肖雪濤

摘 要：中央和各級(jí)地方政府管理體制在基本的政治原則、制度內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制、外部環(huán)境都是大致相同，在局部地區(qū)對(duì)原有體制進(jìn)行重構(gòu)和改革的成效、結(jié)果與在中央層次的改革成效、結(jié)果不會(huì)相差太大。在少數(shù)有條件的地方進(jìn)行改革，即使改革出了問(wèn)題，影響范圍較小，風(fēng)險(xiǎn)、成本、后果也是可控的。改革造成的損失也可以由上級(jí)黨委、政府乃至中央迅速進(jìn)行彌補(bǔ)。當(dāng)?shù)胤礁母镞M(jìn)行到一定程度，已經(jīng)打下了良好的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。即使高層次的改革出現(xiàn)了問(wèn)題，由于地方層次經(jīng)過(guò)改革已經(jīng)具備完善而行之有效地制度和規(guī)范，地方政府也能夠迅速而有效地化解來(lái)自上層乃至中央層面決策失誤，以及由此產(chǎn)生的社會(huì)層面的問(wèn)題和矛盾。

關(guān)鍵詞：政治體制改革；中央；地方；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D08 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）21-0010-02

“改革有風(fēng)險(xiǎn)，但不改革黨有危險(xiǎn)”[1]。這是我國(guó)當(dāng)前的一個(gè)事實(shí)。但政治體制改革究竟應(yīng)當(dāng)怎么改，黨內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外一直都有各種不同的聲音。不過(guò)，新中國(guó)成立以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，還有前蘇聯(lián)改革失敗后的慘痛結(jié)局，已經(jīng)讓黨內(nèi)外主流群體在我國(guó)改革路徑上有一個(gè)大體的共識(shí)：我國(guó)的政治體制改革必須“根據(jù)自己的情況來(lái)決定改革的內(nèi)容和步驟”[2]，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自下而上地從基層地方開(kāi)始，在中央和地方的良好互動(dòng)中依序、漸進(jìn)地推進(jìn)和展開(kāi)。而不能讓另外一種觀點(diǎn)主導(dǎo)我國(guó)的政治體制改革，即我國(guó)的政治體制改革要寄希望于掌握著中央最高權(quán)力的強(qiáng)有力的個(gè)人或集體進(jìn)行總體性、全面性、沒(méi)有約束和節(jié)奏的完全放開(kāi)和推進(jìn)。

應(yīng)該說(shuō)，持另一種觀點(diǎn)的人，不是別有用心，就是還受我國(guó)長(zhǎng)期存在的封建社會(huì)時(shí)期權(quán)力本位思想、早期高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制生活下形成的管控思維方式、行為習(xí)慣和理想化的、想當(dāng)然的觀念的影響。部分領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾都過(guò)度而盲目地迷信政治權(quán)力，尤其是最高權(quán)力。認(rèn)為有了最高的權(quán)力，就沒(méi)有辦不到的事情。而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到在早期，由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系簡(jiǎn)單、意識(shí)形態(tài)和社會(huì)觀念一致、權(quán)力高度集中和統(tǒng)一、社會(huì)自主性缺失的全能型、自我封閉型國(guó)家階段，所以權(quán)力運(yùn)用上，能相對(duì)比較容易做到上下令行禁止，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，權(quán)力運(yùn)用的成效可以在短期內(nèi)讓社會(huì)成員在預(yù)料和期待的范圍之內(nèi)看到。而在現(xiàn)階段，我國(guó)是處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系復(fù)雜、思想觀念多元、社會(huì)自主性較強(qiáng)、傾向體制分權(quán)、追求法治政府的開(kāi)放型國(guó)家。國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)在全球化趨勢(shì)下互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜，在省級(jí)尤其是中央，各項(xiàng)制度、法律、政策即使有些許變動(dòng)都會(huì)造成牽一發(fā)而動(dòng)全身，產(chǎn)生巨大而難以預(yù)料的影響。如果現(xiàn)在仍在那種最高權(quán)力能夠主導(dǎo)一切、決定一切的思維驅(qū)使下，盲目地、想當(dāng)然地認(rèn)為國(guó)家的政治體制改革必須從中央開(kāi)始，中央層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制在最高權(quán)力主導(dǎo)下自然能夠順利地構(gòu)建和運(yùn)行，而在中央最高權(quán)力主導(dǎo)下的國(guó)家體制在地方自然能夠順利推行，整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的矛盾和問(wèn)題自然能順利解決。這本身就是一種舊式權(quán)力思維主導(dǎo)下好大喜功而又盲目樂(lè)觀的傾向，也是權(quán)力至上思維主導(dǎo)下的一種理想化的、想當(dāng)然的認(rèn)識(shí)。

在一定歷史、文化、傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的影響下，我國(guó)的政權(quán)體系具有一種整體的上下職責(zé)同構(gòu)的特點(diǎn)[3]。因此中央和各級(jí)地方政府管理體制在基本的政治原則、制度內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制、外部環(huán)境都是大致相同，在局部地區(qū)對(duì)原有體制進(jìn)行重構(gòu)和改革的成效、結(jié)果與在中央層次的改革成效、結(jié)果不會(huì)相差太大。至少可以展現(xiàn)出構(gòu)建的制度和機(jī)制是否能按照預(yù)先構(gòu)想的那樣運(yùn)作，并產(chǎn)生預(yù)期的效果。但這兩個(gè)不同層次的改革在風(fēng)險(xiǎn)和成本方面卻不能相提并論。在少數(shù)有條件的地方進(jìn)行改革，即使改革出了問(wèn)題，影響范圍較小，風(fēng)險(xiǎn)、成本、后果也是可控的。改革造成的損失也可以由上級(jí)黨委、政府乃至中央迅速進(jìn)行彌補(bǔ)。同樣，在地方改革到了一定程度，已經(jīng)打下了良好的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。即使高層次的改革出現(xiàn)了問(wèn)題，由于地方層次經(jīng)過(guò)改革已經(jīng)具備完善而行之有效的制度和規(guī)范，地方政府也能夠迅速而有效地化解來(lái)自上層乃至中央層面決策失誤，以及由此產(chǎn)生的社會(huì)層面的問(wèn)題和矛盾。在這一情況下，中央層面的改革對(duì)全國(guó)造成的影響也有限，相關(guān)的不利局面也能迅速扭轉(zhuǎn)，不會(huì)影響到國(guó)家的整體大局。因此，我國(guó)的政治體制改革的突破必須也只能在中央領(lǐng)導(dǎo)下有計(jì)劃、有步驟、自下而上地逐步推進(jìn)和擴(kuò)展。

一、政治體制改革必須解決好的三大問(wèn)題

中國(guó)的政治體制改革，首先，必須堅(jiān)持并鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且必須保持黨的強(qiáng)大動(dòng)員組織能力和對(duì)社會(huì)的巨大的凝聚力、號(hào)召力和影響力。尤其在目前，個(gè)別地方已經(jīng)官僚化的地方黨組織已經(jīng)脫離廣大人民群眾，其社會(huì)號(hào)召力、凝聚力和影響力已經(jīng)不容樂(lè)觀，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用實(shí)際上是因?yàn)樵邳h政一體的體制下，依靠具有強(qiáng)制性和掌握大量物質(zhì)資源的政府，以及社會(huì)民眾具有服從權(quán)威的民族心理和行為習(xí)慣才能得到有效發(fā)揮，而不是因?yàn)榈玫搅怂猩鐣?huì)群體發(fā)自?xún)?nèi)心的認(rèn)同和支持。因此，我國(guó)的政治體制改革，無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)可能性、可行性、可操作性，還是從國(guó)家的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)的政治體制改革應(yīng)當(dāng)也必須使黨的領(lǐng)導(dǎo)真正有力、有效、牢固，在世情、國(guó)情、黨情發(fā)生深刻變化的時(shí)代背景下，通過(guò)自身的調(diào)整和改革，重新獲得影響力、號(hào)召力、凝聚力。不僅黨本身要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨還能依據(jù)憲法和法律對(duì)政府進(jìn)行制約和監(jiān)督，但又不會(huì)出現(xiàn)以黨代政的局面，黨、政有科學(xué)、合理的分權(quán)和分工，兩者既能相互制約監(jiān)督，也能協(xié)調(diào)一致，使政府在民主、科學(xué)、法治的基礎(chǔ)上實(shí)施黨的政治決策。

其次，社會(huì)民眾愿意、也可以，甚至有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，積極地通過(guò)正式的制度和程序，能夠直接對(duì)政府本身及其決策、施政行為產(chǎn)生巨大的制約和影響，能夠在具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的人員或團(tuán)體的幫助下對(duì)政府的行為進(jìn)行大膽而毫無(wú)顧忌的監(jiān)督，保證政府能夠依法行政，即使政府的主觀意愿和動(dòng)機(jī)是好的，采取的政策在一定時(shí)期也有比較明顯的經(jīng)濟(jì)效果，政府也不會(huì)、不敢、不能采取嚴(yán)重動(dòng)搖和損害社會(huì)存在的民主意識(shí)和法治精神的政策和行為。另一方面，政府又必須足夠的強(qiáng)大、有效，上下政令貫通，令行禁止，并保持政府對(duì)社會(huì)的有效汲取、整合、控制。政府必須擁有足夠資源和能力來(lái)迅速、有效處理各種復(fù)雜、險(xiǎn)峻問(wèn)題，能抵制社會(huì)民眾暫時(shí)、短期、不合理的要求。民眾即使在國(guó)家處于困難時(shí)期，或政府的行為導(dǎo)致公民部分權(quán)利、利益在一定時(shí)期內(nèi)受到部分損害，仍然能擁護(hù)政府、服從政府、遵守社會(huì)秩序。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，政治民主使政府的權(quán)力能被有效地制約和監(jiān)督，不能被濫用而損害到公民的權(quán)利；另一方面，也必須有相應(yīng)的制度和社會(huì)文化保證民主不會(huì)演變?yōu)閷?dǎo)致“多數(shù)暴政”的民粹主義，使國(guó)家具有相對(duì)于社會(huì)的獨(dú)立性和超脫性，使國(guó)家的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能夠得到保障。

第三，中央和地方關(guān)系能夠依據(jù)民主、法治的原則規(guī)范化、程序化、科學(xué)化。各級(jí)地方政府能夠主動(dòng)也不得不維護(hù)中央的權(quán)威，自覺(jué)執(zhí)行中央政府從國(guó)家全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)制定的政策和法律。另一方面，各級(jí)地方也能夠從本區(qū)域和社會(huì)民眾的實(shí)際利益和需求出發(fā)，在不違背中央或上級(jí)制定的政策和法律的內(nèi)在原則和精神的基礎(chǔ)上，制定和執(zhí)行相應(yīng)的政策和法律。即使在中央層面或地方高層出現(xiàn)了懷有政治野心，并試圖加強(qiáng)對(duì)地方的非正當(dāng)控制和干預(yù)的強(qiáng)權(quán)人物，各級(jí)地方能夠、也不得不通過(guò)相應(yīng)的制度和程序來(lái)抵制中央或上級(jí)強(qiáng)權(quán)人物的專(zhuān)斷，而不是沒(méi)有原則的屈服執(zhí)行，并能進(jìn)一步通過(guò)合法程序剝奪具有政治野心的強(qiáng)權(quán)人物的政治權(quán)力。

二、我國(guó)政治體制改革的路徑

在當(dāng)前情勢(shì)下，各級(jí)地方黨委、政府都可以根據(jù)黨的十八大精神，大膽創(chuàng)新、勇于突破，積極、有序地推進(jìn)地方綜合性的政治體制改革。當(dāng)然，由于上下政治原則和精神都是一致的，所以中央也應(yīng)當(dāng)在不違背基本政治原則和憲法的內(nèi)在法律精神前提下，根據(jù)地方形勢(shì)發(fā)展需要，對(duì)各個(gè)地區(qū)、層次存在的關(guān)系到整個(gè)政治體制改革的相關(guān)制度規(guī)則和法律條文，進(jìn)行必要的調(diào)適或修改。為地方層次的政治體制改革掃清制度和法律上的障礙，使地方上形成的政治體制改革能在無(wú)損于我國(guó)基本的政治原則和制度規(guī)范的前提下逐步向上層擴(kuò)展。也可以允許部分基層地區(qū)在不違背基本政治原則和憲法精神的基礎(chǔ)上，為了解決長(zhǎng)期難以解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或緊急事態(tài)，可以突破一些具體法律條文的限制，在實(shí)踐層次上推行一些具有探索性、創(chuàng)新性的政策、措施。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)體系的最底層的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，處于國(guó)家與社會(huì)中最廣大農(nóng)村地區(qū)結(jié)合部，也是我國(guó)數(shù)量最多的一級(jí)政權(quán)。在中央、省、市、縣各級(jí)政權(quán)存在或出現(xiàn)的問(wèn)題都會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有不同程度的體現(xiàn)。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行改革出現(xiàn)的各種問(wèn)題、可能和已經(jīng)發(fā)生的情況都可能以不同形式、不同程度的在以上各層級(jí)政權(quán)出現(xiàn)。所以，從其重要性來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的運(yùn)行狀況直接關(guān)系到我國(guó)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧；從分析和研究角度講，這一級(jí)政權(quán)提供了數(shù)量和種類(lèi)最多、范圍最廣、改革環(huán)境差異最大的、最能提煉出符合中國(guó)國(guó)情的普遍性的政治理論；從現(xiàn)實(shí)改革操作方面來(lái)講，在這一級(jí)進(jìn)行綜合性的政治體制改革風(fēng)險(xiǎn)最小、成本最小、成效顯現(xiàn)最快、成果最多。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的綜合性政治體制改革可以作為我國(guó)政治體制改革的基點(diǎn)，為我國(guó)深入推進(jìn)總體性的政治體制改革打下良好的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

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