王修華 周翼璇

〔摘要〕 英國金融排斥的基本現(xiàn)狀是：金融排斥涉及的領(lǐng)域廣、地區(qū)集中、人群特征明顯、金融排斥程度整體趨緩。英國破解金融排斥的主要經(jīng)驗是：明確政府在緩解金融排斥中的角色定位，成立各種包容基金促進金融包容，支持信用社和社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)，加強立法建設(shè)，對金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管，鼓勵金融機構(gòu)增加基本金融服務(wù)供給，其他非營利組織也積極創(chuàng)新，推行“儲蓄和貸款”計劃以及“涵蓋租金的保險”計劃，以破解金融排斥問題。英國的經(jīng)驗值得我們借鑒的是：構(gòu)建包容性金融體系，建立金融包容數(shù)據(jù)庫，發(fā)展包容性金融機構(gòu)，加強部門、機構(gòu)之間的協(xié)作，開發(fā)針對性的產(chǎn)品和服務(wù)。

〔關(guān)鍵詞〕 金融排斥，金融包容，銀行賬戶，包容基金

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0080-04

20世紀(jì)90年代中期，隨著分支機構(gòu)管制放松、信息技術(shù)發(fā)展及全球化，英美等一些發(fā)達國家的銀行業(yè)開始注重“價值最大化”目標(biāo)，進入了“為質(zhì)量而戰(zhàn)”的競爭中，各金融機構(gòu)出于控制風(fēng)險、降低成本、增加利潤的權(quán)衡，在擴大金融服務(wù)機構(gòu)種類與金融產(chǎn)品以及服務(wù)范圍的同時，也將一些小城市、農(nóng)村以及邊遠地區(qū)等的銀行分支機構(gòu)紛紛關(guān)閉，并排斥了對一些低收入人群的服務(wù)，從而造成了這些相對落后地區(qū)缺少金融機構(gòu)、貧困人群缺少金融服務(wù)，這種現(xiàn)象被稱為“金融排斥”。凱普森和懷利進一步指出，金融排斥是一個多維度的動態(tài)復(fù)合概念，不僅與金融服務(wù)的地理可達性即地理排斥有關(guān)，而且還包括評估排斥、條件排斥、價格排斥、營銷排斥和自我排斥五個維度 〔1 〕 （P1-56 ）。金融排斥各維度之間相互作用，不斷累積，再加上其他因素的合力影響，會加劇不同人群、不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的兩極分化，使得弱勢群體、弱勢地區(qū)陷入惡性循環(huán)之中，對社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展造成嚴(yán)重阻遏。目前，許多國家已經(jīng)認(rèn)識到金融排斥的危害性，開始采取措施來破解金融排斥。英國是最早重視金融排斥的國家，在其金融市場高度發(fā)達的同時，伴隨著不同程度的金融排斥問題。英國關(guān)于金融排斥的調(diào)查研究在深度和廣度上都處于世界前列，政府也開展了一系列卓有成效的實踐，對于解決當(dāng)前我國的金融排斥問題具有一定的借鑒意義。

一、 英國金融排斥的基本現(xiàn)狀

（一） 金融排斥涉及的領(lǐng)域廣。英國金融排斥涉及的領(lǐng)域廣，包括銀行賬戶、信貸、儲蓄、保險等，這四種被世界銀行認(rèn)為是社會上所有人都應(yīng)該能接觸到的基本金融服務(wù)。英國在這些領(lǐng)域存在著不同程度的排斥現(xiàn)象，以保險領(lǐng)域最為嚴(yán)重。根據(jù)英國金融服務(wù)局在1998年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，英國26%的家庭沒有家庭財產(chǎn)保險，87%的家庭沒有抵押還款保護保險，91%的家庭沒有醫(yī)療保險，93%的家庭沒有個人意外險，40%的居民沒有參與人壽保險 〔2 〕。此外，信貸領(lǐng)域和儲蓄領(lǐng)域的排斥程度也較高。政府2002年的一項調(diào)查表明，26%的家庭沒有信貸業(yè)務(wù) 〔3 〕。據(jù)英國銀行業(yè)協(xié)會2002年的調(diào)查顯示，超過30%的居民沒有儲蓄產(chǎn)品。而在銀行賬戶領(lǐng)域，根據(jù)英國工作和養(yǎng)老金部實施的“家庭資源調(diào)查”2002年的調(diào)查顯示，8%的家庭沒有任何形式的銀行賬戶。

（二）金融排斥涉及的地區(qū)集中。英國由英格蘭、蘇格蘭、威爾士以及北愛爾蘭和一些小島組成，不同地區(qū)的金融排斥情況差異較大，但是金融排斥地區(qū)比較集中。英國財政部2004年的調(diào)查報告顯示，北部的蘇格蘭金融排斥程度最高，主要以格拉斯哥為中心。威爾士受金融排斥的地區(qū)主要集中在南部。而英格蘭金融排斥較高的地區(qū)主要集中在米德爾斯堡、布拉德斯德、利物浦、曼切斯特、伯明翰以及倫敦東部和東南地區(qū)。總的來說，金融排斥嚴(yán)重的地區(qū)主要表現(xiàn)出兩個特點：一是這些地區(qū)基本上屬于文化多元化的地區(qū)，生活著大量的移民和少數(shù)民族，這些人由于宗教信仰、文化差異而對金融機構(gòu)缺乏信任，不愿意接受金融服務(wù)或者在心理上認(rèn)為自己達不到金融機構(gòu)的要求，主動排斥金融產(chǎn)品。二是這些地區(qū)生活成本較高，許多居民居住在公租房中，居住環(huán)境的惡劣加劇了居民的脆弱性，使居民容易受到金融排斥。

（三）金融排斥涉及的人群特征明顯。居民特征主要包括處于不同的家庭背景、婚姻狀況、就業(yè)情況、受教育程度、種族、性別、收入等。根據(jù)“家庭資源調(diào)查”顯示，金融排斥較高的人群絕大部分為單身家庭、低收入者、失業(yè)者、少數(shù)民族、年老者或接受社會救濟的人、受教育程度較低的人群。 此外，英國金融服務(wù)機構(gòu)認(rèn)為，性別并不是金融排斥的一個預(yù)測指標(biāo)。英國家庭資源調(diào)查的結(jié)果就表明了這一點。根據(jù)“家庭資源調(diào)查”2010/2011年度的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，女性受到金融排斥的比例與男性受到金融排斥的比例相差僅為1%，這可能與男女在接受教育、參加工作等方面受到公平的待遇有關(guān)。

（四）金融排斥程度整體趨緩。雖然英國金融排斥現(xiàn)象嚴(yán)重，涉及金融的各個領(lǐng)域，但是通過政府在解決金融排斥問題上的積極探索和金融機構(gòu)的全力配合，金融排斥程度得到明顯改善。銀行賬戶是進行金融活動的基礎(chǔ)，是進行儲蓄、貸款、轉(zhuǎn)賬、支付等其他一切金融活動的前提。所以，通過銀行賬戶的普及情況可以看出近年來英國在應(yīng)對金融排斥上取得的進展（見圖1）。從圖1可以看出，近年來英國家庭擁有銀行賬戶的比例逐年上升，在2002/2003年，92%的家庭至少有一個成員擁有直接支付的銀行賬戶，到2010/2011年，這一比例上升到97%，提升了5個百分點。銀行賬戶的超高覆蓋率為家庭成員享受金融服務(wù)提供了保障。在英國 “金融包容工作小組”發(fā)布的關(guān)于銀行共同目標(biāo)改進的第二年度和第四年度報告中，我們也可以看到英國金融排斥程度整體減輕的情況，如表1所示。

表1 英國家庭和個人擁有賬戶情況 （單位：萬戶、人）

（數(shù)據(jù)來源：second-annunl taskforce banking report 2007 and second-annunl taskforce banking report 2009）

二、英國破解金融排斥問題的經(jīng)驗

（一）明確政府在緩解金融排斥中的角色定位。主要包括以下幾個方面：

1.政府成立各種包容基金促進金融包容。2004年財政部公布了關(guān)于“促進金融包容”的報告后，政府2005年成立了金融包容工作小組來監(jiān)測在處理金融排斥政策上的進步，該工作小組已經(jīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)督信用社和其他第三方借貸者，試圖使他們對低收入社區(qū)的影響最大化。2005年10月，英國財政部宣布成立了1.2億歐元的“金融包容基金”用來處理關(guān)于貨幣咨詢、基本銀行服務(wù)和信貸服務(wù)等方面存在的金融排斥問題，包括3600萬歐元的“成長基金”專門為信用合作社和社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)提供支持 〔4 〕。成長基金2006年4月成立并開始運行，主要目的是擴大在低收入社區(qū)的貸款，使受金融排斥的借款人從次級抵押貸款公司轉(zhuǎn)移到信用合作社和社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)。由于成長基金在促進金融包容方面成效顯著，2007年3月政府進一步提供了600萬歐元支持貸款服務(wù)不足的地區(qū)，投資于工作人員和志愿者的技能訓(xùn)練以及項目建設(shè)來支持信用合作社提供更全面的服務(wù)，包括提供活期存款賬戶。此外，2007年12月政府提出金融包容基金注入另外3800萬資金，來促進信用社和社區(qū)發(fā)展銀行為貧困地區(qū)提供金融服務(wù) 〔5 〕。此外，政府還推出了“兒童信托基金”和“社會基金”。2005年，政府推出“兒童信托基金”，主要目標(biāo)是為兒童發(fā)展儲蓄和資產(chǎn)，保證不同背景的兒童都有一定的資產(chǎn)?！皟和磐谢稹笔且豁椘栈葜频慕鹑陧椖?，能使出生在貧困家庭的兒童也享受到這項服務(wù)，防止金融排斥在代際間的傳播。在每個小孩出生時，由政府出資成立一個統(tǒng)一的賬戶，政府一次性支付250英鎊，貧困家庭的兒童獲得500英鎊，等到小孩長到7歲，政府會繼續(xù)加贈。并且政府允許親屬每年存1200英鎊到孩子免稅的儲蓄計劃上，小孩長到18歲可以獲得基金提供的資金。英國政府設(shè)立“社會基金”，為需要社會幫助的人提供無息貸款、應(yīng)急支出、社區(qū)護理津貼等。服務(wù)對象一般是失業(yè)者或接受救濟的人，貸款直接通過扣除福利收回。近年來，政府對“社會基金”進行了若干改革，包括提高社會基金申請人貸款的額度、降低貸款利率、簡化無息貸款的申請程序和提高透明度，增加社會基金的資金量 〔6 〕。

2.支持信用社和社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)。 信用社是英國歷史上最悠久的非盈利性借貸人。英國財政部和金融服務(wù)局在1997年起就開始著力解決低收入群體的金融排斥問題。英國政府部門解決金融排斥的組織策略之一就是通過信用社解決金融服務(wù)的供給問題。英國財政部于1998年7月成立了信用合作社特別工作組，并且政府在撥款和政策方面給予大力支持。在政府的支持下，信用社積極發(fā)展小額貸款、短期個人貸款和小額儲蓄，并把它看成獲得其他金融服務(wù)的基礎(chǔ)，因而發(fā)展非常迅速。1998年進行的一項國家調(diào)查表明，87%的社區(qū)信用社是在地方政府的支持下建立起來的，并且大部分信用社都分布在低收入地區(qū)。為了保證信用社的長期持續(xù)發(fā)展，加強其獨立性，英國政府改變了信用社的最高利率上限水平，擴展社區(qū)投資稅減免計劃，通過增加收入來彌補管理成本和壞賬損失，并且鼓勵投資人將資金存入信用社，這些措施有利于提升信用社的盈利能力和綜合地位。社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)與信用社相類似，主要服務(wù)于偏僻的社區(qū)，以低收入人群為主要服務(wù)對象。社區(qū)金融機構(gòu)在貸款方面提供優(yōu)惠，包括提供低成本貸款、不要求貸款人必須在該金融機構(gòu)有存款，并且不要求提供貸款抵押品，為低收入人群貸款提供方便。 〔7 〕信用社和社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)在為弱勢人群提供金融需要，減少金融排斥上發(fā)揮著重要作用。

3.加強立法建設(shè)，對金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管。政府通過直接立法確定獲得銀行賬戶、交易銀行賬戶、支付服務(wù)以及獲得貸款的條件，對申請人的信貸資料進行審查，并且建立完善的監(jiān)管機構(gòu)和結(jié)算程序。1996年，英國政府實施信貸立法改革，取消利率上限，防止利率上限的存在使得消費者成本轉(zhuǎn)移并且導(dǎo)致借貸缺乏透明度，同時允許信用社擴大其普通債券，增加會員和資產(chǎn)水平的上限，放寬對成員的股權(quán)及貸款的限制。

（二）鼓勵金融機構(gòu)增加基本金融服務(wù)的供給。郵局在緩解金融排斥上發(fā)揮著重要作用。郵局在英國有19000家分支機構(gòu)，這些機構(gòu)幾乎遍及英國最衰落的社區(qū)和偏遠農(nóng)村地區(qū)，沒有銀行賬戶和建筑協(xié)會賬戶的人可以到郵局獲得服務(wù)，包括養(yǎng)老金和國家福利的兌現(xiàn)、通過郵政匯票支付賬單。在2000年3月的財政預(yù)算報告中，財政部號召銀行和郵局向所有人提供“基本銀行賬戶”，同時，政府要求一個統(tǒng)一的銀行服務(wù)系統(tǒng)來解決金融排斥。在英國銀行協(xié)會的支持下，零售銀行和政府形成伙伴關(guān)系來應(yīng)對金融排斥，銀行致力于為每一個居民提供金融服務(wù)。從2003年春英國進行社會保障支付改革起，所有的福利和稅收都必須通過銀行系統(tǒng)支付，英國政府向銀行施壓，要求其提供可以在郵局使用的銀行賬戶。多家銀行積極響應(yīng)政府號召，在銀行和政府的積極配合下，基本銀行業(yè)務(wù)開展迅速，大部分基本銀行賬戶是在2000年10月才開戶的，到2001年底就上升到350萬。2003年4月起，基本銀行賬戶擁有者可以免費從郵局取款。2005年9月底，基本銀行賬戶上升到600萬左右，其中40%（230萬）可以在郵局或者是銀行的分支機構(gòu)使用 〔8 〕。

（三）其他非營利組織的積極創(chuàng)新。主要包括：

1.建筑協(xié)會和房東合作推行“儲蓄和貸款”計劃。建筑協(xié)會，也叫房屋信貸互助會，是以互助組織形式成立的金融機構(gòu)，提供銀行業(yè)以及相關(guān)金融服務(wù)，尤其是按揭貸款。儲蓄和貸款計劃，依托于住房協(xié)會、建筑協(xié)會和銀行伙伴關(guān)系的形成，主要針對租用社會住房的人群，租戶可以在一個高額補貼的利率條件下，借貸多倍于他們儲蓄的資金，常常比英格蘭銀行公布的基準(zhǔn)利率高1%。住戶通過房東將錢存在建筑協(xié)會，然后就取得了從建筑協(xié)會的貸款資格，由房東存入的一筆錢作為擔(dān)保，雖然每個住戶都有一個存款賬戶，但是所有的存款由租戶提供，擔(dān)保存款可以看成是一個單一的賬戶。這意味著租戶可以得到一個更高的存款利率，并且貸款利率可以得到大量的補貼。

2.“涵蓋租金的保險”計劃。為了減少沒有保險的低收入家庭，政策行動小組針對公租房租戶推廣了“涵蓋租金的保險”計劃，該計劃大約由地方當(dāng)局在30年以前建立，主要是為了分散風(fēng)險，提供更低水平的保險。地方當(dāng)局與房屋協(xié)會作為私人保險公司的中介，管理和收集保險費，保險費一般與到期的租金一起交付，甚至可以是按周支付，這樣減少了支付保險費的壓力，作為回報，保險公司通常會支付一定的傭金給房屋協(xié)會或出租人作為管理成本，如果還有剩余，可以用來提高財產(chǎn)的安全性，這降低了盜竊和保險理賠的水平?！昂w租金的保險”計劃提供了一種讓家庭財產(chǎn)更加安全有效的解決方式。最近的調(diào)查結(jié)果表明，1999年大約一半的地方當(dāng)局和建筑協(xié)會采納了這項計劃，英國保險業(yè)協(xié)會在推動該計劃時發(fā)揮了積極主動的作用。

三、我國應(yīng)作的借鑒

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，改革開放三十多年來，經(jīng)濟發(fā)展取得了長足進步，金融實力也得到了快速擴張。然而，我們應(yīng)看到金融發(fā)展在深度方面取得較大進展的同時，金融寬度（金融服務(wù)可得性）方面卻沒有得到相應(yīng)的改觀，金融排斥現(xiàn)象還非常嚴(yán)重，在典型的城鄉(xiāng)“金融二元結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村表現(xiàn)得更為突出和嚴(yán)峻。據(jù)世界銀行2012年4月19日發(fā)布《金融包容性指數(shù)》（對4220名15周歲及以上的中國居民進行了隨機調(diào)查）顯示，農(nóng)村居民中擁有正規(guī)金融機構(gòu)賬戶的比例為58.01%，利用賬戶進行儲蓄的比例為27.02%，從金融機構(gòu)獲取貸款的比例為6.92%。中國銀監(jiān)會網(wǎng)站的《農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》顯示，2010年，農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率普遍偏低，全國平均每萬人擁有銀行類金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)為1.27個，從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲取貸款的農(nóng)戶比例僅為30.7% 〔9 〕。破解金融排斥，推進金融包容將成為我國金融政策制定中至關(guān)重要的一環(huán)。更進一步看，金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，沒有金融的包容，經(jīng)濟的包容性增長將無法實現(xiàn)。

借鑒英國在緩解金融排斥上的成功做法和經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，筆者認(rèn)為破解我國金融排斥應(yīng)從以下幾個方面著力：

（一）從國家金融戰(zhàn)略高度構(gòu)建包容性金融體系。包容性金融體系的出發(fā)點是保障社會每個經(jīng)濟主體金融權(quán)利的平等，尤其是應(yīng)惠及于被傳統(tǒng)金融體系所忽視的弱勢群體。為此，宏觀層面要成立“金融包容特別工作組”，明確制定金融業(yè)推行金融包容的規(guī)劃、應(yīng)達到的目標(biāo)和具體落實的措施；著手調(diào)整、修改、出臺相關(guān)法律法規(guī)；普及國民金融教育，并使之規(guī)范化和制度化，提高人們對金融產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)識度和辨識力；加強各部門之間的協(xié)作與金融機構(gòu)之間的溝通。中觀層面要建立高效率的金融基礎(chǔ)設(shè)施并完善相關(guān)服務(wù)。這包括安全、高效、可靠的支付體系建設(shè)，信息透明度高的信用管理服務(wù)體系建設(shè)，以及財務(wù)管理、部門員工培訓(xùn)、風(fēng)險管理等技術(shù)支持服務(wù)。微觀層面要推進一系列機制的創(chuàng)新，重點探索金融機構(gòu)實現(xiàn)經(jīng)濟、社會雙重目標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展的運行機制，大中型金融機構(gòu)與小型金融機構(gòu)之間的對接機制，金融機構(gòu)與專業(yè)合作組織、擔(dān)保機構(gòu)之間的合作機制，金融機構(gòu)的新型信貸機制。

（二）建立金融包容數(shù)據(jù)庫，動態(tài)監(jiān)測金融排斥水平。英國多個官方、非官方組織以及所在的歐盟都對其金融排斥水平進行了不同程度的調(diào)查研究，收集了相對全面的數(shù)據(jù)，不僅使金融排斥狀況更加清晰明了，同時也使得應(yīng)對措施更富于針對性和可行性。我國學(xué)者對金融排斥的研究才剛剛起步，系統(tǒng)微觀數(shù)據(jù)的缺乏已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界對我國金融排斥問題進行深入研究的掣肘，因此，政府有必要盡快成立專門機構(gòu)對金融排斥狀況進行系統(tǒng)的調(diào)查研究，同時成立相應(yīng)的基金鼓勵非官方組織進行調(diào)查研究，盡快建立中國金融包容數(shù)據(jù)庫，有利于對金融排斥水平動態(tài)監(jiān)測，對各金融機構(gòu)推行金融包容情況進行考核，對各地區(qū)金融排斥狀況進行評價。

（三）大力發(fā)展包容性金融機構(gòu)。金融機構(gòu)是踐行包容性金融的重要載體，英國的銀行、信用社、建筑協(xié)會、社區(qū)發(fā)展金融機構(gòu)相互融合，在響應(yīng)政府號召、擴展基本金融服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。目前我國金融機構(gòu)體系相對健全，但功能還沒有得到相應(yīng)的發(fā)揮，同質(zhì)化傾向較強。在穩(wěn)步推進體制內(nèi)存量改革的同時，要加快促進體制外增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通過二者之間的競爭和合作，提高金融包容度。增量方面，農(nóng)村新型金融機構(gòu)充分利用自身擁有的信息優(yōu)勢、機制優(yōu)勢和文化優(yōu)勢，在緩解農(nóng)村金融服務(wù)不足，提高農(nóng)村金融網(wǎng)點覆蓋率方面發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)出較好的包容性。當(dāng)前，應(yīng)將貫徹落實鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的“新36條”與發(fā)展包容性金融機構(gòu)結(jié)合起來，破除民間資本興辦金融機構(gòu)的制度瓶頸，激發(fā)民間資本的參與積極性。存量方面，加快推進農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行向社區(qū)銀行轉(zhuǎn)變，探索和鼓勵大型銀行參與包容性金融機構(gòu)創(chuàng)建的合理模式，協(xié)調(diào)好機構(gòu)盈利訴求與社會責(zé)任之間的關(guān)系。

（四）加強部門、機構(gòu)間的協(xié)作，開發(fā)有針對性的產(chǎn)品和服務(wù)。金融包容是指確保經(jīng)濟體中每一位成員能夠容易接觸、獲取和有效使用正規(guī)金融機構(gòu)提供服務(wù)和產(chǎn)品的一種過程和狀態(tài)。為了達到這一目標(biāo)，英國各種機構(gòu)間相互協(xié)作，建立了緊密的伙伴關(guān)系，大大提高了金融包容性。我國應(yīng)充分借鑒英國有關(guān)“伙伴關(guān)系”的實踐經(jīng)驗，加強金融機構(gòu)和其他機構(gòu)之間的協(xié)作力度，結(jié)合現(xiàn)有金融市場出現(xiàn)的新特點、新趨勢，推出適合各類經(jīng)濟主體需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)。如允許銀行委托零售商店、超市、移動電話充值點、彩票銷售點、加油站等作為代理，借助與銀行中央處理器聯(lián)接的終端設(shè)備（手機、電腦等），為當(dāng)?shù)鼐用耖_戶、儲蓄、取現(xiàn)、投保、資金轉(zhuǎn)移、支付賬單、領(lǐng)取養(yǎng)老金和政府補貼以及小額貸款服務(wù)，即所謂基于商業(yè)代理模式的無網(wǎng)點銀行服務(wù) 〔10 〕。同時，政策上要給予協(xié)調(diào)配合，營造有利于金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的配套政策環(huán)境，探索和構(gòu)建金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的長效機制。

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