2012年3月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了廣受關(guān)注的《校車安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》總共8章62條，這是我國(guó)關(guān)于校車安全的第一部行政法規(guī)?！稐l例》本著以學(xué)生為本的原則，構(gòu)建了校車安全治理的基本制度，使校車安全治理進(jìn)入了有法可依的軌道。

《條例》初步規(guī)定了校車通行優(yōu)先權(quán)，規(guī)定了便利校車通行的若干措施，樹(shù)立了校車優(yōu)先和教育優(yōu)先的理念。為了更好地在理論上確立校車優(yōu)先通行權(quán)的地位，有必要系統(tǒng)地對(duì)校車優(yōu)先通行權(quán)的性質(zhì)、原則進(jìn)行剖析，并尋找立法不足，使校車安全管理制度更加完善。

一、校車優(yōu)先通行權(quán)的內(nèi)涵

校車是指依法取得使用許可、用于接送接受義務(wù)教育的學(xué)生上下學(xué)的7座以上的載客汽車。為了保障乘坐校車學(xué)生的人身安全，迅捷安全地將學(xué)生運(yùn)送到學(xué)校，賦予校車一定的優(yōu)先通行權(quán)確有必要。

狹義上的校車優(yōu)先通行權(quán)是指校車在道路通行上享有的便利。廣義上的校車優(yōu)先通行權(quán)不僅指校車在道路通行上的便利，也包括其在上下學(xué)生過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的道路空間專用和出現(xiàn)交通違法行為后優(yōu)先放行的待遇。目前在立法上規(guī)定的校車優(yōu)先通行權(quán)為廣義上的優(yōu)先通行權(quán)，《條例》規(guī)定校車享有三方面的優(yōu)先通行權(quán)，散見(jiàn)于《條例》各個(gè)條文之中。

1.校車在載運(yùn)學(xué)生上下學(xué)期間有優(yōu)先通過(guò)的權(quán)利

《條例》第三十一條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)校車行駛線路的道路交通秩序管理。遇交通擁堵時(shí)，交通警察應(yīng)當(dāng)指揮疏導(dǎo)運(yùn)載學(xué)生的校車優(yōu)先通行。校車運(yùn)載學(xué)生，可以在公共交通專用車道以及其他禁止社會(huì)車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛?！备鶕?jù)這一條款可以看出，校車在執(zhí)行運(yùn)送學(xué)生上下學(xué)期間享有“優(yōu)先通過(guò)權(quán)”，既包括發(fā)生交通擁堵時(shí)，在交警的指揮下利用各種道路資源優(yōu)先通行，也包括可以自由使用公交車道、允許公交車行駛的單行道等專用道路資源優(yōu)先通行。

2.校車在停車上下學(xué)生期間有道路空間專用權(quán)

《條例》第三十三條規(guī)定：“校車在道路上停車上下學(xué)生，應(yīng)當(dāng)靠道路右側(cè)?？?，開(kāi)啟危險(xiǎn)報(bào)警閃光燈，打開(kāi)停車指示標(biāo)志。校車在同方向只有一條機(jī)動(dòng)車道的道路上?？繒r(shí)，后方車輛應(yīng)當(dāng)停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機(jī)動(dòng)車道的道路上?？繒r(shí)，校車?？寇嚨篮蠓胶拖噜彊C(jī)動(dòng)車道上的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)停車等待，其他機(jī)動(dòng)車道上的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)減速通過(guò)。校車后方停車等待的機(jī)動(dòng)車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車?！备鶕?jù)這一條款，校車在停車上下學(xué)生時(shí)，其所占用的部分道路空間，包括自身車體及周邊部分道路空間，形成了校車專用空間，其他車輛不得對(duì)該部分專用空間進(jìn)行使用、侵犯，必須停車等待，禁止超越。

3.校車在接送學(xué)生過(guò)程中享有違法先予放行的待遇

《條例》第三十六條規(guī)定：“交通警察對(duì)違反道路交通安全法律法規(guī)的校車，可以在消除違法行為的前提下先予放行，待校車完成接送學(xué)生任務(wù)后再對(duì)校車駕駛?cè)诉M(jìn)行處罰?！边@就明確了當(dāng)校車在執(zhí)行運(yùn)送學(xué)生任務(wù)中發(fā)生輕微道路違法行為時(shí)，如果沒(méi)有發(fā)生重大財(cái)產(chǎn)、人身傷亡，公安交通警察應(yīng)當(dāng)給予先予放行的待遇，不得當(dāng)場(chǎng)加以扣留或拖走停放。

二、校車優(yōu)先通行權(quán)的設(shè)置原則

1.權(quán)利專用原則

首先，校車優(yōu)先通行權(quán)的主體特定。享有校車優(yōu)先通行權(quán)的主體為《條例》中定義的“校車”，是指符合國(guó)家強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)、依法取得使用許可、用于接送接受義務(wù)教育的學(xué)生上下學(xué)的7座以上的載客汽車。必須是按照國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，并經(jīng)行政許可取得校車標(biāo)志的車輛。其次，優(yōu)先通行權(quán)專用于載運(yùn)學(xué)生的校車?！稐l例》第十七條規(guī)定：“校車未運(yùn)載學(xué)生上道路行駛的，不得使用校車標(biāo)牌、校車標(biāo)志燈和停車指示標(biāo)志”，在其他條款表述校車權(quán)利時(shí)使用了大量“載有學(xué)生的校車”、“運(yùn)載學(xué)生的校車”等表述，這表明校車在不執(zhí)行運(yùn)送學(xué)生上下學(xué)任務(wù)時(shí)不享有任何道路優(yōu)先通行權(quán)利。所以，校車享有校車優(yōu)先通行權(quán)必須符合三項(xiàng)條件：一是車輛符合國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是獲得校車使用許可；三是正在執(zhí)行運(yùn)送學(xué)生上下學(xué)任務(wù)。

2.交通安全原則

校車優(yōu)先通行權(quán)保障的對(duì)象是正在上下學(xué)路途中的學(xué)生的生命健康權(quán)，而實(shí)現(xiàn)的基本途徑就是交通安全的環(huán)境和有關(guān)條件的保障，包括車輛配置安全、通行條件安全、乘車環(huán)境安全?！稐l例》明確了政府、學(xué)校、社會(huì)和家庭在保障校車交通安全中的共同責(zé)任。在車輛配置安全方面，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定有效的強(qiáng)制性國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)校車行政許可環(huán)節(jié)的審批，使校車質(zhì)量和校車人員配置達(dá)到保障學(xué)生安全的較高要求；學(xué)校應(yīng)當(dāng)采購(gòu)和使用符合國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的校車，家長(zhǎng)應(yīng)主動(dòng)拒絕孩子乘坐不安全的校車。在通行條件安全方面，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)校車行經(jīng)道路的檢查，對(duì)不符合安全通行條件或者存在交通安全隱患的道路及時(shí)加以整修、維護(hù)；學(xué)校在設(shè)計(jì)和申報(bào)校車行駛路線時(shí)，應(yīng)主動(dòng)避開(kāi)可能存在交通安全隱患的路段；在乘車環(huán)境安全方面，學(xué)校和校車服務(wù)提供者應(yīng)承擔(dān)主要義務(wù)，嚴(yán)禁強(qiáng)令校車駕駛?cè)顺亳{駛、超員駕駛、超范圍駕駛，根據(jù)乘車學(xué)生的年齡段和具體情況指派教師或其他人員隨車全程照看，禁止其他無(wú)關(guān)人員乘車、隨車。

3.通行便利原則

通過(guò)設(shè)置校車優(yōu)先通行權(quán)使乘車學(xué)生盡快地到達(dá)學(xué)校，減少上下學(xué)路途中所用的時(shí)間，從而也減小上下學(xué)路途中可能的交通風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)交通安全的基本目的。在《條例》的諸條文中都設(shè)置了相關(guān)措施加以保障，公安交通部門(mén)在管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校周邊和校車行經(jīng)線路的道路秩序維護(hù)，交通警察應(yīng)當(dāng)指揮社會(huì)車輛避讓，對(duì)校車優(yōu)先疏導(dǎo)放行。對(duì)載運(yùn)學(xué)生運(yùn)行中違反道路交通安全法的校車，可以消除違法措施、取證后先予放行，指令校車駕駛?cè)送瓿山铀蛯W(xué)生任務(wù)后到指定場(chǎng)所進(jìn)行處罰。另外，在載運(yùn)學(xué)生上下學(xué)過(guò)程中，校車可以不受一般交通禁行規(guī)定的限制，可以在只允許公交車輛行駛的專用車道、單行線或其他禁行區(qū)域行駛。社會(huì)車輛在道路上遇到運(yùn)載學(xué)生的校車時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)避讓，為校車通行提供便利。

三、當(dāng)前校車優(yōu)先通行權(quán)存在的問(wèn)題

1.立法層次低，法律依據(jù)不明確

校車優(yōu)先通行權(quán)設(shè)置的法律依據(jù)并不明確，立法規(guī)格較低。目前校車優(yōu)先通行權(quán)僅見(jiàn)于《條例》的有關(guān)規(guī)定，而從法律淵源形式上來(lái)看，《條例》僅僅屬于行政法規(guī)，其立法規(guī)格較低，難以起到應(yīng)有的作用。另外，當(dāng)前法律對(duì)道路優(yōu)先通行權(quán)有具體規(guī)定的只有《道路交通安全法》，并且其規(guī)定主要是對(duì)于警車、消防車、救護(hù)車、工程救險(xiǎn)車等特種車輛設(shè)置了優(yōu)先通行權(quán)，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號(hào)燈的限制。但是我們可以發(fā)現(xiàn)，《道路交通安全法》設(shè)置的此類特種車輛道路優(yōu)先通行權(quán)其根本性質(zhì)與校車優(yōu)先通行權(quán)截然不同。特種車輛優(yōu)先通行權(quán)設(shè)置的根本目的是為了保證特種車輛迅速到達(dá)某種危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)或盡快完成特殊任務(wù)，所以其根本性質(zhì)是一種先行權(quán)，其價(jià)值取向是以快速通行為基本原則。相對(duì)比，校車優(yōu)先通行權(quán)設(shè)置的最根本原則是交通安全原則，其優(yōu)先通行的根本目的是安全地運(yùn)送學(xué)生上下學(xué)，而不是以快速運(yùn)行為目的。比如《條例》規(guī)定了校車運(yùn)行的最高時(shí)速要求，嚴(yán)格禁止校車超速行駛。

2.規(guī)定不科學(xué)，可操作性較差

《條例》規(guī)定的諸多保障校車優(yōu)先通行權(quán)的條款在表述上存在模糊，規(guī)定不科學(xué)，加之目前各地較少出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，可操作性較差，導(dǎo)致實(shí)施中都存在一些具體問(wèn)題，影響了《條例》應(yīng)有效果的發(fā)揮。這種情況集中體現(xiàn)在《條例》第三十三條，該條規(guī)定了如下幾項(xiàng)內(nèi)容，一是校車在道路上?？可舷聦W(xué)生時(shí)，后方和相鄰車道車輛應(yīng)當(dāng)停車等待，二是校車?？繒r(shí)等待的機(jī)動(dòng)車不得催促校車。校車停靠時(shí)周圍車輛的停車等待義務(wù)是借鑒了校車制度發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)定，但是中國(guó)特色的道路行車導(dǎo)致難以操作。首先，該條規(guī)定在同方向只有一條車道時(shí)，后方車輛有停車等待義務(wù)，而未規(guī)定對(duì)向行駛車輛的等待義務(wù)，而在實(shí)際環(huán)境下，同方向只有一條車道的為雙向兩車道道路，一般中間無(wú)隔離護(hù)欄，只規(guī)定同向車輛而未規(guī)定對(duì)向車輛的停車義務(wù)，勢(shì)必增加上下車學(xué)生的風(fēng)險(xiǎn)。其次，該條規(guī)定在同方向有兩條以上車道時(shí)，后方和相鄰車道上的機(jī)動(dòng)車有停車等待義務(wù)，而在實(shí)際中雙向四車道以上的道路中間一般安裝有安全護(hù)欄，學(xué)生從右側(cè)上下車不能穿越護(hù)欄，此項(xiàng)規(guī)定實(shí)際無(wú)意義。另外，后方車輛不得使用燈光和喇叭催促校車，其違法性質(zhì)和處罰方式也很模糊。公安部123號(hào)令規(guī)定，不避讓校車的計(jì)6分，但是如何按照《條例》第三十三條來(lái)操作實(shí)踐中基本無(wú)法實(shí)施。

四、完善建議

1.出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化管理

《條例》頒布施行以來(lái)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化是較為迫切的要求，有利于解決實(shí)踐中的一些模糊和不同理解，加強(qiáng)制度效力。目前有上海等4個(gè)省市出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，公安部123號(hào)令也在有關(guān)規(guī)定中強(qiáng)化了校車駕駛?cè)诵姓S可、計(jì)分、管理的內(nèi)容，注重與《條例》的接軌。但從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，目前絕大多數(shù)省市尚未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，部分省市甚至尚未列入立法計(jì)劃，這種情況嚴(yán)重制約了校車管理制度的實(shí)施效果，不利于校車安全治理工作的推進(jìn)。下一步應(yīng)加強(qiáng)督促，在一至兩年內(nèi)全國(guó)所有省市都制定《條例》實(shí)施細(xì)則，在制定中應(yīng)注意結(jié)合《條例》規(guī)定的校車優(yōu)先通行權(quán)的設(shè)置原則，科學(xué)、細(xì)致地規(guī)定校車通行、管理制度，使之完善、系統(tǒng)，具備可操作性。

2.擴(kuò)大社會(huì)宣傳，加強(qiáng)教育

給予校車優(yōu)先通行權(quán)、實(shí)現(xiàn)校車安全治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，單純的法律規(guī)定解決不了所有問(wèn)題。當(dāng)前在社會(huì)上存在很多關(guān)于校車優(yōu)先通行權(quán)的爭(zhēng)論，對(duì)于是否應(yīng)賦予校車優(yōu)先通行權(quán)、如何實(shí)現(xiàn)校車優(yōu)先通行權(quán)都存在多種意見(jiàn)，這些都不利于校車安全制度的構(gòu)建。我們應(yīng)該擴(kuò)大社會(huì)宣傳，介紹構(gòu)建校車安全制度的必要性、有效性，推廣國(guó)外校車制度發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極營(yíng)造“校車優(yōu)先、孩子第一”的社會(huì)氛圍，讓校車優(yōu)先觀念深入人心，這樣，才能使校車優(yōu)先通行權(quán)在社會(huì)的保障下有積極的作為。

3.修改有關(guān)法律，明確權(quán)利

作為道路通行管理領(lǐng)域的基本法律，《道路交通安全法》中關(guān)于道路優(yōu)先通行權(quán)的規(guī)定較狹窄，不能滿足當(dāng)前校車安全治理工作的要求，也不利于校車優(yōu)先通行權(quán)制度的實(shí)施，應(yīng)盡快對(duì)之加以修訂。建議專設(shè)道路有限通行權(quán)一節(jié)，在有關(guān)條文中對(duì)道路優(yōu)先通行權(quán)作系統(tǒng)規(guī)定，加入校車優(yōu)先通行權(quán)作為其中一類，形成特種車輛優(yōu)先通行權(quán)、公交車輛優(yōu)先通行權(quán)、校車優(yōu)先通行權(quán)三位一體的道路優(yōu)先通行權(quán)體系，使校車優(yōu)先通行權(quán)從法律依據(jù)上更加確定，在實(shí)施中更加有效。

《條例》頒布生效一年以來(lái)，校車安全事故仍頻見(jiàn)于報(bào)端，校車安全治理工作要走的路還很長(zhǎng)，作為校車通行安全的保障要素，校車優(yōu)先通行權(quán)的構(gòu)建和制度完善顯得尤為迫切。只有通過(guò)對(duì)《條例》的上位法進(jìn)行修改完善，才能使校車優(yōu)先通行權(quán)制度更加明確，同時(shí)通過(guò)《條例》實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，使校車優(yōu)先通行權(quán)制度確定、可行，從而發(fā)揮其保障校車通行安全的根本作用。

參考文獻(xiàn)

[1] 國(guó)務(wù)院法制辦.校車安全管理?xiàng)l例釋義.北京：法制出版社，2012（4）.

[2] 崔曉.淺議快速公交系統(tǒng)發(fā)展中優(yōu)先路權(quán)的保障.城市公共交通，2012（8）.

[3] 吳慶榮.我國(guó)《校車安全條例（草案）》的不足與完善.教學(xué)與管理，2012（6）.

[4] 陳卓.校車安全：教育的使命與政府的責(zé)任.理論導(dǎo)刊，2012（5）.

[5] 丁亮.我國(guó)校車安全管理問(wèn)題及改進(jìn)建議——基于政策學(xué)視角.遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）.