魏紅梅

“指標到?！笔侵笇?yōu)質(zhì)普通高中的招生名額按不低于30%的比例合理分配到區(qū)域內(nèi)各初中的新招生政策。初中學(xué)生只要在本校排名靠前，在分配名額數(shù)量之內(nèi)，就能有機會進入名校。“指標到?！闭侵醒胝畠?yōu)化教育資源配置，促進教育公平的政策表達，這一政策在多個省市已經(jīng)執(zhí)行，但執(zhí)行的效果并不理想。2012年，上海的高中“四大名校”就取消了名額分配政策。目前廣東省在征求“指標到?！闭邔嵤┮庖娺^程中，對47257人進行調(diào)研，反對者高達43108人，占整體的91.22%[1]。一項旨在促進教育均衡、強化公平的新政出現(xiàn)了執(zhí)行困難的窘境著實令人深思。在公共政策執(zhí)行研究領(lǐng)域，以利益分析視角作為理論基礎(chǔ)，分析政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體和目標群體利益的沖突博弈的路徑已經(jīng)較為成熟。利益分析理論是將政策制定者、政策執(zhí)行者和政策目標群體等主要政策參與者的利益訴求進行綜合分析，分別考察這些利益訴求的合理性程度，剖析不同政策參與者在政策執(zhí)行過程中的互動過程和行動策略，并最終分析不同政策參與者利益訴求的實現(xiàn)程度。任何教育政策在執(zhí)行過程中，都存在著具有多元利益訴求的利益團體，其中不同的利益主體往往從自身需要和利益出發(fā)，為自己所宣稱的價值作辯護，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定了政策執(zhí)行不力發(fā)生的可能性。

一、利益沖突：“指標到?！闭呦嚓P(guān)主體的博弈分析

政策是在復(fù)雜的團體、組織網(wǎng)絡(luò)和目標人群中執(zhí)行的。在指標到校政策執(zhí)行過程中存在著兩大利益主體群：以國家和地方教育局為代表的政府利益群，以學(xué)校、家長和學(xué)生為代表的地方利益團體，分別扮演著政策執(zhí)行者和接受者的角色，他們之間原有的利益均衡格局因政策被打破，新一輪博弈成為必然，在博弈雙方達成都能認可和接受的均衡結(jié)果之前，雙方博弈主要表現(xiàn)為雙方利益訴求的差異和沖突。

人權(quán)社會的一個基本特征就是公平，它是人們追求的一個永恒目標，教育是一項崇高的社會公益事業(yè)，二者總是被人們緊密地聯(lián)系在一起，實現(xiàn)教育公平是調(diào)節(jié)社會分配和維護社會公平最重要的手段，是做好基礎(chǔ)教育工作的根本出發(fā)點。目前，城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的教育質(zhì)量存在很大差距，優(yōu)質(zhì)初中占有豐富的教育資源、優(yōu)秀的生源和良好的辦學(xué)條件。國家實施的“重點?！闭吒羌觿×诉@種校際的不平等，導(dǎo)致了“強校越強、弱校越弱”，特別是優(yōu)質(zhì)高中教育資源供需存在極大的矛盾，致使高中招生秩序混亂，“擇校”愈演愈熱，嚴重影響了各地教育的均衡、有序發(fā)展，這與義務(wù)教育所提倡的公平、平等精神是相悖的。當(dāng)這一問題逐漸上升成為社會最主要問題，并影響到了社會正常公共秩序的時候，政府必然出面干預(yù)和解決問題。

2002年，教育部發(fā)布《關(guān)于積極推進中小學(xué)評價與考試制度改革的通知》，提到要“積極探索建立招生名額分配制度”。這是第一次以國家文件的形式提出要實行“名額分配”的高中招生辦法，推進初中考試和高中招生制度改革。2004年，教育部辦公廳發(fā)布《國家基礎(chǔ)教育課程改革實驗區(qū)2004年初中畢業(yè)考試與普通高中招生制度改革的指導(dǎo)意見》，指出“各地應(yīng)依據(jù)本地區(qū)實際情況，在確保公正、公平的前提下，積極探索、試行優(yōu)質(zhì)高中部分招生名額分配、優(yōu)秀初中畢業(yè)生推薦等多樣化的高中招生辦法，以促進義務(wù)教育階段的學(xué)校均衡發(fā)展。此指導(dǎo)意見更加明確地提出了高中招生改革的問題，各地區(qū)在此文件的指導(dǎo)下紛紛提出了各自的高中招生制度改革方案，以分配名額、分配指標為主要內(nèi)容的“指標到?！背蔀樘接懜咧姓猩贫雀母锏闹匾a(chǎn)物。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出，改進高中階段學(xué)?？荚囌猩绞剑l(fā)揮優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配的導(dǎo)向作用。將“招生名額合理分配”明確作為高中招生的改革方向，為全國各地大面積展開高中招生指標到校的工作提供了政策支持。

從上述系列文件可以看出，政府作為維護公共利益的代表，其政策利益訴求非常明確，“指標到?！笨梢宰尣煌矸輰W(xué)校的學(xué)生都有機會進入優(yōu)質(zhì)高中，最大程度地實現(xiàn)初中“擇校熱”的降溫，控制人為“擇?！币l(fā)的義務(wù)教育校際差異的擴大，保障學(xué)生平等的受教育權(quán)利，促進義務(wù)教育階段初中學(xué)校的均衡發(fā)展，優(yōu)質(zhì)教育資源的公平配置，有效提高實踐教育公平的進程，體現(xiàn)教育的公益性。政府作為政策執(zhí)行者，是一個組織嚴密，協(xié)調(diào)性強的官僚組織，具有豐富的政治、經(jīng)濟和文化資源，在政策博弈中處于“強勢利益集團”，正是這種金字塔的決策與執(zhí)行體制使決策者遠離目標群體，缺乏有效的溝通機制，無法掌握詳實客觀的信息，對政策輿情關(guān)注不夠，從而導(dǎo)致指標到校政策推行效果的不理想和目標群體本能的反感和抵制，畢竟政策執(zhí)行博弈過程中，博弈方都有各自的利益訴求，作為政策目標群體的地方利益團體在自身利益的驅(qū)使下，必然不斷地與政府進行抗爭。

指標到校政策涉及的地方利益團體包括學(xué)校、家長和學(xué)生。在我國當(dāng)前的教育體制改革進程中，學(xué)校正日益成為面向市場和社會的、具有獨立性和自主性的辦學(xué)主體，生存和發(fā)展成為了任何一所學(xué)校面臨的首要問題。這是學(xué)校發(fā)展的根本利益所在，但是不同身份的學(xué)校具體利益訴求不盡相同，我們可以把學(xué)校劃分為三類：優(yōu)質(zhì)高中、名校初中、薄弱學(xué)校。實際上對于薄弱學(xué)校，指標到校后可以吸引優(yōu)秀生源，改善辦學(xué)條件，提高辦學(xué)質(zhì)量，政策執(zhí)行對薄弱學(xué)校的發(fā)展極為有利，是該政策最大受益者，它與政府利益應(yīng)該是一致的，在此不予探討。對于優(yōu)質(zhì)高中而言，作為非義務(wù)教育階段的高中學(xué)校，按照《教育法》規(guī)定，有權(quán)進行自主招生，而由政府確定的名額分配到校計劃，已經(jīng)由學(xué)校招生變相為政府招生，特別是政策中“市歸市，區(qū)歸區(qū)”的規(guī)定，區(qū)屬優(yōu)質(zhì)高中的招生權(quán)益受到明顯損害。社會對學(xué)校教育質(zhì)量要求日益嚴格，教學(xué)質(zhì)量不僅是學(xué)校吸引優(yōu)質(zhì)生源的重要前提，也是學(xué)校爭取上級撥款和社會捐贈的重要籌碼，生源的好壞直接影響教學(xué)質(zhì)量。從已經(jīng)實施名額分配的地方來看，新政對優(yōu)質(zhì)高中的生源以及教學(xué)產(chǎn)生巨大沖擊，生源質(zhì)量的不均衡給優(yōu)質(zhì)高中的教學(xué)帶來了很大的困難，指標生會不同程度地增加優(yōu)質(zhì)高中的教育成本和大學(xué)錄取風(fēng)險，基于對利益最大化的追求，學(xué)校傾向于錄取更多優(yōu)秀的學(xué)生，以保證教育有更多產(chǎn)出，同時為了使資源有最大的產(chǎn)出，會拒收那些學(xué)習(xí)需要成本很高的學(xué)生。因此，在政策執(zhí)行過程中，作為政策執(zhí)行的“二重體”的優(yōu)質(zhì)高中，可能會出現(xiàn)有選擇地執(zhí)行或者變相執(zhí)行政策，如：對指標生名額比例的控制，提高招生考試的分數(shù)線，甚至直接取消了指標生等。對于名校初中而言，優(yōu)勢教育資源的集聚使其獲得巨大的經(jīng)濟利益，由于政府對學(xué)校教育經(jīng)費投入不足，擇校費成了學(xué)校的重要經(jīng)濟來源，不僅彌補了經(jīng)費不足，減輕了學(xué)校的財政負擔(dān)，還為學(xué)校帶來了更多優(yōu)秀的生源和不斷上升的知名度。實施指標到校政策后，名校初中的生源和經(jīng)濟利益都將受到影響，學(xué)生和家長很可能不再愿意出高價去選擇名校初中，原本用來滿足團體私利的“擇校費”將得到有效制止，名校初中將面臨優(yōu)質(zhì)生源流失、經(jīng)濟利益損失的不利制度安排。在利益需求差異中，經(jīng)濟利益差異在二者沖突中具有決定作用，甚至超越教育本身，所以，他們之間利益沖突和博弈在所難免。

政府制定指標到校政策是從長遠利益和整體利益出發(fā)，確保每個學(xué)生都能夠平等地享有接受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育和公平的入學(xué)機會，和大多數(shù)家長利益實際上一致，但是每個地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的學(xué)校畢竟是少數(shù)。隨著社會就業(yè)競爭的日趨激烈，越來越多的家長從當(dāng)前和個體利益出發(fā)，將接受基礎(chǔ)教育看成是一種追求個人利益和目標的行為[2]，在幾乎一考定終身的今天，家長們都希望通過選擇好的學(xué)校，提高孩子的學(xué)習(xí)成績，增加孩子未來升學(xué)的競爭力和就業(yè)機會。執(zhí)行指標到校政策對家長而言，首先是教育投資失敗，在政策執(zhí)行之前，在讀名校初中學(xué)生家長已經(jīng)投入了高額的擇校費，政策實施后可能導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是即使在名校初中就讀也未必能上優(yōu)質(zhì)高中；二是即使在其他普通初中就讀也可能上優(yōu)質(zhì)高中。這兩種結(jié)果都會讓家長已經(jīng)進行的教育投入受損。其次，小升初的家長陷入了難以選擇的困境，指標到校后意味著可以不用擠到名校初中就讀，但若放在普通初中，教育質(zhì)量和師資難以和優(yōu)質(zhì)初中相比，而且指標生比例有限，學(xué)生上優(yōu)質(zhì)高中的風(fēng)險太大。若選擇名校，也會因為指標比例限制的競爭可能也上不了優(yōu)質(zhì)高中，家長無所適從。所以“逆擇?！爆F(xiàn)象的出現(xiàn)是家長對政府政策無奈的選擇和抗衡。

指標到校政策對于學(xué)生而言，有三類學(xué)生受到影響：一是民校學(xué)生，特別是“名校民辦”的學(xué)生，實施指標到校后，通過“分數(shù)”競爭入讀優(yōu)質(zhì)高中的機會就少了至少30%。二是各類公辦初中，尤其是優(yōu)質(zhì)初中學(xué)生，同分不同命的現(xiàn)象將會接踵而至，這種新的不公平引起了學(xué)生的不滿。三是被“擠出效應(yīng)”波及的大批公辦學(xué)校學(xué)生。多數(shù)人認為，普通初中是“指標到?！钡淖畲笫芤嬲?，但事實上未必如此，因為新政使相當(dāng)部分原本上不了提前批錄取的學(xué)生，獲得了優(yōu)質(zhì)高中名額，擠占了原本有實力通過分數(shù)競爭上線的學(xué)生的錄取名額，錄取分數(shù)線無形中被推高。這里的利益博弈和沖突是指雙方在教育機會供求方面的矛盾，盡管政策的初衷是解決教育機會供求的矛盾，與大多數(shù)學(xué)生的教育利益根本上是一致的，但由于政府的教育供給能力和學(xué)生的需求不吻合，因而兩者之間會發(fā)生教育利益的沖突。

因此，政策執(zhí)行不力的主要原因是政府與學(xué)校、學(xué)生、家長等利益主體之間存在不同的利益訴求，在面對同一政策的具體執(zhí)行時，很可能作出不同的行為選擇?？茽柭J為，行動者的行動原則可以表述為最大限度地獲取效益。行動者依據(jù)這一原則在不同的行動或事物之間進行有目的的選擇。在特定的環(huán)境中，一個人的可選擇范圍越大，且其選擇所獲得的收益也越大，他做這件事情的可能性就會越大，反之，人們對該事物會抱一種消極的主觀評價和行為意向，產(chǎn)生排斥心理[3]。如果政策對利益分配不能很好地適應(yīng)各利益群體的需要，而各利益主體又從滿足自身需求收益最大化的角度來決策自己的行為，就容易造成政策合作不利，這勢必會大大削弱政策執(zhí)行的力度和效果，不利于問題的真正解決。

二、利益整合：“指標到?！闭哂行?zhí)行的策略選擇

政府與學(xué)校、學(xué)生和家長的沖突是在根本利益一致下教育政策博弈的集中體現(xiàn)，政策執(zhí)行過程中的非合作博弈，源于各利益主體追求自身利益最大化的內(nèi)在沖動。因此，要把各利益主體間的非合作博弈導(dǎo)向為合作博弈，就要對其利益進行整合。

受觀念影響，學(xué)校、學(xué)生和家長對指標到校的認識需要一個過程，盡管指標到校短期內(nèi)會使一部分學(xué)校、學(xué)生和家長利益受損，但從長遠看符合大多數(shù)人的利益。所以政府不能被目標群體阻滯牽絆，考慮到政策主體和客體的利益沖突和博弈，在政策執(zhí)行過程中，避免使用強制性變遷手段，采用試點的辦法使民眾改變觀念，形成誘致性變遷的群眾基礎(chǔ)，在加以行政力量發(fā)動和推進，可直接減少政策的實施阻力，促進政策有效執(zhí)行。首先，在政策出臺時間上，不能在中考臨界點才推出，指標到校至少應(yīng)該提前三年告知小升初的學(xué)生和家長，由他們自己選擇，給政策足夠的過渡期，一般在3-5年之后執(zhí)行，以起到“引導(dǎo)”的效果。其次，擴大指標生的比例。教育部規(guī)定指標到校比例不得低于30%，這個比例使普通初中很難與優(yōu)質(zhì)初中在公平條件下競爭，而優(yōu)質(zhì)高中的“擇?！?、甚至“借讀”現(xiàn)象都會繼續(xù)存在，相關(guān)利益集團就永遠也不會放棄自己的利益。要實現(xiàn)政策的初衷，指標生比例最少不能低于50%，這對普通初中學(xué)生而言才是實質(zhì)性受惠。第三，建立明確、科學(xué)的指標分配方法。在確定指標的過程中，最重要的是確定指標分配的對象和比例。分區(qū)分學(xué)校下達指標，分配比例的基數(shù)不能只看在籍人數(shù)，還要加上現(xiàn)在初中辦學(xué)質(zhì)量的系數(shù)。在錄取時盡可能根據(jù)各學(xué)校的不同分數(shù)，進行分數(shù)上的調(diào)整。第四，做好政策的宣傳和解釋，建立信息反饋平臺。信息占有的不對稱容易造成“指標到校”政策落實難的問題，部分家長作為利益相關(guān)者，對政策的初衷并不了解，對實施現(xiàn)狀不清楚，信息流通受阻，不利于“指標到?！闭叩膶嵤?。因此，政策執(zhí)行前和執(zhí)行中都要及時召開各種會議，讓學(xué)校、家長和學(xué)生盡可能充分地解讀政策的價值訴求、政策的執(zhí)行過程以及政策對他們利益的可能實現(xiàn)程度，讓政策目標群體親自參與具體細則的制定和實施，減少政策實施的阻力。及時搜集、分析各種與政策有關(guān)的信息，建立信息通報制度，及時發(fā)布各種信息，提高信息反饋速度。第五，執(zhí)行程序公平公正。地方政府在執(zhí)行政策期間，面向社會公開接受監(jiān)督，每年本地區(qū)升入普通高中學(xué)生的名單、分數(shù)、學(xué)費、學(xué)校、班級，尤其是指標分配明細都要在媒體上公開、公示，接受群眾監(jiān)督，并根據(jù)群眾意見對措施進行及時調(diào)整，力求最大限度地減少民意反彈。這既關(guān)涉公眾知情權(quán)，也關(guān)涉政府公信力。

“沒有一項政策可以兼顧所有群體的利益，但這絕非擠壓任何一個群體利益的理由，對于一項公共決策，政策目標群體的質(zhì)疑或許只是從自身角度出發(fā)，但訴求只要具合理性就應(yīng)得到重視”[4]。在政策執(zhí)行過程中，學(xué)校、學(xué)生和家長處于被動地位，是弱勢博弈參與者，協(xié)調(diào)二者的沖突關(guān)鍵是制定利益補償性政策，適度補償名校、學(xué)生和家長的正當(dāng)利益，使各方面利益得以最大程度地實現(xiàn)。“指標到?！闭邔嵤┑某踔灾患词且ＷC初中學(xué)生享有平等的接受優(yōu)質(zhì)高中教育的機會，旨在保護“弱者”—薄弱初中學(xué)校及其學(xué)生。雖然這一政策對薄弱初中學(xué)校及其學(xué)生而言體現(xiàn)了教育公平，但對于優(yōu)質(zhì)高中及優(yōu)質(zhì)初中部分學(xué)生來說卻是新的不公平。因此，在實施“指標到校”政策的同時，政府要制定相應(yīng)的政策，補償優(yōu)質(zhì)高中學(xué)校和優(yōu)質(zhì)初中學(xué)生。由于優(yōu)質(zhì)高中和優(yōu)質(zhì)初中學(xué)生相對于薄弱學(xué)校和薄弱學(xué)校學(xué)生而言具有先天的優(yōu)勢，政府不能用增加教育投入，增加指標數(shù)量等方式直接補償優(yōu)質(zhì)高中和優(yōu)質(zhì)初中學(xué)生的利益，但可以嘗試進行間接性利益補償。首先，通過加快對薄弱初中學(xué)校的改造，提高薄弱初中教學(xué)質(zhì)量。政府要改變對學(xué)校的評價標準，逐漸取消義務(wù)教育領(lǐng)域的“重點?！薄ⅰ笆痉缎！闭?，盡可能縮小學(xué)校差距。增加對薄弱初中的財政投入，不斷優(yōu)化薄弱初中師資配置，實現(xiàn)教育資源均衡配置，以此增加學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)初中教育的機會。其次，整合現(xiàn)有高中教育資源，擴大優(yōu)質(zhì)高中招生規(guī)模。政府可以將資源互補的薄弱學(xué)校進行整合，政府輔以政策和資金支持，將薄弱學(xué)校打造成優(yōu)質(zhì)高中，增加優(yōu)質(zhì)高中數(shù)量，保障更多的初中學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)高中教育，這也間接地維護了優(yōu)質(zhì)初中學(xué)生的利益。其實，指標到校最終目的也是為了縮小校際差距，通過政府增加教育投入，轉(zhuǎn)變教育資源模式，縮小學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)條件的差異，做到師資力量大致相當(dāng)，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，學(xué)生受優(yōu)質(zhì)教育機會均等。

任何政策的調(diào)整，總會有受益和受損的一方，不會有絕對的公平。政府要做的，是讓所有利益相關(guān)者的訴求得到尊重，在此基礎(chǔ)上深思熟慮、多方推敲，在每一次博弈中，讓公共政策對于公共利益的維護邊界更寬廣、更堅實。

參考文件

[1] 胡湖.指標到校九成人反對資源配置依然不均衡.教育文摘周報，2013-03-13.

[2] 丁煌.政策執(zhí)行阻止機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析.北京：人民出版社，2002.

[3] 班建武，余海嬰.教育政策執(zhí)行難的利益分析-以北京市流動兒童義務(wù)教育政策實施為例.教育科學(xué)，2006（3）.

[4] 銳評.應(yīng)追問“指標到?！睕Q策過程.羊城晚報，2013-02-01.（責(zé)任編輯 付一靜）