汪 虹 徐 彬

（南京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，江蘇南京 210022）

0 引言

在從上世紀(jì)90年代中期開始推行的項(xiàng)目法人責(zé)任制取得成效后，項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行擴(kuò)大到了包括公益性項(xiàng)目在內(nèi)的幾乎所有基本建設(shè)領(lǐng)域。當(dāng)前，全國所有新開工水利建設(shè)項(xiàng)目均組建了工程項(xiàng)目法人單位，形成了以項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制。項(xiàng)目法人責(zé)任制推行以來，對(duì)規(guī)范建設(shè)管理、明確責(zé)任主體、提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了積極的作用，尤其是對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目。但是，在公益性為主、資金以政府投入為主的非經(jīng)營性水利工程項(xiàng)目在推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的過程中，都出現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)權(quán)空化、責(zé)任虛位等現(xiàn)象。

2004年7月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20 號(hào)），指出“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式?！瓕?duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。“十二五”開局之初，2011年中央“1 號(hào)文件”就水利工程體制改革，提出了“對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，加快推行代建制”的明確要求。

筆者以從事水利工程項(xiàng)目管理的實(shí)踐，結(jié)合《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法（試行）》、《湖北省水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行辦法》，以及一些地方政府部門已頒布的代建暫行辦法，對(duì)代建制的幾個(gè)熱點(diǎn)問題進(jìn)行探討、分析，并提出建議，以期非經(jīng)營性水利工程項(xiàng)目代建制能得到全面推廣。

1 水利工程項(xiàng)目實(shí)行代建制的模式選擇

采用全過程代建的，是在項(xiàng)目建議書批復(fù)后即選定代建單位實(shí)施代建；建設(shè)實(shí)施階段代建的，是在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)完成后選定代建單位實(shí)施代建?！赌纤闭{(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法（試行）》采用項(xiàng)目法人通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇具備項(xiàng)目管理能力、具有獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目管理單位（即代建單位），承擔(dān)南水北調(diào)工程中的一個(gè)或若干個(gè)單項(xiàng)、設(shè)計(jì)單元、單位工程項(xiàng)目全過程或其中部分階段建設(shè)管理活動(dòng)的建設(shè)管理模式。而《湖北省水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行辦法》采用的是項(xiàng)目法人在項(xiàng)目實(shí)施階段通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位。在一些省、市政府有關(guān)投資項(xiàng)目代建暫行辦法中，均允許采用全過程代建和建設(shè)實(shí)施階段代建兩種模式。

是采用全過程代建還是建設(shè)實(shí)施階段代建模式，由多種因素決定，必須綜合考慮。這些因素主要有：水利工程項(xiàng)目的規(guī)模、建設(shè)資金來源及地方配套資金比例、項(xiàng)目移民拆遷難度、項(xiàng)目建設(shè)條件外圍環(huán)境和復(fù)雜程度、項(xiàng)目所涉及跨政府部門的程度和代建市場的發(fā)育培育程度等等。目前，采用建設(shè)實(shí)施階段代建模式是比較符合當(dāng)下水利工程建設(shè)實(shí)際情況，主要是因?yàn)椋核こ淌枪嫘允聵I(yè)，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，拆遷難度大；地方政府的配套資金按時(shí)足額到位難。由于代建單位不可能處理好這些問題，故由項(xiàng)目法人處理、解決這些問題比較合適和可行。代建市場的培育需要有一個(gè)過程，代建單位也不可能在短時(shí)間內(nèi)能承擔(dān)全過程方方面面的代建重任。當(dāng)然，在水利工程建設(shè)全過程代建條件成熟時(shí)，采用全過程代建比實(shí)施階段代建更具有優(yōu)勢，主要是因代建單位從可研階段介入，從專業(yè)角度要求設(shè)計(jì)管理限額設(shè)計(jì)、優(yōu)化設(shè)計(jì)和采用價(jià)值工程，有利于縮短工期、控制工程造價(jià)和“四新”（新材料、新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備）的推廣應(yīng)用。代建單位利用自身的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)工程前期進(jìn)行事前主動(dòng)管理控制，更有利于保證工程實(shí)施階段管理的連續(xù)性，更好的達(dá)到工程建設(shè)的總體目標(biāo)。

2 代建費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)

北京市代建費(fèi)的收取絕大多數(shù)根據(jù)財(cái)政部2004年《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，參照建設(shè)單位管理費(fèi)投標(biāo)報(bào)價(jià)，由于采用報(bào)價(jià)競爭，絕大多數(shù)中標(biāo)的代建費(fèi)都略低于建設(shè)單位管理費(fèi)（大體是概算的1%左右）。

上海市代建收費(fèi)模式目前正在從按費(fèi)率收費(fèi)向工程量清單計(jì)價(jià)收費(fèi)轉(zhuǎn)變。

國家發(fā)改委推行的代建試點(diǎn)項(xiàng)目“中國殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地”，明確規(guī)定代建費(fèi)不作為競標(biāo)內(nèi)容、不參與招標(biāo)打分、按工程造價(jià)的2%收取。

《湖北省水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行辦法》規(guī)定代建費(fèi)在項(xiàng)目概算的建設(shè)單位管理費(fèi)中列支，且不低于建設(shè)單位管理費(fèi)的70%。北京市代建制管理辦法規(guī)定，前期工作代建管理費(fèi)與建設(shè)實(shí)施階段代建管理費(fèi)可按管理費(fèi)總額的3∶7 比例確定；湖北省采用建設(shè)實(shí)施階段代建方式，規(guī)定30%管理費(fèi)由建設(shè)單位在項(xiàng)目前期工作中使用。

需要引起注意的是，代建費(fèi)和建設(shè)單位管理費(fèi)的構(gòu)成不一樣，代建單位是專業(yè)化市場運(yùn)營的項(xiàng)目法人，而建設(shè)單位多屬于非盈利事業(yè)單位組建，按規(guī)定原概算中的建設(shè)單位管理費(fèi)不含企業(yè)管理費(fèi)、計(jì)劃利潤和稅費(fèi)，不含原單位的工資、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等費(fèi)用。如果實(shí)施代建，即使用建設(shè)單位管理費(fèi)全部抵充代建費(fèi)，也是明顯不足的。有關(guān)部門應(yīng)該重視這個(gè)問題，如不解決好將必然約束代建制正常發(fā)育、健康發(fā)展。按規(guī)定，建設(shè)單位管理費(fèi)只是施工期的管理費(fèi)用，不含開工前的費(fèi)用支出。代建是依靠專業(yè)化的中高級(jí)技術(shù)管理人才來實(shí)施，完全是智慧型勞動(dòng)，只有充分調(diào)動(dòng)他們的積極性才能使上千萬上億的工程建設(shè)更科學(xué)、更節(jié)省。因此，盡快完善代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)刻不容緩。

建議代建費(fèi)不得低于項(xiàng)目的建設(shè)單位管理費(fèi)。代建費(fèi)不參與招標(biāo)競爭，按現(xiàn)價(jià)段具體情況，最好按工程造價(jià)的2%收取。這樣規(guī)定一是可防止代建單位把精力放在價(jià)格競爭上；二是突出代建單位之間實(shí)力、水平、信譽(yù)的實(shí)質(zhì)比拼，也使代建單位不斷得到自身素質(zhì)的提高。

3 代建項(xiàng)目履約保證金的比例

各地代建暫行辦法中為了約束代建單位認(rèn)真履行代建合同，都要求中標(biāo)的代建單位提供履約保函，規(guī)定的具體履約保證金額差別比較大。如：北京要求《項(xiàng)目代建合同》生效前，建設(shè)實(shí)施代建單位提供工程概算投資10%～30%的銀行履約保函；湖北省水利廳則要求代建單位以現(xiàn)金或者銀行保函形式為代建項(xiàng)目向使用單位提供履約擔(dān)保，履約保證金額為項(xiàng)目代建服務(wù)費(fèi)的20%～30%。筆者認(rèn)為，用履約保證金來規(guī)范和約束代建單位執(zhí)行合同是有必要的，但是，幾千萬甚至上億的工程按規(guī)定所必須提供的履約保函費(fèi)用，對(duì)于注冊資金只有幾百萬的代建單位來說，則構(gòu)成一種無法承受的資金壓力。所以，將履約保證金額定為項(xiàng)目代建服務(wù)費(fèi)20%～30%的標(biāo)準(zhǔn)還是比較切實(shí)可行的。為了減輕代建單位的資金壓力，《江蘇省省級(jí)政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定》中明確，項(xiàng)目代建單位在項(xiàng)目代建合同簽訂后可向省財(cái)政廳申請(qǐng)撥付不超過代建合同約定項(xiàng)目投資額10%的建設(shè)資金，作為建設(shè)啟動(dòng)資金和代建單位簽訂各項(xiàng)工程合同的保證金。

4 代建項(xiàng)目的獎(jiǎng)懲制度

業(yè)主除了要付給代建單位代建服務(wù)費(fèi)以外，各地在相關(guān)文件中對(duì)于決算節(jié)余和超支的情況都作了相關(guān)的獎(jiǎng)懲規(guī)定。獎(jiǎng)勵(lì)方面：有的明確代建單位可獲得節(jié)余金額（審計(jì)認(rèn)定）的30%，有的獲得節(jié)余金額的8%，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，但都設(shè)定最高獎(jiǎng)勵(lì)封頂。懲罰方面：各地規(guī)定都很嚴(yán)厲，概括起來就是代建單位未能完全履行代建合同，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工期延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額按合同約定從代建單位的履約保證金中補(bǔ)償；履約保證金額不足的，相應(yīng)扣減代建項(xiàng)目管理費(fèi)；扣減代建項(xiàng)目管理費(fèi)不足的，向代建單位索賠。

建立獎(jiǎng)懲制度，首先，促進(jìn)代建單位調(diào)動(dòng)一切可用資源、一切可用技術(shù)手段，采取有效措施嚴(yán)格控制投資、質(zhì)量和工期，保證施工安全；其次，提高政府投資效益，不但從機(jī)制上杜絕了“三超”（超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模），還促進(jìn)了廉政建設(shè)；第三，促進(jìn)代建單位為提高經(jīng)濟(jì)效益加大對(duì)項(xiàng)目管理人力資源、項(xiàng)目管理人員培訓(xùn)和軟件的投入，從而有利于提高非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的專業(yè)化建設(shè)管理水平。

5 代建單位應(yīng)具備的條件及如何培育代建單位

綜合各地對(duì)代建單位的條件要求，帶有共性的大致有以下幾點(diǎn)：

（1）具有獨(dú)立的事業(yè)或企業(yè)法人資格；

（2）具有與代建項(xiàng)目規(guī)模相應(yīng)的工程咨詢、工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工總承包中一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)；

（3）具有與代建項(xiàng)目建設(shè)管理相匹配的組織機(jī)構(gòu)、管理能力、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員；

（4）具有項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和良好的信譽(yù)。

根據(jù)以上條件要求，下面逐一對(duì)具備這些條件的單位進(jìn)行初步的分析。

工程咨詢企業(yè)善長于項(xiàng)目前期階段的咨詢與論證，承擔(dān)兩階段代建的前期還是可行的，但因缺乏項(xiàng)目全過程運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)和人才不適合做全過程代建。

工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理單位在建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)控制和招標(biāo)過程控制方面比較有優(yōu)勢，但所提供的服務(wù)比較單一，在工程技術(shù)和施工現(xiàn)場管理方面的實(shí)力都較弱，因此，不具備全方位項(xiàng)目管理的能力。

監(jiān)理公司是接受項(xiàng)目業(yè)主委托進(jìn)行工程項(xiàng)目實(shí)施階段工程監(jiān)督管理，現(xiàn)場技術(shù)管理是強(qiáng)項(xiàng)，但在前期可研、經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證和設(shè)計(jì)咨詢等方面能力相對(duì)較弱?，F(xiàn)有的監(jiān)理公司規(guī)模普遍不大，缺乏項(xiàng)目前期管理人員，尚未具備全過程項(xiàng)目管理的能力。

工程總承包公司是受項(xiàng)目業(yè)主委托，可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、材料設(shè)備采購、工程施工、竣工交付實(shí)行全過程的總承包或部分階段的總承包。以工程總承包公司為基礎(chǔ)創(chuàng)建項(xiàng)目管理公司是一條較佳途徑，因?yàn)槌司邆湟陨蠗l件以外，其最大的優(yōu)勢是具有很強(qiáng)的融資能力，但目前這樣的工程總承包公司在水利建設(shè)領(lǐng)域中實(shí)在是鳳毛麟角。

勘察設(shè)計(jì)單位主要負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃和設(shè)計(jì)，部分可承擔(dān)監(jiān)理工作。這類企業(yè)屬于知識(shí)密集、人才薈萃型，技術(shù)人員比重大，技術(shù)水平高，綜合技術(shù)和管理能力較強(qiáng)，且具有一定的資金實(shí)力。再從企業(yè)資質(zhì)上看，勘察設(shè)計(jì)單位擁有代建單位所要求具備的資質(zhì)最多，故以勘察設(shè)計(jì)單位為基礎(chǔ)創(chuàng)建項(xiàng)目管理公司也是一條較佳的捷徑，只要在投資控制、進(jìn)度控制、安全控制及現(xiàn)場管理方面加強(qiáng)培養(yǎng)和引進(jìn)項(xiàng)目管理人才，不斷研究和探索現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理的先進(jìn)理念和技術(shù)方法，就能有效彌補(bǔ)自身的不足，成為水利工程項(xiàng)目管理代建市場上的一支生力軍。

6 建立代建項(xiàng)目審批政府“綠色通道”

目前，在試行代建的非經(jīng)營性項(xiàng)目審批過程中，審批手續(xù)繁雜而漫長。面對(duì)一個(gè)個(gè)公益性項(xiàng)目，政府有關(guān)部門不僅要批項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，還要批準(zhǔn)代建招標(biāo)單位的代建招標(biāo)標(biāo)書、代建中標(biāo)人、代建合同，審批并保留代建人履約保函等等。由于審批手續(xù)十分繁雜，既大量耗費(fèi)人力、時(shí)間和資源，耽誤工期，又嚴(yán)重地挫傷了代建人的積極性。因此，審批制度亟待改革。針對(duì)水利工程因防汛要求施工期一般較短的特點(diǎn)，建議政府審批部門要改進(jìn)工作流程，建立“綠色通道”，既保證國家資金的安全可靠，又十分簡捷地辦理各種審批手續(xù)，以便使工程建設(shè)迅速、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

7 結(jié)語

從2001年開始，全國各地相繼進(jìn)行了代建制的試點(diǎn)，水利工程領(lǐng)域部分省市也進(jìn)行了代建制的有益嘗試，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，解決“投資、建設(shè)、管理、使用”四位混淆不清，提高政府投資工程的投資效益和質(zhì)量，從制度上減少和杜絕貪腐弊端，提升水利工程項(xiàng)目管理水平等方面都起到了積極的正面作用。在“十二五”水利事業(yè)進(jìn)入大發(fā)展和大投入之時(shí)，在非公和外資也進(jìn)入涉水工程之際，全面完善和全面推廣代建制勢在必行，因?yàn)樗俏覈こ探ㄔO(shè)領(lǐng)域中管理體制的又一里程碑式的重大改革。