孫煜

摘 要 畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染是我國農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民消費結(jié)構(gòu)升級，畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染在未來一段時間內(nèi)還會繼續(xù)惡化。進一步加強并完善立法是解決畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染的有效途徑，應(yīng)當(dāng)在對我國畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法進行理順、分析的基礎(chǔ)上，指出現(xiàn)行立法的不足，提出改進的建議，以完善我國畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治法律體系。

關(guān)鍵詞 畜禽 水產(chǎn)養(yǎng)殖 污染防治 法律制度

新農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等戰(zhàn)略部署提出后，農(nóng)村畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治工作被納入各級政府的重要議事日程。制定科學(xué)的環(huán)境管理政策，是有效防治畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染的制度保障，而完善相關(guān)立法，便成為有效防治畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染的法律支撐。

一、畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染現(xiàn)狀

目前，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)成為許多農(nóng)民增收的主要方式之一，我國農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)雖然不斷走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、無害化，但是我們也應(yīng)當(dāng)明確認識到，我國農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)依然處于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、無害化的初級階段，大多數(shù)農(nóng)民及養(yǎng)殖場沒有相應(yīng)的技術(shù)和設(shè)備來處理養(yǎng)殖場每天產(chǎn)生的大量的禽畜糞便。多數(shù)禽畜糞便被直接排入水體或者露天堆放，排入河流的禽畜糞便導(dǎo)致河流嚴(yán)重污染，河水無法被利用，河流內(nèi)魚蝦絕跡；而禽畜糞便的露天堆放不僅會導(dǎo)致污染物質(zhì)滲入土壤或者地下水，影響土質(zhì)和地下水質(zhì)，而且露天堆放的禽畜糞便是蚊蟲繁殖的主要場所，在禽畜糞便中繁殖的蒼蠅、蚊蟲身上攜帶大量病菌，蚊蟲的活動給人們的生命健康帶來嚴(yán)重威脅。

水產(chǎn)養(yǎng)殖污水污染物主要為氨氮、亞硝酸鹽氮、磷等。養(yǎng)殖水體中氨氮包括非離子氨氮（NH3N）和離子態(tài)氨氮（NH4N），主要來自于水體生物的糞便、殘餌及死亡藻類。研究表明， 投喂的飼料只有25%～35%用于增加魚類體重， 65%～75% 留存于養(yǎng)殖水域環(huán)境中， 對其造成污染。磷是魚類必需的礦物元素之一，是構(gòu)成骨骼和魚鱗的必需成分。養(yǎng)殖水體中磷的多寡不會對養(yǎng)殖對象造成直接的影響：當(dāng)水體中磷缺乏時會制約藻類的生長、影響浮游生物的豐度，這對濾食性的養(yǎng)殖種類和池塘養(yǎng)殖時控制水質(zhì)不利；磷過多的負面作用主要是通過加速水生植物的生長而破壞養(yǎng)殖環(huán)境和水生態(tài)的平衡，引起水華或赤潮，進而危害到水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)和水域環(huán)境的安全。

二、畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法的現(xiàn)狀分析

針對畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治，我國現(xiàn)有多部環(huán)境法律都有所涉及，其中《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《農(nóng)業(yè)法》、《畜牧法》、《漁業(yè)法》、《動物防疫法》、《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》等等。通過對以上法律文件相關(guān)規(guī)定的研究可以發(fā)現(xiàn)，目前禽畜、水產(chǎn)養(yǎng)殖防治立法仍存在諸多問題：

一是立法規(guī)定比較多，但法律層次不夠高。雖然在各個層次立法中都有畜禽污染防治的一些規(guī)定，但總體來看，立法層級偏低，影響其法律效力。

二是法律規(guī)定過于原則，可操作性較差?，F(xiàn)有法律法規(guī)中大多是原則性和概念性的條款，缺少指標(biāo)化和可操作的政策，這樣造成實施過程靈活性很強，政策效果大打折扣。

三是法律調(diào)控手段側(cè)重命令控制。沿襲環(huán)境立法的傳統(tǒng)，現(xiàn)有畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法在法律調(diào)控手段上較為單一，以命令控制為主。

除此之外，禽畜、水產(chǎn)養(yǎng)殖還存在政府防治責(zé)任虛化、法律責(zé)任薄弱等一系列的問題，這都需要對我國禽畜水產(chǎn)養(yǎng)殖立法作進一步的完善。

三、健全我國畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法的建議

綜上分析，現(xiàn)有立法難以應(yīng)對當(dāng)前日趨嚴(yán)重的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染問題。為此，必須完善畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法，具體構(gòu)想如下：

第一，制定專門的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治法?，F(xiàn)有的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法散見于《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等專門環(huán)境立法和《畜牧法》、《農(nóng)業(yè)法》、《動物防疫法》等行業(yè)性立法之中，其結(jié)果是：一方面有關(guān)畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治的法律條款松散，彼此缺乏相互支撐聯(lián)系；另一方面專門環(huán)境立法與行業(yè)性立法在立法目標(biāo)上存在著一定沖突。基于此，應(yīng)考慮制定專門的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治法，在法律層階上可確定為由全國人大常委會通過法律，以提升其法律效力，而不是目前設(shè)計的由國務(wù)院制定行政法規(guī)。

第二，細化制度體系，注重法律條款的可操作性問題?？紤]到法律出臺的程序性和畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治的急需，建議分三步走：首先，在法規(guī)正式出臺前，先抓緊出臺《國務(wù)院關(guān)于畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治若干政策措施的規(guī)定（或指導(dǎo)意見）》；其次，在此基礎(chǔ)上，爭取出臺《畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治條例》；最后，在《條例》的基礎(chǔ)上力爭出臺《畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治法》。各地在制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章時，應(yīng)細化法律條款，盡量使一些指標(biāo)量化，提高其可操作性。

第三，拓展法律調(diào)控手段。在保留必要的行政命令控制的同時，畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治立法應(yīng)進一步拓展法律調(diào)控手段。一方面要切實通過市場機制，采用經(jīng)濟刺激法律調(diào)控手段，具體如通過稅費的調(diào)整引導(dǎo)畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶進行污染防治；另一方面還可采用信息公開、自愿協(xié)議等新型法律調(diào)控手段。信息公開主要是利用公眾在畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治方面的積極參與，實現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變；自愿協(xié)議則是畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶與政府基于雙方合意達成的行政合同，作為一種公法契約，由雙方按照協(xié)議自覺履行畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治的義務(wù)。

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（作者單位：山東師范大學(xué)法學(xué)院）