○鹿愛莉
(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149)
在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律框架下,我國礦業(yè)權(quán)有償使用制度由礦業(yè)權(quán)有償取得制度和礦產(chǎn)資源有償開采制度兩部分組成。其中,礦業(yè)權(quán)有償取得制度體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)價(jià)款和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)的繳納方面。而礦產(chǎn)資源有償開采制度則體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅的繳納方面。
我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定“國家實(shí)行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算,逐年繳納”。并規(guī)定“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的,探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款”。
《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定“國家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費(fèi),按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納”。并規(guī)定“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的,采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款”。
我國礦產(chǎn)資源法規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源,必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”。
資源稅是為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種。資源稅收入計(jì)入地方財(cái)政預(yù)算。資源稅的應(yīng)納稅額,按照從價(jià)定率或者從量定額的辦法,分別以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以納稅人具體適用的定額稅率計(jì)算。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是為了實(shí)現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益而征收的稅費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)金額為礦產(chǎn)品銷售收入乘以補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率再乘以開采回采率系數(shù)。其中,開采回采率系數(shù)為核定開采回采率除以實(shí)際開采回采率。
根據(jù)我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)的規(guī)定,只有申請人所申請的探礦權(quán)或采礦權(quán)系國家勘查出資并探明的礦產(chǎn)地,才收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款。在國家未進(jìn)行過勘查,或勘查后未形成礦產(chǎn)地的,則國家不收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款。在此情況下,對于地表露頭礦或勘查上風(fēng)險(xiǎn)較低或基本無風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)資源,即使蘊(yùn)藏著極大的價(jià)值,國家也不能收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款,這將導(dǎo)致國家將巨大的利益讓于礦業(yè)權(quán)人。有鑒于此,國土資源部于2006年頒布實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》規(guī)定對礦產(chǎn)資源進(jìn)行分類管理,根據(jù)該通知,對于《礦產(chǎn)資源勘查開采分類目錄》規(guī)定的第二類礦產(chǎn),無論國家是否進(jìn)行過勘查投入,均直接以招拍掛方式出讓;對于《礦產(chǎn)資源勘查開采分類目錄》規(guī)定的第三類礦產(chǎn),不再投探礦權(quán),直接以招拍掛方式出讓采礦權(quán)。這就產(chǎn)生了國家對未進(jìn)行過勘查投入的礦業(yè)權(quán)收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款的情形。按照國土資源部規(guī)范性文件以及大多數(shù)地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件,礦業(yè)權(quán)招拍掛以及協(xié)議出讓過程中,不論是否存在國家出資勘查情形都收取價(jià)款。并且,原為無償取得礦業(yè)權(quán)而申請延續(xù)的,也要收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款。此外,不需要國家出資勘查探明礦產(chǎn)地的砂石粘土類礦產(chǎn)在出讓采礦權(quán)也要交納采礦權(quán)價(jià)款。這種做法與我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定并不相符。
資源稅在設(shè)立之初是調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的企業(yè)因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入,而1994年稅改把征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山,不管企業(yè)是否贏利都普遍征收,資源稅的性質(zhì)已有所改變,既具有原有的資源稅調(diào)節(jié)級差的性質(zhì),也具有“資源補(bǔ)償費(fèi)”的性質(zhì),使資源稅不再是單純的調(diào)節(jié)級差收入,同時(shí)具有根據(jù)資源的所有權(quán)征收的補(bǔ)償收入。而且目前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為從價(jià)征收,而部分資源稅的征收也為從價(jià)征收,在征收的方式上也存在重復(fù)征收的問題,只是征收部門不同。如果稅務(wù)局將資源稅全部改為從價(jià)計(jì)征,前述兩種稅、費(fèi)重復(fù)征收的問題將愈加突出。
根據(jù)稅法和財(cái)政法的原理,“稅”是國家通過政治權(quán)力無償取得的收入,具有強(qiáng)制性、無償性和普遍性。而“費(fèi)”則是政府向有關(guān)當(dāng)事人提供某種特定勞務(wù)、服務(wù)或出讓財(cái)產(chǎn)權(quán)益而有償收取的費(fèi)用。稅和費(fèi)的一個(gè)重要區(qū)別在于,稅的征收貫徹的是無償?shù)脑瓌t,而費(fèi)的征收則體現(xiàn)有償?shù)脑瓌t。但是,根據(jù)我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》,資源稅的征收是礦產(chǎn)資源的有償開采制度的組成部分。這種立稅方式混淆了稅和費(fèi)在法理上的區(qū)別和功能,不能充分體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
根據(jù)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)所體現(xiàn)的含義,提出我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革的方案,稅費(fèi)制度改革可以隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善,分兩步逐步推進(jìn)。
(1)取消礦業(yè)權(quán)價(jià)款,建立礦業(yè)權(quán)出讓金制度。礦業(yè)權(quán)出讓金的含義是屬于開發(fā)前期對國家權(quán)益的一部分收回。目前礦業(yè)權(quán)價(jià)款的計(jì)算實(shí)際上是除去稅費(fèi)后國家投資應(yīng)獲取的超額收益,國家投資也是使自己的礦業(yè)權(quán)權(quán)益升值,以獲取更高的超額利潤。礦業(yè)權(quán)價(jià)款實(shí)際上也是國家在勘查階段收取的級差收益的一部分,開發(fā)階段的級差收益可以通過稅費(fèi)收取。因此,國家無論出資與否,只要出讓其探礦權(quán)或采礦權(quán)就可以在開發(fā)前期前期預(yù)先征收一部分超額收益回來,即出讓金,征收礦業(yè)權(quán)出讓金,更能體現(xiàn)國家出讓礦業(yè)權(quán)應(yīng)得到的超額收益。這也就是為什么砂石粘土礦不設(shè)探礦權(quán),而直接出讓采礦權(quán)國家也能收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款的原因。因此,礦業(yè)權(quán)出讓金是指國家對通過招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓方式取得礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人收取的權(quán)益。通過招拍掛也可以體現(xiàn)了資源品質(zhì)好壞,品質(zhì)好就可獲取高價(jià)。
(2)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由從價(jià)計(jì)征改為從量計(jì)征。與資源稅相區(qū)別,礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收的目的應(yīng)當(dāng)為“普遍征收、從量計(jì)征”。普遍征收體現(xiàn)的是絕對地租或資源補(bǔ)償原則。從量計(jì)征可考慮與儲(chǔ)量消耗及品位高低掛鉤,費(fèi)率可隨著價(jià)格變化進(jìn)行浮動(dòng)調(diào)整,即逐步建立與資源利用水平相聯(lián)系的浮動(dòng)費(fèi)率制度。礦產(chǎn)資源消耗儲(chǔ)量即可采儲(chǔ)量,是礦產(chǎn)資源探明儲(chǔ)量乘以可采率而得,以消耗儲(chǔ)量為依據(jù)計(jì)征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)可以引導(dǎo)礦山企業(yè)為降低單位產(chǎn)品所分?jǐn)偟馁Y源補(bǔ)償費(fèi),降低開采成本,不斷地進(jìn)行技術(shù)更新,對礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合開采、綜合利用,提高資源的利用程度,避免按產(chǎn)量計(jì)征所造成的采富棄貧、采易棄難的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。
(3)資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征?,F(xiàn)行資源稅并不是國家憑借政治權(quán)力而征收的一般稅收,而是一種財(cái)產(chǎn)性收入,國家為調(diào)節(jié)級差收入并體現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用而向使用者征收。目前,對資源稅實(shí)行“普遍征收”的原則,一方面提高了礦產(chǎn)資源的邊際品位,從而也造成了采富棄貧、浪費(fèi)礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象;另一方面也使許多提供租金但不足以繳納資源稅的礦產(chǎn)資源不能投入商業(yè)性開發(fā),限制了贏利性資金流入礦業(yè),為資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢增加了障礙。資源稅改革的方向應(yīng)是由從量計(jì)征變?yōu)閺膬r(jià)計(jì)征,并根據(jù)資源的品質(zhì)、賦存條件和開采條件的不同制定不同的稅率標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)資源優(yōu)劣的級差收益。也可考慮價(jià)格達(dá)到一定程度,進(jìn)行稅率累進(jìn)征收,就可以取消石油特別收益金。目前的資源稅改革由從量改為從價(jià),并提高稅率有利于資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用。實(shí)行從價(jià)計(jì)征使資源稅收入與產(chǎn)品價(jià)格掛鉤,有利于保障地方財(cái)政收入,統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然,也不一味地要求征高稅,在價(jià)格低迷時(shí)也要調(diào)低稅率。
取消資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅,建立權(quán)利金制度。權(quán)利金是礦產(chǎn)開采人(礦業(yè)權(quán)人、主要是采礦權(quán)人)向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源支付的賠償。它是一種財(cái)產(chǎn)性收益,是資源所有者經(jīng)濟(jì)收益權(quán)的體現(xiàn)。按其計(jì)征方式的不同,主要分為單位權(quán)利金、從價(jià)和利潤型權(quán)利金三種?;诋a(chǎn)量征收的一般被稱為單位權(quán)利金;基于銷售收入征收的一般被稱為從價(jià)權(quán)利金;基于利潤一定比例征收的被稱為利潤型權(quán)利金。
權(quán)利金制度是國家以所有者的身份參與資源開發(fā)收益分配的基本方式,所反映的是資源的絕對地租和級差地租,因而對各類礦產(chǎn)資源都要征收。同時(shí)通過對不同的礦種應(yīng)根據(jù)其品質(zhì)、重要程度和稀缺程度確定其不同的權(quán)利金費(fèi)率,使得權(quán)利金的征收既能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可耗竭特性,又使得國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)臋?quán)利金費(fèi)率可以防止礦山企業(yè)浪費(fèi)礦產(chǎn)資源。只要征收比例適當(dāng),礦山企業(yè)就會(huì)盡量充分利用、充分回采礦產(chǎn)資源,以提高礦山企業(yè)的總收益。
權(quán)利金也可以視礦種不同而采用不同的計(jì)征方法。建筑材料類礦產(chǎn)和其他非金屬礦產(chǎn)、煤炭等大宗非金屬礦產(chǎn)資源可以按量計(jì)征。高價(jià)值的礦產(chǎn),如油氣和金屬礦產(chǎn),可以從價(jià)計(jì)征。對于對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有特殊意義的礦床,如鎢、稀土等保護(hù)性礦產(chǎn)資源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源,亦可以采取其他特殊的辦法征收。
隨著礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革的深化,我國應(yīng)借鑒國外征收權(quán)利金的經(jīng)驗(yàn),最終改革方向應(yīng)為取消礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅,建立權(quán)利金制度。權(quán)利金可采用從價(jià)計(jì)征,能更準(zhǔn)確地體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者與使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,也有利于與國外進(jìn)行接軌和簡化稅種。權(quán)利金的征收率也要考慮按不同礦種和同一礦種開采的不同階段進(jìn)行差別化制定。
要在未來的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)中充分考慮并預(yù)留針對具體情況與特殊情況的減免稅費(fèi)條款,如國家鼓勵(lì)性礦產(chǎn)、節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)、低品位礦產(chǎn)、難開采和難選冶礦種、在礦山開采初期及生產(chǎn)后期的礦產(chǎn)開發(fā)等,以利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。
[1]蒲志仲:礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在問題與改革[J].資源與人居環(huán)境,2009(1).
[2]楊曉萌:論資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)與權(quán)利金的關(guān)系[J].煤炭經(jīng)濟(jì)研究,2007(12).
[3]蘇迅、鹿愛莉:構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的思考[J].中國礦業(yè),2010(12).
[4]譚旭紅等:關(guān)于我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系改革的思考[J].煤炭經(jīng)濟(jì)研究,2006(6).
[5]關(guān)鳳?。嘿Y源稅和補(bǔ)償費(fèi)理論辨析[J].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì),2001(8).
[6]殷焱、蘇迅:資源稅改革勢在必行[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2006(1).
[7]程琳琳等:我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策[J].中國礦業(yè),2007,16(4).
[8]張華:關(guān)于礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革的探討[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2007,20(11).
[9]工立杰、張錦瑞:我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度沿革及改革建議[J].金屬礦山,2008(2).
[10]殷燚:建立權(quán)利金制度是我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革的必然結(jié)果[J].資源產(chǎn)業(yè),2001(3).
[11]馬衍偉:中國資源稅制改革的理論與政策研究[M].北京:人民出版社,2009.
[12]孫鋼:我國資源稅費(fèi)制度存在的問題及改革思路[J].稅務(wù)研究,2007(11).
[13] 祝遵宏:論資源稅改革[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2008(12).
[14]徐金秀:資源稅改革對我國經(jīng)濟(jì)的影響[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2008(10).