閔杰
中國的訪民將可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直接“上訪”。中國國家信訪局宣布,其官方網(wǎng)站自7月1日起全面放開網(wǎng)絡(luò)投訴受理,這意味著,訪民只要在網(wǎng)上注冊并登錄,就可以實現(xiàn)“網(wǎng)上信訪”。
此前,人們對上訪者的印象大都是:坐在政府機(jī)關(guān)門前喊冤或者千里迢迢趕赴北京,途中極有可能因為“非正常上訪”被當(dāng)?shù)卣當(dāng)r訪或截訪。即使來到北京,也有可能在進(jìn)入國家信訪局門前的最后一刻被攔下,遣返回原籍。更有甚者,可能會遭遇“黑保安公司”和“黑監(jiān)獄”。而不少長期進(jìn)京的老訪民,則長期逗留在北京郊區(qū)的“上訪村”,過著顛沛流離的生活。
與過去相比,“網(wǎng)上信訪”顯然是一個更“低碳”的模式。不僅降低訪民的時間和物質(zhì)成本,也將降低各級政府和社會的維穩(wěn)成本。
“這是一件很好的事情,早就該做了。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安告訴《中國新聞周刊》,“網(wǎng)上信訪”運轉(zhuǎn)順利的話,將大大緩解“進(jìn)京上訪”和“攔訪截訪”等諸多現(xiàn)實弊端。但學(xué)者提醒,一切取決于“網(wǎng)上信訪”的實際效果和公信力。
信訪的本義是群眾來信來訪,隨著信息化的普及,信訪的概念也在更新中。2005年新修訂的《信訪條例》增加了電子郵件等新形式。
2009年1月1日,國家信訪局設(shè)立了“國家投訴受理辦公室”,負(fù)責(zé)受理通過電子郵件和信函提出的投訴事項,但當(dāng)時只受理“三農(nóng)”方面的內(nèi)容。一年之后,增加受理社會保障方面的內(nèi)容,隨后增加了城鄉(xiāng)建設(shè)方面的內(nèi)容。
此前,不少地方也曾探索過 “網(wǎng)上信訪辦”。 2009年7月,廣東省信訪局設(shè)立了網(wǎng)上信訪辦理處,在省政府門戶網(wǎng)站下搭建網(wǎng)上信訪平臺,辦理網(wǎng)上信訪事項。開通第一年,共受理網(wǎng)上信訪事項12938件,占全局信訪總量的20%。
“全面放開投訴受理內(nèi)容是大勢所趨、形勢所需?!眹鴦?wù)院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴6月28日在“放開投訴受理內(nèi)容動員會”上說,要注重信息化在信訪工作中的深度應(yīng)用,不斷拓寬暢通民意訴求表達(dá)渠道。并且要 “事事有著落、件件有回音”,以更好、更快、更多地解決老百姓的合理訴求,紓緩信訪群眾的情緒,以“實際行動取信于民”。
行政法專家、中國政法大學(xué)副校長馬懷德說,“網(wǎng)上信訪”最直觀的政策出發(fā)點,在于能夠使上訪人及時、便捷、低成本的上訪和行使權(quán)利,“走訪的成本很高,通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求,可以免去很多車馬勞頓,提高效率?!?/p>
在馬懷德看來,開通網(wǎng)上信訪的另一個重要原因,是為了規(guī)范當(dāng)前信訪秩序,屬形勢所迫?!靶旁L的本意是一種民意表達(dá)機(jī)制,這幾年有些扭曲了,變成了糾紛矛盾的化解機(jī)制?!?/p>
馬懷德告訴《中國新聞周刊》,近幾年,在“信訪不信法、信權(quán)不信法、信上不信下”的普遍心理驅(qū)使下,越來越多的信訪變成了纏訪、鬧訪,甚至通過圍攻、聚集、群體性事件等極端方式來表達(dá)訴求,“這顯然都不符合理性表達(dá)訴求、依法化解矛盾的基本要求。”
在姜明安看來,即使放開網(wǎng)上信訪,短期內(nèi)仍難削減信訪量的攀升,因此其他信訪形式依然會長期存在。
多數(shù)基層或邊遠(yuǎn)地區(qū)的訪民,都不太善用網(wǎng)絡(luò),即使網(wǎng)上信訪再熱鬧,那些不懂得用網(wǎng)絡(luò)“喊冤”、不懂得用法律維權(quán)的訪民,可能依然會舉著紙板千里赴京。
“信訪部門需要很負(fù)責(zé)地處理網(wǎng)上信訪,如果是應(yīng)付的態(tài)度,公信力必然會下降,網(wǎng)民還是會往信訪局跑,往北京跑?!苯靼哺嬖V《中國新聞周刊》,很多訪民在地方上曾遇到“踢皮球”或“冷處理”,加強(qiáng)網(wǎng)上信訪的及時回復(fù)、處理和信息發(fā)布,老百姓才會相信并愿意接受網(wǎng)上信訪。
在馬懷德看來,網(wǎng)上信訪面臨如何提升公信力的問題。近幾十年來,由于社會矛盾的形勢所迫,信訪制度不斷擴(kuò)充和延展職能,適用的領(lǐng)域和范圍都擴(kuò)大化,制度本身產(chǎn)生了錯位。
中國的信訪制度最早可以追溯到1951年頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。而此時關(guān)于信訪制度的定位并不是權(quán)利的救濟(jì),而是改善執(zhí)政黨作風(fēng),密切聯(lián)系群眾的一種方式。
計劃經(jīng)濟(jì)年代下,中國有過幾次信訪洪峰。這些信訪洪峰解決了中國政治運動中的積累的問題。最典型的要數(shù)1979年撥亂反正,胡耀邦通過大量人民來訪糾正了大量的冤假錯案,達(dá)到了為政治運動糾偏的效果。
1995年的《信訪條例》將信訪制度從一般工作制度上升為法律制度,并將其定位為對公民訴求“轉(zhuǎn)達(dá)和轉(zhuǎn)辦”的途徑。2005年,國務(wù)院制定了最新的《信訪條例》,它廢止了舊條例,并將信訪職能擴(kuò)大為溝通、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、救濟(jì)等。
“特定歷史時期,由于法制不發(fā)達(dá),沒有法律渠道或者渠道不暢通,信訪制度發(fā)揮了應(yīng)該由法院或者仲裁機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用?!瘪R懷德指出,在當(dāng)前的法制環(huán)境下,應(yīng)該有效區(qū)分哪些問題應(yīng)該由行政手段解決,哪些問題應(yīng)該走正常的法定渠道。
“信訪變成了一個不是終審法院的終審法院,成了解決糾紛矛盾,化解處理問題的最后渠道,但這個渠道又不是法治化的,是行政的、人治的方式,不符合法治社會的要求?!瘪R懷德如此總結(jié)當(dāng)前信訪制度的弊端。
在他看來,信訪制度改革的下一步還是要弱化信訪,重新定位信訪制度的功能,加大法律救濟(jì)在化解矛盾糾紛方面發(fā)揮的作用,提升司法公信力,“網(wǎng)上信訪并不能直接導(dǎo)向這個渠道,但好在這是信訪改革的第一步,通過現(xiàn)代信息科技手段,保障上訪人的權(quán)益,解決一部分利益訴求問題?!?/p>
中共十八大之后,關(guān)于信訪制度改革的信號被頻頻釋放。
在今年3月的全國政協(xié)會議上,十一屆全國政協(xié)主席賈慶林在政協(xié)報告中提及,要建立健全非正常上訪終結(jié)機(jī)制。
此前的1月7日,全國政法工作會議召開,涉法涉訴信訪改革確定為“四項改革”之一,明確提出了將涉法涉訴信訪納入法治化軌道解決的改革思路。
這一思路最大的變化在于:實行訴訪分離制度,將涉及民商事、行政、刑事等信訪事項從普通信訪體制中分離出來,統(tǒng)一由政法機(jī)關(guān)依法受理。地方黨委、人大、政府及其部門均不再受理涉法涉訴信訪,對前來上訪的涉法涉訴群眾引導(dǎo)他們到政法部門反映問題。
“在信訪制度的重新定位上,雖然還沒有最終確定,但客觀上已經(jīng)形成了一個新的趨勢,就是更多法律糾紛和矛盾還是要交給司法機(jī)關(guān),信訪機(jī)關(guān)不承擔(dān)涉法涉訴案件?!瘪R懷德說,當(dāng)前信訪制度正朝著比較好的方向發(fā)展,“比如有消息說,國家不再對信訪進(jìn)行逐月的排名和考核,這是一個去行政化的思維,認(rèn)識到了法制方式、法制思維解決矛盾糾紛的重要性。”
“老百姓‘信訪不信法的產(chǎn)生有很多原因,除了老百姓本身的觀念因素,更關(guān)鍵的是法律渠道不通暢?!苯靼才e例說,當(dāng)前行政復(fù)議的案件每年不到4萬件,行政訴訟的案件每年不到13萬件,而信訪案一年可多達(dá)幾百萬甚至上千萬件,“這完全搞顛倒了”。
在他看來,當(dāng)前行政復(fù)議和行政訴訟的范圍被限制得很死:抽象行政行為不能告、內(nèi)部行為不能告、涉及到政治權(quán)利不能告、只有涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)才能告,
“如果法院不受理,那只能去信訪。”姜明安指出,“行政復(fù)議法實施條例和行政訴訟法都需要做出修改,要大大擴(kuò)大行政訴訟和行政復(fù)議的受理范圍?!?/p>
在姜明安看來,除了法制本身的原因,還有人為因素,“有些地方黨委、政法委規(guī)定拆遷、土地征收等不讓法院受理,把百姓擋在門外,這就涉及到政治體制改革的問題?!?/p>
而對于“信訪制度應(yīng)該立即取消”這樣的觀點,馬懷德和姜明安亦持否定態(tài)度?!岸虝r間內(nèi)肯定取消不了,信訪制度既有機(jī)構(gòu),又有人員,是一個龐大的體系,而且從民意表達(dá)、了解民情民意的方面來看,還是有作用。”馬懷德說,即使是有些西方國家,也有類似信訪制度,比如北歐、澳大利亞等國的議會監(jiān)察專員制度和中國港澳的投訴制度,“中國信訪制度改革,關(guān)鍵要在功能定位上重新梳理,同時加大司法改革力度,擴(kuò)大訴訟范圍,提升司法公信力,把糾紛矛盾更多引導(dǎo)到法律渠道上來?!?/p>