馬斌　蔣瑩　葉青

摘要：受養(yǎng)老保險制度“碎片化”影響，我國機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金存在較大差距且逐漸拉大，成為社會保障制度建設(shè)中不得不解決的問題。制度分割導(dǎo)致的養(yǎng)老金“雙軌”運行，是導(dǎo)致企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇差距的主要原因。要縮小這種差距必須從改革模式和制度設(shè)計兩方面入手。而公務(wù)員養(yǎng)老制度能否和事業(yè)單位一起改革、第二支柱養(yǎng)老保險能否真正發(fā)揮作用、養(yǎng)老保險改革是否會聯(lián)動其他制度改革等問題，直接影響?zhàn)B老金制度改革的成敗。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；機關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老金差距；改革

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）06-0009-04

作為社會保障的重要內(nèi)容，養(yǎng)老保險在維持國民晚年生活水平、維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，由政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險制度——城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運行時間較長，制度建設(shè)也相對完善。但機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老卻沒有納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中，城鎮(zhèn)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險“雙軌制”的存在及長期運行，最終導(dǎo)致企業(yè)養(yǎng)老金與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金產(chǎn)生較大差距，并逐漸成為社會保障制度建設(shè)中不得不解決的問題。

一、企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的差距及其影響因素

受工作性質(zhì)影響，我國的職工養(yǎng)老保障制度從建立之初就劃分為機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險兩部分，其中機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金由國家財政負責(zé)，企業(yè)職工的養(yǎng)老金由企業(yè)負責(zé)。雖然二者的養(yǎng)老金待遇在當(dāng)時相差不多，但從養(yǎng)老金制度建立的初期，就因工作單位的性質(zhì)對職工進行了社會人群上的分割（丁元竹，2008）[1]。隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟對社會保險特別是養(yǎng)老保險提出了新的要求。1995年，當(dāng)企業(yè)經(jīng)過改革初步建立統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度時，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度卻因受到阻力而沒有進行同步改革。制度改革的不徹底，將二者的分割狀態(tài)一直延續(xù)下去，二者之間的差距也逐步開始顯現(xiàn)。通過對近幾十年來機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金替代率水平進行統(tǒng)計可知：隨著養(yǎng)老保險制度的改革和推行，雖然機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率基本上與企業(yè)同步下降，但養(yǎng)老金水平的差距卻在逐漸拉大（楊燕綏等，2010）[2]。

從宏觀上來講，制度分割導(dǎo)致的養(yǎng)老金“雙軌”運行，是導(dǎo)致企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇差距較大的主要原因。從福利的角度來看，制度設(shè)計中對基本養(yǎng)老金概念的模糊認識導(dǎo)致企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位福利差距的產(chǎn)生，而政府無力遏制機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金增長的事實又會引發(fā)福利陷阱[3]。在實際運行中，養(yǎng)老金的差距受眾多因素影響。鄭功成（2012）將其歸結(jié)為籌資、基金財務(wù)管理、待遇發(fā)放等三個方面[4]：在籌資方面，機關(guān)事業(yè)單位職工不需要繳納養(yǎng)老保險費用，而企業(yè)職工則需要按照一定的工資比例上繳養(yǎng)老保險費，這就會導(dǎo)致在享受養(yǎng)老金權(quán)利相同的情況下，機關(guān)事業(yè)單位職工需要履行的義務(wù)更少；在基金財務(wù)管理方面，企業(yè)職工養(yǎng)老金實行統(tǒng)賬結(jié)合管理模式，養(yǎng)老金個人賬戶的運行易受到資本市場的影響，而機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金先收現(xiàn)付的管理模式可以有效地避免基金運營風(fēng)險；在待遇發(fā)放方面，企業(yè)職工養(yǎng)老金保障職工的基本生活，而機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金與在職工資掛鉤，職工在退出勞動力市場之后仍能直接分享社會發(fā)展成果。除了養(yǎng)老保障制度設(shè)計及運行中存在的差異導(dǎo)致養(yǎng)老金產(chǎn)生較大差距之外，王曉軍等（2007）進一步分析了養(yǎng)老金差距的其他影響因素，包括工資制度、人力資本和收入分配等方面，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)不同的薪酬制度以及二次分配中人力資本投資的補償都會導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度之外的養(yǎng)老金差距[5]。

二、縮小企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距的必要性

（一）維護社會的和諧穩(wěn)定

作為國家的穩(wěn)定器，社會保障制度建設(shè)對維護整個社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重大作用。童星（2010）指出，社會保障政策的出臺必然伴隨著風(fēng)險，一旦政策不完善，則極容易造成較大的社會負面影響[6]。這也從側(cè)面印證了社會保障制度對社會穩(wěn)定的重要意義。而作為社會保障制度中的重要部分，養(yǎng)老保障制度完善與否，更關(guān)系到社會能否穩(wěn)定和諧。當(dāng)前，企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的巨大差距已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注，養(yǎng)老金差距過大的問題一旦處理不好，必然引發(fā)更大的社會矛盾，縮小養(yǎng)老金差距已經(jīng)成為必然。

（二）體現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的公共性

養(yǎng)老保險屬于我國的基本公共服務(wù)，應(yīng)該具備公共服務(wù)的基本特征。養(yǎng)老保險強調(diào)風(fēng)險共擔(dān)、社會公平，政府應(yīng)確保民眾具有接受公共服務(wù)的權(quán)利、機會和對財政能力的需求[7]。當(dāng)前養(yǎng)老保險的“雙軌制”實際上弱化了機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休之后所面臨的社會風(fēng)險，致使企業(yè)職工無法享有同機關(guān)事業(yè)單位職工相當(dāng)?shù)墓卜?wù)權(quán)利。因此，有必要縮小企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的差距，使公民有權(quán)在同等條件下享有相同的基本公共服務(wù)。

（三）促進勞動力的合理流動

機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行兩種不同的養(yǎng)老制度，其職工退休待遇相差較大，因此許多勞動者在選擇工作崗位時具有明顯的傾向性，高素質(zhì)高技能勞動力就業(yè)首選機關(guān)事業(yè)單位，導(dǎo)致“國考熱”一直無法降溫。周康（2009）認為[8]，制度性差異導(dǎo)致的養(yǎng)老保險的凈損失可以通過制度改革將制度間的流動轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)的流動，從而消除制度性差異，促進勞動力的合理流動，達到人力資源的合理、有效配置。

三、縮小企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距的對策

受福利剛性影響，減小企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距，要確保機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老待遇不過度下調(diào)的同時進一步提高企業(yè)的養(yǎng)老金保障水平。目前，政府已經(jīng)多次對企業(yè)養(yǎng)老金待遇進行了上調(diào)，企業(yè)職工的退休金有了一定的提升，但同機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇相比，企業(yè)退休金的提升無法將二者差距拉平。因此，僅依靠某一方面的改革遠遠不能解決存在于整個制度體系中的問題。羅伯特·霍爾茨曼等（2006）綜合各國養(yǎng)老保險改革的經(jīng)驗指出，調(diào)整單一層次的養(yǎng)老保險十分必要，多層次的制度設(shè)計有助于實現(xiàn)對老年人口的有效保障[9]。從福利經(jīng)濟學(xué)的角度看，多層次的養(yǎng)老體系改革是一種能夠減少政治成本、降低財政負擔(dān)、完善養(yǎng)老金個人賬戶和公共服務(wù)體系的帕累托改進（楊燕綏等，2010）[10]。因此，完善我國機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)勢在必行。

（一）縮小機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金差距的改革模式

2009年，國家曾經(jīng)在五個省市試點進行事業(yè)單位養(yǎng)老體制的改革，但改革結(jié)果收效甚微。宋曉梧（2011）認為，養(yǎng)老保險的“并軌”并不是制度設(shè)計的問題，而是利益平衡的問題，單獨進行事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革并不妥當(dāng)[11]。鄭秉文（2009）指出，事業(yè)單位改革的成功，必須靠“三個聯(lián)動”保證，即事業(yè)單位與公務(wù)員一起改革，不同類別的事業(yè)單位一起改革，改革與職業(yè)年金的建立一起進行[12]。鄭功成對改革模式做了進一步補充說明，認為只要制度制定合理謹慎，就應(yīng)該大力推行，不需要再進行試點[4]。同時，在制度的改革過程中，要避免出現(xiàn)社會保障的灰色型現(xiàn)象①，確保制度的可持續(xù)發(fā)展[13]。

（二）縮小企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金差距的制度設(shè)計

1. 建立制度統(tǒng)一的第一支柱養(yǎng)老體系。當(dāng)前我國養(yǎng)老制度存在嚴重的“碎片化”現(xiàn)象，鄭秉文（2009）分析了我國社會保障碎片化制度的危害和碎片化沖動的根源，通過對養(yǎng)老制度碎片化的英法與實行統(tǒng)一制度的美國進行對比，指出在全國建立一個統(tǒng)一社會保障制度的必然性[14]。同時，他認為[15]，建立公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，可以有效避免更多的事業(yè)單位工作人員擠入公務(wù)員隊伍，減少對事業(yè)單位分類改革的阻力，即統(tǒng)一的養(yǎng)老制度可以推動其他改革的順利進行。鄭功成（2012）認同把機關(guān)事業(yè)單位職工納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系的必要性，這也是他提出養(yǎng)老保險改革“三步走”方案②的第一步[3]。由于機關(guān)事業(yè)單位通常作為一個整體出現(xiàn)，因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革應(yīng)該與公務(wù)員養(yǎng)老保險改革同步進行（桂世勛，2010）[16]，從而確保改革的順利進行。

陳頤（2009）提出，在整合養(yǎng)老保險制度時，要遵循三個理念和原則：即促進公平正義、適應(yīng)發(fā)展趨勢、實現(xiàn)多方共贏[17]。因此，要充分考慮到改革過程中“老人”、“中人”、“新人”對制度的適應(yīng)性。楊?。?011）就三類人群的具體改革措施做了詳細的制度設(shè)計，進而保證“老、中、新”三種養(yǎng)老金的協(xié)調(diào)發(fā)展[18]。

2. 加大第二支柱養(yǎng)老體系的建設(shè)力度。睢黨臣等（2012）認為，應(yīng)該將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率統(tǒng)一至60%的目標替代率，而徐穎（2010）通過ELES模型分析，計算出我國養(yǎng)老金的合意替代率上限為57%。顯然，理論上的合意替代率與實際我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率存在較大差距，因此，在不過度影響退休待遇的情況下，建立第二支柱的補充養(yǎng)老保險來彌補基本公共養(yǎng)老金的不足就顯得尤為重要。

（1）進一步加大企業(yè)年金制度建設(shè)力度。作為第二支柱養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，企業(yè)年金對保障退休職工的晚年生活水平起著極大的作用。鄭婉儀等（2003）運用模擬和情景分析法，比較了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率和引入企業(yè)年金之后的綜合養(yǎng)老金替代率，根據(jù)比較結(jié)果分析，企業(yè)年金可以顯著地補充職工養(yǎng)老金收入。同時，由于企業(yè)年金能夠彌補基本養(yǎng)老待遇的代際差異，對于“新人”更有吸引力，因此，企業(yè)年金制度會有較大的發(fā)展空間。

然而，我國企業(yè)年金在初期運行階段發(fā)展緩慢，無論從理論上還是從實際運營中都缺乏經(jīng)驗。鄧大松等（2003）對我國企業(yè)年金的性質(zhì)、經(jīng)費來源、管理方式等進行了理論性解釋，同時，對我國企業(yè)年金的稅惠待遇、治理主體、給付機制等方面做了制度設(shè)計，并闡述了以準入機制、風(fēng)險分散機制、外部監(jiān)管機制、信息披露機制、退出機制為主要內(nèi)容的我國企業(yè)年金監(jiān)管制度。近年來，隨著制度的不斷運行，我國企業(yè)年金的發(fā)展取得了一定的成就，但也遇到了一些問題。楊燕綏（2011）指出我國企業(yè)年金市場存在惡性競爭的現(xiàn)象，并分析了產(chǎn)生惡性競爭的原因，認為市場的稀缺、壟斷、扭曲、無知、監(jiān)管不足等導(dǎo)致了不經(jīng)濟的制度外部性約束。王貞瓊（2004）通過對中外企業(yè)年金運行的稅收環(huán)境、法制環(huán)境、投資環(huán)境、市場供求環(huán)境進行比較，對我國當(dāng)前企業(yè)年金的發(fā)展提出了創(chuàng)造配套環(huán)境、與公務(wù)員年金制度共同發(fā)展、培育第三支柱保險等建議，以確保企業(yè)年金的有序發(fā)展。鄭秉文（2009）總結(jié)了企業(yè)年金的制度框架、治理結(jié)構(gòu)、運營機制等方面取得的發(fā)展成就，并指出建立“捆綁式”③養(yǎng)老金管理公司來促進企業(yè)年金發(fā)展的必然性。

（2）建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是補充機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金減少導(dǎo)致養(yǎng)老金減少的有效手段。董克用等（2011）指出，一般來講，機關(guān)事業(yè)單位職工的受教育年限較長、工作年限與企業(yè)職工相比普遍較短，因此積累的個人養(yǎng)老金也就較少，如果僅僅依靠第一層次的基本養(yǎng)老保險，機關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇將大幅度下降。因此，建立職業(yè)年金制度十分必要。由于養(yǎng)老金亦是剛性需求，有必要通過建立職業(yè)年金制度來對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進行補充。職業(yè)年金的建立，不僅僅是對養(yǎng)老制度的補充，更能夠提高公共部門的工作效率，提升單位的凝聚力和競爭力（李黎2009）。

黃瑞芹（2003）對職業(yè)年金的性質(zhì)進行了界定，指出職業(yè)年金是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補充輔助，具有一定的互濟性和強制性。戴衛(wèi)東等（2011）對部分OECD國家的職業(yè)年金運行模式進行了分析，通過對不同國家職業(yè)年金的參加意愿、目標替代率、資金籌集、給付模式、運營監(jiān)管、領(lǐng)取條件、稅惠支持等進行對比，建議我國機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該實行強制的、外部管理的職業(yè)年金制度，從而促進人員合理流動和規(guī)避風(fēng)險。劉琳（2009）認為，在我國當(dāng)前國情下，職業(yè)年金應(yīng)采用DC計劃④，既能提高職工的繳費積極性、提升企業(yè)凝聚力，又能減輕道德風(fēng)險對個人的損失。在職業(yè)年金的治理方面，董克用等認為企業(yè)年金應(yīng)該采用信托制治理，同時，要做好職業(yè)年金和企業(yè)年金的銜接，在考慮到當(dāng)前實際情況下建立相應(yīng)的過渡措施，確保職工在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間合理有序流動（薛博等2011）。

四、改革中面臨的問題

（一）公務(wù)員養(yǎng)老制度能否和事業(yè)單位一起改革

盡管眾多學(xué)者普遍認為，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該同步，然而到目前為止，受多方因素制約，將二者進行共同改革的指導(dǎo)意見仍無跡可尋。特別是2012年國務(wù)院出臺《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》后，更是將機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)進行了更為明確的劃分，這很有可能會將原來的“雙軌”變成“三軌”，導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度碎片化的加劇。鑒于2009年事業(yè)單位養(yǎng)老試點改革的結(jié)果，相關(guān)部門能否下決心將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度同步改革，將直接影響到養(yǎng)老保險制度改革，甚至是事業(yè)單位分類改革的成敗。

（二）第二支柱養(yǎng)老保險能否真正發(fā)揮作用

由于職業(yè)年金的建設(shè)主體是政府和相關(guān)事業(yè)單位，因此，無論是否具有強制性，受政府和事業(yè)單位財政能力的影響，我國職業(yè)年金制度很容易建立起來，如果機關(guān)事業(yè)單位進行養(yǎng)老保險制度改革，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的降低完全可以通過職業(yè)年金的方式進行較好的補充。相比之下，我國企業(yè)年金的建立則是本著自愿原則。當(dāng)前我國運行企業(yè)年金制度的單位多為大型企業(yè)，眾多中小型企業(yè)沒有能力更沒有意愿去建立企業(yè)年金制度。換言之，中小型企業(yè)職工的養(yǎng)老保險待遇仍然偏低，與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金差距沒有得到解決。因此，如何建立起覆蓋面更廣泛的企業(yè)年金制度，確保養(yǎng)老金第二支柱真正發(fā)揮作用，仍是相關(guān)部門需要考慮的問題。

（三）養(yǎng)老保險改革是否會聯(lián)動其他制度改革

我國職工養(yǎng)老金待遇水平不僅僅受養(yǎng)老保險制度的影響，也受到績效考核制度、職稱評價標準、教育培訓(xùn)程度等因素的影響。機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)由于工作性質(zhì)的不同，在績效考核的指標上有所差異，導(dǎo)致同等條件下不同部門職工的起始工資與工資漲幅上的差異；同樣，不同性質(zhì)單位的職工在職稱晉升上的難易程度也不盡相同，人力資本投資的回報率也千差萬別。如何確保不同部門之間的工資評定標準達到相對一致，是實現(xiàn)我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇公平合理的重要影響因素。

注釋：

①指現(xiàn)象內(nèi)涵的可變性導(dǎo)致的不確定性，一些事物既包含可知信息又包含未知信息，林毓銘（2011）認為當(dāng)前我國的許多社會保障制度政策都存在灰色型現(xiàn)象。

②第一步是將機關(guān)事業(yè)單位公職人員納入基本養(yǎng)老保險制度，第二步是將機關(guān)事業(yè)單位職工退休金分解為基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金兩部分，第三步是取消機關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機制。

③是指養(yǎng)老金管理公司具有投資管理功能的一體化，即受托人資格與投資管理人資格是捆綁在一起的。

④即確定繳費型，是按照相對穩(wěn)定的繳費標準籌集基金。參考文獻：

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責(zé)任編輯、校對：竇麗琛