吳 瑞,陳丹丹,劉建波,王道儒

(海南省海洋開發(fā)規(guī)劃設(shè)計研究院 ?？?570125)

海南省海岸帶海洋保護區(qū)現(xiàn)狀和管理探討研究*

吳 瑞,陳丹丹,劉建波,王道儒

(海南省海洋開發(fā)規(guī)劃設(shè)計研究院 ?？?570125)

海岸帶是人類活動最為集中的區(qū)域,沿海工程建設(shè)占據(jù)了大量的天然岸線,不合理的開發(fā)產(chǎn)生了資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的諸多矛盾,因此劃定一定區(qū)域建立海洋保護區(qū)具有重要的現(xiàn)實意義。文章通過對海南省海岸帶海洋保護區(qū)的調(diào)查研究,闡述了海南省海岸帶海洋保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展歷程及海洋保護區(qū)的現(xiàn)狀,分析了制約海南海洋保護區(qū)的發(fā)展因素,并提出了海南海洋保護區(qū)的管理設(shè)想。

海岸帶;海洋保護區(qū);管理

海岸帶處于陸地與海洋相互作用的特殊地方,具有多種生態(tài)環(huán)境組合構(gòu)成的海岸自然生態(tài)系統(tǒng),是現(xiàn)代工業(yè)和人口的集中地帶,同時也是海陸交通樞紐[1]。經(jīng)濟全球化以來,中國確定了發(fā)展外向型經(jīng)濟,但長期以來,由于缺乏嚴格的管理和規(guī)劃,導(dǎo)致 “無序,無度,無償”開發(fā)的方式未能得到有效的遏制,致使出現(xiàn)岸段和海域使用的不合理。濕地破壞、環(huán)境污染、生物多樣性減少和漁業(yè)資源衰退等諸多矛盾與問題,嚴重制約了沿海地區(qū)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。為加強珍稀資源環(huán)境以及歷史文化遺產(chǎn)等的保護,通過海洋保護區(qū)的建設(shè)取得了積極的效果,并得到廣泛的認同。但如何更好地協(xié)調(diào)自然保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系,一直是擺在人們面前亟待解決的問題。

1 海洋保護區(qū)的定義和類型

1.1 海洋保護區(qū)的定義

有關(guān)海洋保護區(qū)的定義,目前有多種表述,按照中國 《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》的定義,海洋保護區(qū)是指為保護珍稀、瀕危海洋生物物種及其棲息地以及有重大科學(xué)、文化和景觀價值的海洋自然景觀和歷史遺跡需要劃定的海域,包括海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)、海洋生物物種自然保護區(qū)、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)[2]。但最為國際社會普遍接受的是世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources,IUCN)于1994年對海洋保護區(qū)做出的定義,即 “任何通過法律程序或其他有效方式建立的,對其中部分或全部環(huán)境進行封閉保護的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域,包括其上覆水體及相關(guān)的動植物群落、歷史及文化屬性”。

1.2 海洋保護區(qū)的類型

世界各國的海洋保護區(qū)類型多種多樣,其分類標準也亦有不同。目前,除了國際自然保護聯(lián)盟1994年修改發(fā)布的 《保護區(qū)分類、目標和標準》外,國際社會尚未形成一個基于管理目的和保護水平的分類體系。我國在 《海洋自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》中將海洋自然保護區(qū)分為3個類別16個類型[3]。

2 海南省海岸帶海洋保護區(qū)的建設(shè)與發(fā)展歷程

海南省的海洋自然保護區(qū)建設(shè)最早可追溯到1980年在東寨港劃定的省級保護區(qū)。自1982年 《海洋環(huán)境保護法》頒布實施后,我國的海洋保護區(qū)建設(shè)正式起步,在此推動下海南省海洋保護區(qū)的建設(shè)快速發(fā)展,僅1983年海南省就先后建立了銅鼓嶺自然保護區(qū)、文昌瓊海麒麟菜省級自然保護區(qū)等保護區(qū)。1989年初,在國家海洋局統(tǒng)一組織下選劃了三亞珊瑚礁自然保護區(qū),并在次年9月由國務(wù)院批準為國家級海洋自然保護區(qū)。1995年,國家海洋局頒布了《海洋自然保護區(qū)管理辦法》,進一步規(guī)范了海洋自然保護區(qū)的管理,一批批地方級海洋自然保護區(qū)也相繼由海南省地方海洋管理部門完成選劃并經(jīng)國家海洋局和地方政府批準建立。2007年7月海南省政府批準建立了全國首個海草特別保護區(qū)——陵水新村港—黎安港省級海草特別保護區(qū)。

迄今為止,建立了海南省海岸帶海洋保護區(qū)17個(圖1和表1),是全國范圍內(nèi)海洋保護區(qū)數(shù)量較多的省份。其中,國家級保護區(qū)4個,省級保護區(qū)7個,縣市級保護區(qū)6個,總面積達103 444 hm2。這些保護區(qū)分屬海洋、林業(yè)和環(huán)保等部門管理。依照我國海洋自然保護區(qū)分類,海南省海岸帶海洋保護區(qū)分為3個類別7個類型。其中海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)數(shù)量最多,共12個,占總數(shù)的70.6%。保護區(qū)的建立有效地保護了紅樹林、珊瑚礁和海草等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物物種。

圖1 海南省海岸帶海洋保護區(qū)分布

表1 海南省海岸帶海洋保護區(qū)名錄

3 海南省海岸帶海洋保護區(qū)現(xiàn)狀

3.1 海洋保護區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

經(jīng)過各級政府和各自然保護區(qū)行政主管部門的努力,海南省海洋自然保護區(qū)建設(shè)取得了較大成績。

(1)海洋保護區(qū)數(shù)量和面積發(fā)展較快,初步形成了全省海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。截至2009年底,海南省共建立了不同級別、各種類型的海洋保護區(qū)17個,總面積103 444 hm2,其中:國家級自然保護區(qū)4個,面積20 305 hm2;省級自然保護區(qū)7個,面積81 178 hm2;市級自然保護區(qū)4個,面積1 461 hm2;縣級自然保護區(qū)2個,面積500 hm2。

除了自然保護區(qū)以外,海南省還建立了多處風景名勝區(qū)和森林公園,在保護全省自然資源和生態(tài)環(huán)境方面,也起到了積極作用。

(2)海洋保護區(qū)在保護區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境以及珍稀瀕危物種方面發(fā)揮了重要作用。已建立的以紅樹林生態(tài)系統(tǒng)為主要保護對象的自然保護區(qū)總數(shù)達8個,總面積8 246 hm2,幾乎分布于全省所有的紅樹林,代表著各種紅樹林植被類型;已建立的以珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)為保護對象的自然保護區(qū)兩個,總面積6 939 hm2;已建立的以海草床生態(tài)系統(tǒng)為主要保護對象的自然保護區(qū)1個,面積2 320 hm2;已建立的以麒麟菜、江蘺和擬石花菜等為主要保護對象的自然保護區(qū)兩個,總面積9 000 hm2;已建立的以熱帶常綠雨矮林生態(tài)系統(tǒng)及其野生保護動物、地貌景觀的自然保護區(qū)1個,面積4 400 hm2;已建立的以海岸帶青皮林及生態(tài)環(huán)境為主要保護對象的自然保護區(qū)1個,面積1 710 hm2;已建立的以白蝶貝為主要保護對象的自然保護區(qū)兩個,面積為65 200 hm2;物種資源得到了較好的保護,尤其是瀕危野生動植物物種中的絕大多數(shù)在自然保護區(qū)得到了保護。

3.2 海洋保護區(qū)管理現(xiàn)狀

(1)近10多年來,我國陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)環(huán)境保護和自然資源的法律法規(guī),初步建立了自然保護區(qū)法規(guī)體系。1985年7月經(jīng)國務(wù)院批準,林業(yè)部公布施行了 《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》;1991年9月20日海南省人民代表會議常務(wù)委員會第十八次會議通過,10月16日頒布實施的 《海南省自然保護區(qū)管理條例》;1993年7月30日海南省第一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過 《海南省森林保護管理條例》;1994年10月國務(wù)院批準頒布了 《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》;1995年8月,三亞市政府頒發(fā)了《關(guān)于禁止開采捕捉銷售珊瑚、玳瑁及其制品的通告》; 1998年9月,海南省人大頒布了《海南省珊瑚礁保護規(guī)定》;1998年海南省頒布首個地方性紅樹林保護法規(guī) 《海南紅樹林保護規(guī)定》;2009年5月27日,海南省第四屆人大常委會第九次會議審議通過了 《海南省珊瑚礁保護規(guī)定 (修訂稿)》。

(2)管理機構(gòu)建設(shè)逐步得到加強。這幾年,自然保護區(qū)管理處的設(shè)施、設(shè)備條件 (如配置了執(zhí)法快艇、管理用車、通信設(shè)備等)雖然有較大程度的改善,但距離充分履行法定職責的要求還相距較遠。

(3)管理能力、科研水平有所提高。保護區(qū)的管理人員通過一系列的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)活動,管理能力和科研水平有所提高,但是保護區(qū)管理人員的編制偏少,不能很好地滿足工作的需要。

3.3 海南省海洋保護區(qū)評價

海南海岸帶已初步形成了布局基本合理、類型齊全、功能較強的海洋自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò);海洋保護區(qū)的建立有效地保護了紅樹林、珊瑚礁和海草床等關(guān)鍵生境,使海龜、金絲燕和麒麟菜等珍稀海洋野生動、植物得以生存,維持了海南海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡。海洋保護區(qū)通過在特定范圍內(nèi)禁止、限制捕撈和一切破壞性開發(fā)活動,有利于漁業(yè)的長期穩(wěn)定的發(fā)展。海洋保護區(qū)內(nèi)優(yōu)美的自然風光、豐富的海洋生物和原生態(tài)的海洋景觀能吸引大批游客前來休閑娛樂以及進行海洋科普教育活動。海洋保護區(qū)的建立將生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合在一起,能夠促進保護地區(qū)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的健康持續(xù)發(fā)展;海南省海洋保護區(qū)的建立,在保護海洋環(huán)境、物種資源,維護海洋生態(tài)平衡,促進沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等方面都發(fā)揮了不可估量的作用,但也存在著眾多問題制約著海洋保護區(qū)的發(fā)展。

(1)管理體制制約保護效率。我國自然保護區(qū)管理體制比較復(fù)雜,綜合管理、分部門管理、分級管理并存。如此復(fù)雜的管理體制被認為是制約保護區(qū)管理和保護效率的重要因素之一。作為自然保護區(qū)的一部分,我國海洋自然保護區(qū)存在類似的問題。海南省海洋自然保護區(qū)主管部門有海洋、林業(yè)和環(huán)保等,其中海洋部門管理的保護區(qū)類型比較全面。各部門都有自己的管理體制、經(jīng)費來源,都在積極發(fā)展隸屬于本部門的保護區(qū),由此造成相互競爭、重復(fù)建設(shè)、各自為政、整體效率低下。由于受到部門體制的制約,綜合管理部門與具體主管部門之間缺少主動的溝通和協(xié)調(diào),綜合管理部門也很難對各部門的自然保護區(qū)在宏觀決策、政策指導(dǎo)與監(jiān)督檢查方面有所作為。導(dǎo)致無論在國家層面還是在省、市層面,都難以實現(xiàn)保護區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。

(2)多數(shù)保護區(qū)編制不足,經(jīng)費缺乏,保護管理難以落到實處。調(diào)查認為,編制不足、經(jīng)費短缺是目前保護區(qū)管理機構(gòu)普遍面臨的一個問題,成為制約保護區(qū)進一步發(fā)展的 “瓶頸”。由于編制限制,現(xiàn)有人員難以對管理區(qū)域管護和執(zhí)法管理,科研、監(jiān)測為管理服務(wù)的工作開展難度也較大。由于資金不足限制了保護區(qū)許多管理工作的開展。

例如,根據(jù)海南省機構(gòu)編制委員會印發(fā)的三亞國家級珊瑚礁自然保護區(qū)管理處機構(gòu)編制方案,三亞國家級珊瑚礁自然保護區(qū)管理處為隸屬省海洋與漁業(yè)廳的正處級事業(yè)單位,財政預(yù)算管理事業(yè)編制6名。而國家制定的 《海洋自然保護區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》中對海洋自然保護區(qū)的人員配置相關(guān)規(guī)定為海洋自然保護區(qū)管理人員配備應(yīng)本著精簡、高效的原則,根據(jù)保護區(qū)面積、保護性質(zhì)、任務(wù)、管理強度等具體任務(wù)配備管理人員。每一保護區(qū)的管理人員總數(shù)一般不少于10人。位于人口密度較高的地區(qū)或鄰近城市的保護區(qū),或相應(yīng)增加編制。三亞保護區(qū)由3個片區(qū)組成,這3個片區(qū)均緊鄰三亞市區(qū),都屬人口密度較高,且旅游開發(fā)程度較高的地區(qū),3個片區(qū)年均接待游客數(shù)量合計約為600萬人次,要完成其職責所賦予的管理、保護工作,所需的人員應(yīng)大大多于機構(gòu)編制管理部門核定的人員編制。

(3)海洋保護區(qū)總體布局規(guī)劃有待改善。目前,海南省海洋自然保護區(qū)珊瑚礁保護區(qū)設(shè)立的偏少,三亞境內(nèi)海岸線長達258.65 km,所管轄的海域面積約3 500 km2,是我國珊瑚岸礁分布最廣的區(qū)域,現(xiàn)僅設(shè)立了一個珊瑚礁保護區(qū)是不夠的。

4 海南省海岸帶海洋保護區(qū)管理設(shè)想

《中國海洋保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到的保護區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略目標:全國力爭在規(guī)劃期間,建成類型比較齊全、系統(tǒng)均衡的海洋自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò),基本實現(xiàn)對我國具有代表性、典型性的海洋資源、環(huán)境及海洋生物多樣性的有效保護。圍繞這個目標,至少還應(yīng)該進一步加強以下幾方面工作。

(1)調(diào)整保護區(qū)管理體制。在短期內(nèi)多部門共管海洋保護區(qū)的體制弊端難以得到解決,因此應(yīng)當尋求協(xié)調(diào)部門關(guān)系的有效機制,盡量減弱現(xiàn)有體制的弊端。在省、市的層面上組建由海洋、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)主管部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組,負責統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理省、市級自然保護區(qū)。從長遠看,應(yīng)該改變保護區(qū)管理體制,明確由國家海洋局負責管理全部海洋自然保護區(qū)及相關(guān)事務(wù),徹底解決多部門管理帶來的各種負面影響。

(2)拓展管理渠道,推行科學(xué)管理。目前保護區(qū)管理中,編制不足、經(jīng)費短缺是保護區(qū)管理機構(gòu)普遍面臨的一個問題,但光是 “等、靠、要”是不行的,要開拓思想以適應(yīng)開發(fā)來促進保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和深度建設(shè)。在這方面三亞珊瑚礁保護區(qū)已經(jīng)積累了很好的成功經(jīng)驗,經(jīng)過批準手續(xù)后,保護區(qū)可以讓一些有好項目且能服從管理的企業(yè)開展開發(fā)項目,企業(yè)為長遠的發(fā)展會自覺保護所利用和依靠的自然資源,這樣不僅保護區(qū)外圍的管理者多了,通過資源補償協(xié)議等方式,也使保護區(qū)的管理經(jīng)費來源得到了拓展。

(3)推進社區(qū)共管,適度開展生態(tài)旅游,促進和扶持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。海洋自然保護區(qū)發(fā)展的總目標應(yīng)該明確包括自然保護和社區(qū)發(fā)展兩個方面,該目標必須在法規(guī)政策中明確,在管理行動中得以體現(xiàn)。探索和建立把當?shù)厝罕姾偷貐^(qū)的經(jīng)濟利益與自然生態(tài)保護結(jié)合起來的機制。鑒于旅游業(yè)在我國的迅速發(fā)展,以及生態(tài)旅游在國外自然保護區(qū)的成功實踐,我們建議加強在海洋自然保護區(qū)開展生態(tài)旅游的研究,提高對旅游開發(fā)活動的管理能力。如,三亞保護區(qū)利用西瑁洲的適度海島生態(tài)旅游有效地促進了保護區(qū)的社區(qū)扶持工作,受到了珊瑚礁國際組織的贊賞。保護區(qū)實驗區(qū)適度開展海島生態(tài)旅游項目,將近千名原從事以破壞珊瑚礁為生的島民被旅游企業(yè)吸納轉(zhuǎn)入了從事海島生態(tài)旅游行列,實現(xiàn)了島上居民生活生產(chǎn)方式的改變。促進了整個海島社會各項事業(yè)的發(fā)展,成為保護區(qū)管理和促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展雙贏的模式。

(4)加強對海洋生物資源和海洋生物多樣性的調(diào)查研究。選取有代表性和典型性的地區(qū),設(shè)立海洋自然保護區(qū)。由于我國目前經(jīng)濟發(fā)展水平所限制,我們能用于自然保護區(qū)的力量有限,因此當前尤其要加強關(guān)鍵地區(qū)的調(diào)查研究和自然保護區(qū)建設(shè)工作。

[1] 唐永鑾.海岸帶幾個關(guān)鍵問題的探討[J].海洋環(huán)境科學(xué),1982(1):1-12.

[2] 中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局,中國國家標準化管理委員會.GB/T17108—2006 海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則[S].北京:中國標準出版社, 2006.

[3] 中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局,中國國家標準化管理委員會.GB/T17504—1998 海洋自然保護區(qū)類型與級別劃分原則[S].北京:中國標準出版社,1998.

海南省“908專項”(HN908-01-02,HN908-01-04,HN908-02-03,HN908-04-02,HN908-04-05, HN908-04-09).