劉成玉 周怡

戰(zhàn)略意義：持續(xù)發(fā)展的動力

夯實生態(tài)本底，擴充環(huán)境容量

森林草場是生態(tài)文明建設(shè)的主要物質(zhì)成果，而林草業(yè)的發(fā)展契合第二輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標，具備良好的產(chǎn)業(yè)背景。通過種草植樹提高的植被吸碳固碳能力（碳匯儲量）拓展了本能工業(yè)和城市發(fā)展空間，不僅可以推進本土工業(yè)化升級和城市化加速，而且可以抓住國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機遇，引進先進產(chǎn)業(yè)。

良好的生態(tài)條件也能為四川綠色經(jīng)濟發(fā)展提供有力的環(huán)境支撐，包括有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、度假休閑、生物制藥、文化產(chǎn)業(yè)、清潔能源和新能源產(chǎn)業(yè)等。

手握當代社會的稀缺碳匯資源，四川可以利用CDM機制，積極參與國際國內(nèi)碳匯貿(mào)易，以獲取經(jīng)濟和技術(shù)的外部支持。實際上，四川已率先、深度地介入了國際碳匯貿(mào)易。

對建設(shè)生態(tài)天府、美麗四川具有巨大推動作用

空氣質(zhì)量、水質(zhì)及人居環(huán)境的改善，將極大增強天府之國的宜居性，不僅可以提升四川旅游競爭力，還可以吸引國內(nèi)外總部經(jīng)濟和優(yōu)秀人才落駐四川，西部經(jīng)濟真正的高地、現(xiàn)代生活美好的家園。

生態(tài)環(huán)境意識的提高為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展注入動力

從生態(tài)環(huán)境意識培育與強化這個源頭開始推進四川生態(tài)文明建設(shè)，有利于集約和節(jié)約利用資源，緩解突破經(jīng)濟發(fā)展的資源瓶頸；有利于節(jié)能減排和防污治污，為美麗四川建設(shè)奠定堅實的群眾基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)；有利于生態(tài)環(huán)境制度的貫徹實施，為美麗四川建設(shè)提供制度保障；最終有利于突破四川經(jīng)濟社會發(fā)展的資源瓶頸與環(huán)境約束，為西部經(jīng)濟高地建設(shè)提供堅強的生態(tài)后盾與環(huán)境支撐。

困難與挑戰(zhàn)：先天不足與后天壓力

自然環(huán)境和資源的約束

四川省面積以山地、丘陵和高原為主，宜農(nóng)耕地比重低，2011年耕地面積占國土面積比重只有12.26%，遠低于中部28.22%和東部28.72%的水平。而四川有部分土地地上無森林、地下無礦產(chǎn)，江河無落差，資源和能源瓶頸比較突出。另外，自然災害頻發(fā)而嚴重的，主要是旱災、水災和地質(zhì)災害。

生態(tài)環(huán)境意識較薄弱

受整體教育水平和文化素質(zhì)影響，四川居民生態(tài)文明意識還比較低。有調(diào)查表明，2009年四川農(nóng)民的生態(tài)文明建設(shè)認同度為57.9%，生態(tài)文明知識知曉度為52.9%，而生態(tài)文明踐行度更是低至25.3%。即使是生態(tài)文明建設(shè)的重要推動者——基層政府領(lǐng)導對生態(tài)文明知識的知曉度也僅為67.5%，生態(tài)文明的踐行度為38.5%。

面臨工業(yè)化加速升級和城市化快速推進的壓力

工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，資源依賴和污染系數(shù)高，增長模式較為粗放。2011年四川工業(yè)整體經(jīng)濟效益西部排名第八，只略好于貴州、甘肅和寧夏。而且從承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的情況來看，造紙、化工及冶金等環(huán)境風險較大的產(chǎn)業(yè)仍是引進重點。如果這些趨勢繼續(xù)，資源瓶頸和環(huán)境壓力將更加突出，進而威脅四川工業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

快速的城市化進程和粗放的城市化模式帶來的環(huán)境污染。一方面，2011年四川城市化率41.42%，進入了城市化中期和加速發(fā)展階段。市民化的城市生活首先會大幅度增長資源消耗量；城市生活消費的相對精細化使以廚房垃圾為主的有機廢棄物增加，造就了城市固體垃圾的圍城現(xiàn)象；人口聚集效應(yīng)將使居民出行頻率和半徑增長，從而增加機動車數(shù)量和汽車尾氣污染。另一方面，四川城市化模式較為粗放。城市化模式在一定程度上具有土地型城市化特征，通過農(nóng)民戶籍的城市化，將農(nóng)村宅基地復墾，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”框架下以置換城市建設(shè)用地指標，這有可能使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、糧食安全、生態(tài)安全與城市化矛盾與沖突加劇。

地方財政壓力與投入不足

四川經(jīng)濟發(fā)展水平和財政實力相對薄弱，2011年人均財政收入2540.11元，只相當于全國平均水平的65.13%，而貧困面大、災害嚴重，扶貧救災要消耗大量財政資源，致使生態(tài)建設(shè)與環(huán)保投入資金不足。

經(jīng)濟落后、財政窘迫的地市州往往是四川乃至全國的生態(tài)高地和脆弱帶，如“三州”地區(qū)。財政與經(jīng)濟的地區(qū)分割性與生態(tài)環(huán)境的全局性、統(tǒng)一性發(fā)生嚴重沖突。

中央和地方財權(quán)事權(quán)劃分不清、不合理，財政轉(zhuǎn)移支付不足額、不及時也會給四川生態(tài)文明建設(shè)造成不利影響。

方略與路徑：兼顧生態(tài)目標與經(jīng)濟目標

增加生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，大力發(fā)展林草業(yè)

強化本級財政對植樹造林、草場建設(shè)與恢復的投入力度，積極爭取中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。加大對林區(qū)地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，對天保林、退耕區(qū)農(nóng)民實行長期補貼和終身保障，實現(xiàn)退得穩(wěn)、保得住。提高公益林的補償標準，建議由目前平均10元增加到15元左右。

發(fā)揮公共財政的撬動和引領(lǐng)作用，動員社會力量種草植樹，建立普遍性、常態(tài)化的植樹護林補貼機制。引進和配合國際環(huán)保機構(gòu)、公益組織和國內(nèi)民間環(huán)保組織在四川進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

廣泛參與國際碳匯貿(mào)易。重視項目儲備、包裝與申報，加強碳匯貿(mào)易條件、制度與能力建設(shè)。

培養(yǎng)和強化生態(tài)環(huán)境意識

將生態(tài)環(huán)境理念與基礎(chǔ)知識植入從幼兒園到大學的全程教育體系，甚至延伸到公民的終身教育培訓體系，尤其應(yīng)該加強黨政干部、企事業(yè)單位人員的生態(tài)教育與環(huán)保培訓。加強輿論宣傳，增強公眾環(huán)境意識，形成自覺地的環(huán)保行動。以文化建設(shè)與開發(fā)為契機，改造不適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)文明需要的傳統(tǒng)文化。

將更多空間劃定為“生態(tài)特區(qū)”

四川省內(nèi)不適合、不具備比較優(yōu)勢的地區(qū)應(yīng)該退出糧食生產(chǎn)，尤其是大中城市郊區(qū)。本著糧食安全與生態(tài)安全兼顧的原則，實施差別化推進與考核監(jiān)督政策。通過宏觀調(diào)控促進糧食生產(chǎn)往優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，以專業(yè)化、集約化、規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營方式，通過糧食生產(chǎn)專業(yè)帶的方式保障糧食安全。

在此前提下，將省內(nèi)一些生態(tài)地位顯赫但生態(tài)本底脆弱、生態(tài)狀態(tài)惡化的地區(qū)，如“三州”大部分地區(qū)以及其它高原山區(qū)、水土流失重點區(qū)域、江河上游等設(shè)立為“生態(tài)特區(qū)”。對特區(qū)內(nèi)的居民實行生態(tài)移民，并在生態(tài)建設(shè)財政投入、生態(tài)保護政策、縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向生態(tài)補償以及其他財政稅收政策方面予以“生態(tài)特區(qū)”特別的支持和保護。

改革和完善政績考核體系

在四川某些地區(qū)試點和實施綠色GDP考核體系，實行更有力度、更為嚴格的生態(tài)環(huán)境激勵與約束制度。在世界自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)保護地以及一些生態(tài)地位顯赫、生態(tài)本底薄弱的限制開發(fā)區(qū)實行“GDP豁免”政策，并對這些地方的政績考核實行生態(tài)環(huán)境一票否決制度試點。

深化土地制度改革

深化農(nóng)村土地及集體林權(quán)制度改革。在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，更加嚴格地保護農(nóng)民的土地和林木權(quán)益，盡快實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化和資產(chǎn)化，將土地（林地）及其附著的生態(tài)要素、環(huán)境資源保護與農(nóng)民個人利益緊密掛鉤，從而使生態(tài)環(huán)境保護落到實處，構(gòu)筑堅實的保護盾牌。

推進地價市場化。推進工業(yè)用地價格市場化，讓市場價格充分反應(yīng)土地資源的稀缺性和機會成本（代際補償），通過正常價格和成本，約束企業(yè)和其他土地開發(fā)商集約節(jié)約用地。這是遏制粗放、閑置和浪費土地行為，降低土地消耗強度，確保18億畝耕地紅線，協(xié)調(diào)工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化矛盾，保障糧食安全、國土安全和生態(tài)安全之根本舉措。

實施有利于生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境及政策

充分體現(xiàn)稀缺性和機會成本的資源品定價政策，主要是水資源、木材、土地、能源與礦產(chǎn)資源等。激勵節(jié)約和集約、抑制浪費與粗放的財稅政策，如資源稅、環(huán)境稅、資本利得稅、遺產(chǎn)稅、暴利稅、過度包裝稅、奢侈稅、資源產(chǎn)品消費稅，當前最為迫切的是房產(chǎn)稅。

應(yīng)該負擔包括生物多樣性保護，野生動物保護等在內(nèi)的全國型公共產(chǎn)品建設(shè)支出；構(gòu)建綠色金融和保險體系；縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付和橫向生態(tài)補償體系；排污權(quán)、水權(quán)交易制度。

（作者單位：西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究中心）