這兩個(gè)污染問題比較突出的領(lǐng)域，下發(fā)了以控制排放量為目的的污染物排放指標(biāo)，指出水環(huán)境排污權(quán)和大氣環(huán)境排污權(quán)的交易對象分別為化學(xué)需氧量，二氧化硫。

2.交易范圍。交易范圍即排污權(quán)交易市場的大小。在排污權(quán)交易制度實(shí)施初期，可以兩種形式劃分交易范圍。第一種，行政區(qū)劃的地理界線，在實(shí)施的范圍上，可以具體到某市縣，某一地區(qū)。第二種，污染物的特殊屬性，如向水體排放的污染物，可以把交易范圍規(guī)定為該水體的流經(jīng)區(qū)域。相信隨著該制度的不斷完善，會(huì)有更多行業(yè)的排污者參與到排污權(quán)交易市場中來，排污權(quán)交易的范圍也將逐漸擴(kuò)大，這對于排污權(quán)指標(biāo)的優(yōu)化配置有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

3.交易標(biāo)的。排污權(quán)交易標(biāo)的指排污許可證中確定的允許排放量與排污者實(shí)際排放量之間的差額[5]。用于交易的排污權(quán)指標(biāo)一般是排污者積極減排的結(jié)果。剩余的指標(biāo)，其來源形式是多樣的，可以是排污者改進(jìn)排污設(shè)施，革新排污技術(shù)，積極減排的結(jié)果，也可以是排污者由于合并、破產(chǎn)等原因剩余的排污權(quán)指標(biāo)。

（四）排污許可證

1.排污許可證的核發(fā)。排污許可證以排污權(quán)交易制度的第一個(gè)環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，同時(shí)又制約著第二個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)行，可以說是連接前兩個(gè)環(huán)節(jié)的紐帶。排污許可證是排污者合法排污的通行證，也是進(jìn)行排污權(quán)交易的主要依據(jù)。排污許可證需要通過行政許可程序獲得。

2.排污許可證的有效期限。排污許可證有效期限與排污者的經(jīng)濟(jì)利益緊密相連，也在很大程度上制約著排污權(quán)交易的實(shí)施狀況。在排污權(quán)交易實(shí)踐中，排污許可證的有效期限存在短期、中期、長期三種形式[6]。排污許可證的期限過短或過長都不利于排污權(quán)交易市場的形成。筆者認(rèn)為，在有效期限的選擇上，中期較為適宜。因?yàn)樗c國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀發(fā)展規(guī)劃相銜接，既能克服期限過短而導(dǎo)致的管理費(fèi)用過高的問題，又能扭轉(zhuǎn)期限過長而造成的減排效率過高的局面。

小結(jié)

排污權(quán)交易制度理論雖然產(chǎn)生已久，但它在環(huán)境保護(hù)工作中所能夠發(fā)揮的作用和繼續(xù)存在的意義卻絲毫沒有退減。排污權(quán)交易制度需要具備經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、思想等一系列條件才能夠順利實(shí)施。因此，排污權(quán)交易制度并不是孤立存在的，它需要多個(gè)主體，多種制度，多個(gè)環(huán)節(jié)共同參與、相互協(xié)調(diào)，不具備實(shí)施環(huán)境而強(qiáng)行實(shí)施將得不到預(yù)期的效果。

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