試析不能申請(qǐng)復(fù)議的行政行為

于杰

對(duì)行政行為進(jìn)行復(fù)議是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要方式，但是不是所有的行政行為都能復(fù)議。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的下列行為，不能申請(qǐng)復(fù)議：

一、行政處分或者其他人事處理決定

行政處分是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法、違紀(jì)的國家公務(wù)員所給予的懲戒。根據(jù)《國家公務(wù)員條例》的規(guī)定，國家公務(wù)員對(duì)有違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，或者雖然構(gòu)成犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分。行政處分分為警告、記過、記大過。降級(jí)、撤職、開除。給予國家公務(wù)員行政處分，依法分別由任免機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。其他人事決定是指除行政處分外，行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部人事管理活動(dòng)中，對(duì)國家公務(wù)員個(gè)人作出的具體人事處理決定，它包括公務(wù)員定級(jí)、考核等次、降職、免職、回避、晉級(jí)、增資、辭職、辭退以及退休等涉及其個(gè)人權(quán)益的決定。行政處分以及其他人事處理決定屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，而行政復(fù)議法的目的是解決行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中與管理相對(duì)人之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，是為管理相對(duì)人提供的一項(xiàng)權(quán)利救濟(jì)途徑，是解決外部行政行為爭(zhēng)議的一項(xiàng)法律制度。外部行政行為引起的爭(zhēng)議與內(nèi)部行政行為引起的爭(zhēng)議在性質(zhì)、內(nèi)容等方面都有所不同，因此，在處理機(jī)關(guān)、程序和后果等方面都不一樣，它們適用不同的法律。行政復(fù)議法將行政處分和其他人事處理決定不服的，排除在行政復(fù)議范圍之外，并不是說國家公務(wù)員的合法權(quán)益不受法律保護(hù)，而是有關(guān)法律、行政法規(guī)已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定。這里的法律、行政法規(guī)主要是指1957年全國人大常委會(huì)通過并由國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》、1997年5月全國人大常委會(huì)通過的《行政監(jiān)察法》和1993年4月國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》。

二、不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理

傳統(tǒng)的理論認(rèn)為行政權(quán)不應(yīng)干預(yù)民事活動(dòng)，民事爭(zhēng)議引起的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由社會(huì)中介組織或司法機(jī)關(guān)作出裁決。但是，隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化，行政權(quán)干預(yù)社會(huì)生活的廣度和深度都在增加。這是行政權(quán)擴(kuò)張的表現(xiàn)，也是社會(huì)發(fā)展的需要。在我國，行政權(quán)對(duì)民事活動(dòng)的干預(yù)有其歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。許多法律、法規(guī)都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以對(duì)民事糾紛作出調(diào)解或處理。行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或處理是解決民事糾紛的方式之一，但不是最終，也不是最主要的方式，當(dāng)事人不服的還可以向法院提起訴訟。因此，為了盡快解決民事糾紛，行政復(fù)議法將不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理排除在復(fù)議范圍之外。

依照行政復(fù)議法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的，在向人民法院提起訴訟時(shí)，一是可以由當(dāng)事人決定是提起民事訴訟還是行政訴訟，也可以由法院決定由民事審判庭負(fù)責(zé)審理，還是由行政審判庭負(fù)責(zé)審理。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解問題。這里的調(diào)解，是指行政機(jī)關(guān)主持的，以法律、法規(guī)為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育，促使民事爭(zhēng)議雙方互諒互讓，達(dá)成協(xié)議的一種活動(dòng)。它與民間調(diào)解和司法調(diào)解一起構(gòu)成具有中國特色的調(diào)解制度。對(duì)解決民事爭(zhēng)議、平息社會(huì)矛盾和維護(hù)安定團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮著重要作用。目前，關(guān)于行政調(diào)解沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，因此，實(shí)踐中的行政機(jī)關(guān)對(duì)哪些民事糾紛可以進(jìn)行調(diào)解，是根據(jù)需要靈活進(jìn)行掌握的，實(shí)踐中出現(xiàn)較多調(diào)解有：基層行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解，如農(nóng)村鄉(xiāng)政府、城鎮(zhèn)街道辦事處的司法助理員、民政助理員等主持的調(diào)解；行政主管機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時(shí)給予的調(diào)解，如勞動(dòng)行政部門對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解等。也有一些單行法律、法規(guī)規(guī)定了行政調(diào)解，如《治安管理處罰條例》第五條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。行政調(diào)解是實(shí)踐中解決民事爭(zhēng)議的一種便捷方式，調(diào)解的結(jié)果要靠雙方當(dāng)事人自覺自愿的遵守執(zhí)行，對(duì)當(dāng)事人沒有法律約束力，當(dāng)事人不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的，不能強(qiáng)制執(zhí)行。因此，它并不是嚴(yán)格意義上的行政行為，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議不服的，可以通過向法院提起訴訟或者向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，不能向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的其他處理。這里的“其他處理”是指什么，法律沒有明確。一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出處理是指行政裁決。1994年通過的《中華人民共和國仲裁法》實(shí)施以后，行政仲裁變?yōu)槊耖g仲裁，仲裁與訴訟的關(guān)系上，仲裁法確定了“或裁或?qū)彙钡脑瓌t，對(duì)仲裁決定不服的不能起訴。因此，這里的其他處理不包括行政仲裁。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作為第三方，依照法律的規(guī)定解決與合同無關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)。與行政調(diào)解相比，行政裁決具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，對(duì)行政裁決不服的，還可以向法院提起訴訟。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，對(duì)行政裁決不服的，不能申請(qǐng)行政復(fù)議，只能向法院提起訴訟。

根據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)的規(guī)定，行政裁決主要適用于對(duì)土地、草原、水面、灘涂等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議和對(duì)專利、商標(biāo)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，此外，《治安管理處罰條例》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《郵政法》、《醫(yī)療事故處理辦法》等法律、法規(guī)也規(guī)定了行政裁決。對(duì)有的行政裁決可以申請(qǐng)復(fù)議，如對(duì)自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議的裁決，公安機(jī)關(guān)對(duì)賠償損失和負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的裁決；對(duì)下列行政裁決，不能申請(qǐng)復(fù)議：

第一，有關(guān)專利權(quán)的民事糾紛。有關(guān)專利權(quán)的民事糾紛有兩種情況，一種是專利侵權(quán)糾紛，就是未經(jīng)專利權(quán)人的許可，實(shí)施其專利。根據(jù)《專利法》第六十條的規(guī)定，未經(jīng)專利權(quán)人許可，實(shí)施其專利的侵權(quán)行為，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以請(qǐng)求專利管理機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。當(dāng)事人對(duì)專利機(jī)關(guān)的處理不服的，可以向人民法院起訴；另一種是專利權(quán)的使用費(fèi)糾紛。根據(jù)專利法的規(guī)定，對(duì)不履行專利法規(guī)定的有關(guān)義務(wù)的專利權(quán)人由國家強(qiáng)制許可他人使用。根據(jù)該法第五十七條的規(guī)定，取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方商定；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由專利局裁決。對(duì)裁決不服的，專利權(quán)人可以向人民法院起訴。

第二，有關(guān)商標(biāo)權(quán)的民事糾紛。商標(biāo)權(quán)是一種具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的工業(yè)產(chǎn)權(quán)，商標(biāo)權(quán)是商標(biāo)所有人的專有權(quán)，根據(jù)《商標(biāo)法》的規(guī)定，非經(jīng)商標(biāo)所有人的許可，不得擅自在同一種商品或者類似商品上使用與其注冊(cè)商標(biāo)相同或者近似的商標(biāo)、不得銷售明知是假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品、不得偽造、擅自制造他人注冊(cè)商標(biāo)或者銷售偽造、擅自制造的注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)。有上述情形的，被侵權(quán)人可以向縣級(jí)以上工商行政管理部門要求處理，有關(guān)工商行政管理部門有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人的損失。

此外，行政機(jī)關(guān)根據(jù)《郵政法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《藥品管理法》、《食品衛(wèi)生法》、《大氣污染防治法》?！夺t(yī)療事故處理辦法》等所作的關(guān)于民事糾紛的處理，也不能申請(qǐng)復(fù)議，只能向法院提起訴訟。