黃瑩瑩

“五龍治?！睂⒊蔀闅v史，海洋維權(quán)攥成“一個(gè)拳頭?！?月10日出臺(tái)的“大部制改革方案”中的重組國(guó)家海洋局備受海外輿論關(guān)注。

根據(jù)重組方案，現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)將進(jìn)行整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理，以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。

可以說(shuō)，海上執(zhí)法力量的這一重組是應(yīng)運(yùn)而生。近年來(lái)，我國(guó)海洋維權(quán)面臨的嚴(yán)峻局面，很大程度上催生了這一新的機(jī)構(gòu)。那么，在未來(lái)的海洋維權(quán)執(zhí)法中，重組之后的中國(guó)海洋執(zhí)法力量，能否形成預(yù)想中立竿見(jiàn)影的“拳頭效應(yīng)”？這恐怕還需要有一個(gè)磨合過(guò)程。

要形成大的國(guó)家海洋安全觀

羅援（中國(guó)戰(zhàn)略文化促進(jìn)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）

我曾提議成立國(guó)家海洋委員會(huì)、海洋警備隊(duì)和海洋部。重組方案中提到準(zhǔn)備成立“國(guó)家海洋委員會(huì)”，職能是負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，這與我提議的“國(guó)家海洋委員會(huì)”是基本吻合的。我當(dāng)時(shí)的意見(jiàn)是除了研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，還應(yīng)包括安全戰(zhàn)略，不僅是海洋經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還有海洋安全問(wèn)題。但是組建海洋委員會(huì)，講求的是一個(gè)大的發(fā)展觀，同樣也是給海洋發(fā)展和維權(quán)執(zhí)法宏觀的頂層指導(dǎo)，在這種意義上，二者是一樣的。

根據(jù)目前的方案，重組后的國(guó)家海洋局將以“中國(guó)海警局”的名義進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法，跟我建議成立的國(guó)家海洋警備隊(duì)雖然名稱不同，但是實(shí)質(zhì)是一樣的，都是將我國(guó)現(xiàn)有的執(zhí)法力量重新整合。以前我們是“五龍治海”，即海警、海監(jiān)、漁政、緝私和海事這五支海上執(zhí)法力量。新的方案將四個(gè)海上執(zhí)法部門剝離出來(lái)進(jìn)行重組，使原來(lái)分散在各個(gè)不同部門的執(zhí)法力量形成一個(gè)拳頭。

重組后，我們首先要改變即有的觀念，海上維權(quán)與執(zhí)法不再是各個(gè)部門自己的事了，要形成大的國(guó)家海洋安全觀的概念。第二，要排除一些部門利益的障礙，服從大局與整體利益。第三，在裝備上做一些調(diào)整，適當(dāng)配備一些自衛(wèi)武器。以前國(guó)家海洋局下屬的是海監(jiān)總隊(duì)，所屬船只是公務(wù)船，但現(xiàn)在以中國(guó)海警局的名義執(zhí)法，其船只應(yīng)該是海警船。公務(wù)船不自配武器，最多配備水炮，而日本海保廳則配有一些重型裝備，導(dǎo)致我們長(zhǎng)期處于一種水炮對(duì)火炮的局面。而海警船則不同，它具有警察性質(zhì)，可以配備一些自衛(wèi)武器，以改變以前處于明顯劣勢(shì)的局面。

有外國(guó)媒體對(duì)國(guó)家海洋局的重組很關(guān)注，甚至有日本媒體說(shuō)新的海洋局將是中國(guó)的“第二海軍”。加強(qiáng)海上執(zhí)法力量，是一個(gè)主權(quán)國(guó)家捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)的應(yīng)有之舉。在這個(gè)問(wèn)題上，日本是最沒(méi)有資格來(lái)說(shuō)三道四的，日本的海保廳船只裝備有重型武器，帶有一定的軍事性質(zhì)。而我們的海警局，屬于國(guó)土資源部，雖然帶有一些準(zhǔn)軍事色彩，但并不是完全意義上的準(zhǔn)軍事部隊(duì)，它只是在公安部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，帶有一定的警察性質(zhì)。海上警察，不是軍隊(duì)。

重組并非與日本、越南對(duì)抗

李國(guó)強(qiáng)（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆史地研究中心副主任）

現(xiàn)行的海上執(zhí)法實(shí)踐中，存在執(zhí)法部門多、職責(zé)交叉和不清的現(xiàn)象。比如侵漁事件，它的性質(zhì)是治安事件還是漁業(yè)糾紛？屬于海警管還是漁政管？在實(shí)踐過(guò)程中，因?yàn)樯婕皾O業(yè)問(wèn)題，所以侵漁事件都是由漁業(yè)部門來(lái)處理，但事實(shí)上，它可能涉及多個(gè)部門的職責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法主體相對(duì)模糊。再比如，當(dāng)發(fā)生漁業(yè)糾紛時(shí)，海監(jiān)部門在附近，而漁政部門不在現(xiàn)場(chǎng)，那海監(jiān)部門要不要介入？要不要干預(yù)？這些都是亟待解決的問(wèn)題。

這次國(guó)家海洋局重組的方式是“整合”，其功能是“統(tǒng)籌”和“協(xié)調(diào)”。通過(guò)重組，有利于進(jìn)一步協(xié)調(diào)各支海上執(zhí)法力量，有序推進(jìn)海上執(zhí)法工作，比如聯(lián)合執(zhí)法、常態(tài)化執(zhí)法等，從而形成海上執(zhí)法的合力。同時(shí)，通過(guò)重組和建立中國(guó)海警局，使各個(gè)海上執(zhí)法部門的職責(zé)、分工、任務(wù)要求進(jìn)一步得到明晰，有助于提高對(duì)內(nèi)對(duì)外海上執(zhí)法的效能。

其他國(guó)家的海上執(zhí)法分兩種類型。一種是分散型，由多個(gè)部門分別執(zhí)法，我們現(xiàn)有的體制屬于這種。另一種是單一型，或者叫集中型，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)海上執(zhí)法，比如美國(guó)的海岸警備隊(duì)。從國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐來(lái)看，沒(méi)有哪種更好，哪種不好，它們都是根據(jù)各自國(guó)家的國(guó)情和海洋執(zhí)法的需求來(lái)設(shè)立的。我國(guó)現(xiàn)有的體制，也是在過(guò)去按照中國(guó)海洋執(zhí)法的需求設(shè)立的，在以往的實(shí)施過(guò)程當(dāng)中也取得了很多的成績(jī)。但是隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，以及海洋事業(yè)和維權(quán)形勢(shì)的變化，我們需要進(jìn)行調(diào)整。這次重組介于分散型和單一型之間，即明確由單一部門來(lái)進(jìn)行統(tǒng)合，由相關(guān)執(zhí)法部門來(lái)實(shí)施執(zhí)法任務(wù)。

對(duì)國(guó)家海洋局的重組，是從我國(guó)的國(guó)情、海洋事業(yè)的發(fā)展、未來(lái)建設(shè)海洋的宏偉目標(biāo)、維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的立足點(diǎn)出發(fā)的。其中當(dāng)然也包括要更有力、更有效地維護(hù)釣魚(yú)島、南海諸島的海洋權(quán)益，但絕不僅限于此，如果簡(jiǎn)單理解成對(duì)抗日本和越南、菲律賓的話，那就弱化了此次的調(diào)整和重組。

研究、立法和司法需配套

郁志榮（中國(guó)海監(jiān)東?？傟?duì)原副總隊(duì)長(zhǎng)）

此次海上執(zhí)法體制改革方案有三個(gè)特點(diǎn)：第一，改革力度大，超出人們的預(yù)期設(shè)想?！拔妪堉魏！币殉掷m(xù)多年，各有各的職責(zé)、思路、方法和人才等，但是分散的管理體制長(zhǎng)期存在著成本高效率低、矛盾大糾紛多、立法繁執(zhí)法難的弊端，這些弊端已經(jīng)成為海上執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)展壯大乃至我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展的障礙。此次改革方案提出將其中四支隊(duì)伍合為一體，有利于避免這些弊端，壯大海洋執(zhí)法隊(duì)伍，提高海洋執(zhí)法效力。但這次重組并不是不分青紅皂白一刀切，交通部下屬的海事局保留原建制不變就是一個(gè)證明。海事局的主要職能中海上交通管理占較大比例，雖然也被稱為海上執(zhí)法隊(duì)伍，但在某種意義上來(lái)講，其性質(zhì)和職能有別于其他海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

第二，新體制將傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)與國(guó)際慣例融為一體。重組的國(guó)家海洋局，既保留了過(guò)去屬于海洋行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，又被賦予了國(guó)際上普遍采用的警察權(quán)，形成具有中國(guó)特色的海上執(zhí)法體制。第三，本次重組不僅限于現(xiàn)有海上執(zhí)法體制的同類項(xiàng)合并，更提出設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)。單純將過(guò)去各自為政的諸多執(zhí)法隊(duì)伍合為一體，無(wú)法充分發(fā)揮統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)有的功效，設(shè)置高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無(wú)疑為此次海上執(zhí)法體制的改革成功，具體實(shí)施具有可操作性、有效性提供了可靠的保障。

在后續(xù)的實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)遇到一些問(wèn)題，比如，“以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，對(duì)此需要界定清楚。在海洋維權(quán)執(zhí)法過(guò)程中如果遇到問(wèn)題，從法律程序上要明確責(zé)任。另外，重組的國(guó)家海洋局依然隸屬于國(guó)土資源部，作為國(guó)家海洋主管部門的性質(zhì)沒(méi)有變，因此其下屬的海上執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)該仍然是海洋行政執(zhí)法性質(zhì)。在其四個(gè)主要職能當(dāng)中，在海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)可以使用中國(guó)海警的名義，對(duì)此要在充分理解的基礎(chǔ)上做出具體解釋，以免在法律程序上出問(wèn)題。

為提高海洋維權(quán)執(zhí)法效率，除了將“五指”分開(kāi)的分散型執(zhí)法體制改成為“拳頭”型的統(tǒng)一模式之外，尚需其它部門的配合與協(xié)調(diào)。一條是縱向的主線，另一條是橫向的輔線。主線上應(yīng)該有研究、決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在我們有決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有專門的研究機(jī)構(gòu)。韓國(guó)有幾百人專門進(jìn)行獨(dú)島的研究，而我們卻沒(méi)有長(zhǎng)期專門進(jìn)行釣魚(yú)島研究的實(shí)體單位。這一點(diǎn)下一步需要補(bǔ)齊。輔線上應(yīng)有外交、立法、司法和執(zhí)法部門。在我國(guó)的海洋維權(quán)執(zhí)法中，外交、軍隊(duì)配合得比較緊密，但在立法和司法的配合上與鄰國(guó)相比尚有差距。按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家的海洋管理體制必須由海洋基本法來(lái)規(guī)定，因此隨著海洋管理體制的調(diào)整，我國(guó)的海洋法律法規(guī)必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修訂。執(zhí)法部門有了警察權(quán)，可以實(shí)施逮捕的話，司法部門也必須制定一套相應(yīng)的程序予以配合。