滑璇

3月10日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)馬凱提到，成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，可以直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。

消息馬上引發(fā)關(guān)注，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中歐國(guó)際工商學(xué)院教授許小年在實(shí)名認(rèn)證微博中寫道：一個(gè)小小的對(duì)內(nèi)開放，意義遠(yuǎn)超過媒體鋪天蓋地般報(bào)道的“大部制改革”。

中國(guó)人民大學(xué)非營(yíng)利組織研究所所長(zhǎng)康曉光有所保留：只是對(duì)四類社會(huì)組織進(jìn)行了“特赦”， 馬凱的說明中，政治法律類、宗教類社會(huì)組織及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)在登記前仍需業(yè)務(wù)主管單位審查。

在康曉光看來，這意味著社會(huì)組織登記并沒有完全放開，找主管單位并通過審查的程序規(guī)定依然會(huì)存在。

挑剔的“婆婆”

社會(huì)組織登記要找掛靠單位，這在中國(guó)已實(shí)行了將近25年。

改革開放前后，各類人民團(tuán)體、群眾社團(tuán)迅速復(fù)活，蓬勃發(fā)展。不僅各個(gè)政府部門都可以對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行審批，大社團(tuán)甚至也能審批小社團(tuán)。

1986年，北京市率先恢復(fù)對(duì)社會(huì)組織的管理，之前的混亂局面逐漸終結(jié)。

1988年、1989年，國(guó)務(wù)院分別制定《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并將雙重管理制度正式寫進(jìn)法規(guī)。

這一規(guī)定保留至今。民政部民間組織管理局巡視員孫偉林曾經(jīng)評(píng)價(jià)：“這種管理體制的好處是，它保證了社會(huì)組織在政治上都是可靠的?！?/p>

事實(shí)上，雙重管理并非中國(guó)獨(dú)有，日本、新加坡等許多國(guó)家也有類似制度。除了登記管理機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行一般管理之外，還要由專業(yè)對(duì)口的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但這似乎并沒有給社會(huì)組織增加過多負(fù)擔(dān)。

康曉光認(rèn)為，中國(guó)雙重管理制度的癥結(jié)在于，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的權(quán)利、責(zé)任大包大攬，不僅直接干涉社會(huì)組織的決策權(quán)，甚至代為決策。

“如果主管單位一直在那里指手劃腳，社會(huì)組織只能變成給政府跑龍?zhí)椎男』镉?jì)?！笨禃怨庹f，“有油水的管到死，沒油水的就徹底沒人管了?！?/p>

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)，對(duì)此表示贊同?！皩?duì)業(yè)務(wù)主管單位來說，那些沒有政府背景、沒有準(zhǔn)行政職能的草根社會(huì)組織身上，沒有部門利益可言?！彼毖裕坝捎诤ε仑?fù)責(zé)，很多主管單位只對(duì)熟悉、信任的社團(tuán)審批，否則，干脆不管、不要。”

這種推諉心理，讓許多想要依法登記的草根社會(huì)組織踏破鐵鞋、求告無門，花費(fèi)再多精力也找不到一個(gè)愿意承擔(dān)責(zé)任的“婆婆”。它們被卡在審查登記的第一道坎上，最終演變成不具備合法身份的“黑戶”。

地方試水

一邊“婆婆”難找，一邊是社會(huì)組織急劇增加，許多地方政府開始嘗試改革。市場(chǎng)化程度較高的深圳，成為第一個(gè)試水者。2008年，深圳對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織放開登記。

這次試水得到了民政部的支持。2009年，深圳市與民政部簽訂“部市合作協(xié)議”，時(shí)任民政部部長(zhǎng)的李學(xué)舉表態(tài)：“深圳可以在一些重大問題上突破現(xiàn)行法規(guī)，準(zhǔn)確地說，是可以違反現(xiàn)行法規(guī)?！?/p>

廣東、北京、上海、成都等省、市也先后建立起類似制度，對(duì)以商業(yè)、福利、慈善、服務(wù)等為主旨的社會(huì)組織放開管理。截至2012年3月，已有17個(gè)省市與民政部簽訂了合作協(xié)議。

北京市從2010年2月起試點(diǎn)直接登記。該市民政局局長(zhǎng)吳世民表示，將完善審批程序、規(guī)范辦結(jié)時(shí)間，加強(qiáng)首問負(fù)責(zé)制、一次性告知等服務(wù)承諾。一年后，致力于動(dòng)物保護(hù)的“它基金”只用了1個(gè)月便登記成功，從北京市民政局拿到基金會(huì)法人登記證書。

然而，它基金的順利登記并不典型。

楊團(tuán)介紹，取消主管單位后，一些地方在民政部門內(nèi)部將社會(huì)組織分類歸口，變外部雙重管理為內(nèi)部雙重管理。每個(gè)處室都積壓了大量待決申請(qǐng)，工作效率很低。

成立于1993年的北京星星雨教育研究所，是中國(guó)首家孤獨(dú)癥兒童教育機(jī)構(gòu)，直到今天，依然未能在民政局登記。其創(chuàng)辦人田惠平深有感觸：“在北京，登記實(shí)際并不像政策說的那么簡(jiǎn)單，具體注冊(cè)工作仍然是很復(fù)雜的。”

“至少現(xiàn)在不再是求告無門，你知道民政部門受理了你的申請(qǐng)?！睏顖F(tuán)說。

和星星雨有類似經(jīng)歷的社會(huì)組織，還有很多。據(jù)中共中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平估算，中國(guó)至少有300萬家未登記的社會(huì)組織，而在官方注冊(cè)的45萬家僅占其15%。

民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)李勇曾于2012年3月份表示，盡管許多地方已對(duì)部分社會(huì)組織放開登記，但中國(guó)目前的“社會(huì)組織登記率，每年凈增長(zhǎng)僅僅維持在2%到3%”。

分析登記難的成因時(shí)，康曉光特意將“政治法律類”拎了出來，在各地試點(diǎn)中，政法類社會(huì)組織從來不在放開范圍，嚴(yán)格奉行雙重管理。

“政法類和醫(yī)療、教育不同，它缺乏一個(gè)明確的邊界。很多與政治沾邊、帶點(diǎn)敏感性的社團(tuán)都可能被劃進(jìn)這個(gè)領(lǐng)域?！笨禃怨饨忉專骸暗粋€(gè)社團(tuán)很難將自己的全部行為限定在單一領(lǐng)域內(nèi)，也很難保證它的做事方式與政治沒有任何牽涉?！?/p>

在康曉光看來，在登記管理部門具有充分自由裁量權(quán)的情況下，很多其他類別的社會(huì)組織，都可能一不留心就被扔進(jìn)政法類別的“筐”里，難以翻身。