劉亞娜　羅希

摘要：危機意識及應對能力對于減輕危機造成的危害至關重要，危機教育應在危機管理的框架下進行。社區(qū)是危機應對最基層、最可靠、最核心的堡壘，是有效提升公民危機應對能力的教育基地。文章立足于危機管理的系統(tǒng)思考，從當前我國公共危機教育存在的問題著手，闡釋城市社區(qū)在公共危機教育中的突出地位和重要價值，探析適合城市社區(qū)的危機教育主體系統(tǒng)。根據(jù)社區(qū)的特性，梳理在社區(qū)開展公共危機教育的主要內(nèi)容及形式。并針對各相關主體聯(lián)動關系中可能存在的問題，提出對策建議。

關鍵詞：城市社區(qū)；危機教育；主體系統(tǒng)；運行機制

中圖分類號：G710 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）03-017-04

風險社會理論創(chuàng)始人烏爾里希·貝克認為，人們已完全生活在隨時可能面臨的巨大風險和災難的不確定性之中。面對嚴峻的“危機時代”，加強公共危機教育，增強公民的危機意識，提高公民的危機應對能力，已成為當前我國政府在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中一個不可或缺的重要舉措。作為危機預防的重要方式，公共危機教育能夠提高基層市民應對危機的能力，減少災害帶來的損失。

一、從危機管理的視角理解公共危機教育

危機實質(zhì)上是對一國社會應對能力的綜合考驗，提高應對危機的各種能力是進行公共危機管理的基礎。好的“危機管理”是將危機轉化為機遇的金鑰匙。危機管理的著眼點，并不像人們通常所理解的那樣排斥和消滅危機，而在于監(jiān)測和處置危機，同時也包含著引入和利用危機的意思。

1.公共危機教育的內(nèi)涵

在危機管理的框架下進行的危機教育，一般是指為了預防和減少危機，培養(yǎng)危機意識和一定的危機應對知識、能力，樹立正確的危機觀而進行的教育活動。開展危機教育就是有效、及時、充分地掌握各種可能發(fā)生的危機信息，積極做好防范，制定應對預案，掌握各種防范危機的技能。公共危機教育屬于危機管理的預防和準備階段，是提高人民應對危機能力的重要途徑。危機教育的客體是全體社會成員；內(nèi)容包括危機意識、危機應對知識以及危機心理教育，涵蓋了危機情境所需要的知識和技能；形式不僅有知識傳授、多種媒體宣傳，也包括實踐演練等。

2.重視并加強公共危機教育具有重要意義

加強對公眾的危機教育，有利于提高政府的危機管理效能，提高社會成熟度。公共危機往往表現(xiàn)為爆發(fā)突發(fā)事件，它要求政府在有限的時間內(nèi)既要控制危機的蔓延，又要對災區(qū)進行人力、財力、物力的投入。如果民眾具備一定的公共危機知識，不僅能開展一定程度的自救，也能配合政府部門進行相應的救助活動，提高應對危機的整體效能。換言之，公共危機教育能夠使人們通過常態(tài)化的教育增強危機應對能力。此外，公共危機教育能夠促進社會成員參與公共危機治理，實現(xiàn)政府和社會的互動。開展危機教育，倡導民眾參與防災減災及救災活動，在培養(yǎng)能力的同時也能夠提高公民的社會責任感。

3.我國公共危機教育現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國危機教育現(xiàn)狀不容樂觀，推進危機教育任重道遠。一方面，政府對危機教育重視不夠。危機教育沒有很好地適應風險社會的需要，這在一定程度上影響政府處理危機的敏銳判斷和處置能力。在我國，危機教育的理論研究起步較晚，落后于危機管理實踐，尚缺乏對危機教育深入、系統(tǒng)、規(guī)范的研究。由于缺乏系統(tǒng)的專業(yè)人員及教材等原因，危機教育在一定程度上還流于形式，效果不顯著。另一方面，公共危機教育形式單一，參與主體較少，企業(yè)、社會組織、社區(qū)工作人員沒有參與到公共危機教育中來，同時，還缺乏常態(tài)化的防災訓練。教育形式大多以宣傳為主，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容和有效的推進方式，不能滿足不同受眾對于防災知識的多樣化需求，也很難引起民眾的重視。危機教育的內(nèi)容主要集中在對自然災害和事故災害處置的經(jīng)驗上，對于突發(fā)社會安全事件、經(jīng)濟危機等的總結較少，對災害之后的心理恢復和災區(qū)重建尚未形成系統(tǒng)體系。

二、城市社區(qū)在公共危機教育中的突出地位及意義

1.社區(qū)教育的內(nèi)涵

“社區(qū)教育”的概念在國際上正式和廣泛運用是在二戰(zhàn)之后。社區(qū)教育是指在一定地域范圍內(nèi)開展的旨在提高社區(qū)全體成員整體素質(zhì)和生活質(zhì)量的教育活動。社區(qū)教育作為學校教育的補充，包含家庭教育、成人教育和技能培訓等方面，發(fā)達的社區(qū)教育已成為一個國家教育現(xiàn)代化水平的重要標志之一。一方面，社區(qū)教育能為社區(qū)的建設和發(fā)展服務，即社區(qū)教育是為解決社區(qū)面臨的問題而組織實施的，社區(qū)的需求決定了社區(qū)教育的內(nèi)容和形式；另一方面，社區(qū)教育能實現(xiàn)全民參與、資源共享，即社區(qū)居民既是受教育者，又是社區(qū)教育的管理者。社區(qū)教育是一種自我教育、自我管理的活動。

2.社區(qū)在公共危機教育中的功能定位及作用

社區(qū)由一定規(guī)模的具有不同背景的社會群體構成，社區(qū)成員之間通過共同生活形成了相對穩(wěn)定的社會關系網(wǎng)絡，形成了對社區(qū)一定的歸屬感和特有的社區(qū)文化。在社區(qū)開展公共危機教育具有較強的針對性。不同的受眾對公共危機教育的需求不同，如果單純依靠公共管理部門來進行多樣化、有針對性的教育，存在工作量大、成本高的問題。而社區(qū)人員構成相對穩(wěn)定，可以最大限度地縮小教育需求的差異化，從而調(diào)動社區(qū)居民的積極性。讓社區(qū)人員參與公共危機的教育學習活動，有利于實現(xiàn)教育目標、內(nèi)容、對象、形式的多樣化，并具有一定的靈活性。再者，社區(qū)居民日常建立的生活聯(lián)系，彼此之間本身就形成了危機教育的宣傳載體，能大大提高教育的效果。

3.城市社區(qū)公共危機教育規(guī)范化建設的必要性

在發(fā)達國家，基于社區(qū)的公共危機教育已經(jīng)作為一種常態(tài)化的危機管理模式被運用于政府的公共危機管理過程。在美國，社區(qū)被要求提供不同層次的急救課程培訓。社區(qū)應急反應隊是非常重要的市民組織，它強調(diào)以社區(qū)為基礎，通過制訂詳細的救災培訓計劃，向社區(qū)居民提供救災培訓，引導居民發(fā)揮主動性，增強居民在災害準備上的責任，增強相互救助的能力。在日本，社區(qū)防災教育豐富多樣，比如，舉辦救援大賽、防災物品展銷會，組織居民參觀防災教育館、消防博物館，社區(qū)間交流經(jīng)驗，普及防災知識等。日本還擅長用人們喜聞樂見的漫畫形式對社區(qū)居民進行防災教育。他們將防災知識手冊畫上大量生動的漫畫插圖，并由專人負責講解。印尼政府面對頻繁的海嘯、地震等自然災害，也強調(diào)要以社區(qū)為單位進行防災演練，提高社區(qū)居民的警惕性及應對災害的技能。

社區(qū)作為社會的基本構成單元，是政府服務、經(jīng)濟運行和居民生活交織的區(qū)域性共同體，不僅是民眾工作、生活的重要場所，也是防災減災抗災的前沿陣地。公共危機的教育與普及應從社區(qū)做起。2006年，我國提出了建設防災型社區(qū)。完善城市社區(qū)公共危機教育，就要以社區(qū)為平臺，明確城市社區(qū)公共危機教育的主體和客體，有效整合各類基層防災減災教育等資源，提供有針對性的公共危機教育內(nèi)容，增強社區(qū)的綜合抗災能力。

三、城市社區(qū)公共危機教育主體的系統(tǒng)構成

我國城市社區(qū)公共危機教育，應是一個社區(qū)黨組織保障、政府引導與規(guī)范、社區(qū)居委會統(tǒng)籌、災害專業(yè)部門充實、社區(qū)學校及企業(yè)補充、非政府組織配合的共同參與、提供和實施的過程。推進社區(qū)危機教育首先應理清各相關主體在公共危機教育中的職責以及相互關系，以整合資源，建立統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、高效的公共危機教育主體系統(tǒng)。

1.社區(qū)黨組織是社區(qū)公共危機教育的保障

在社區(qū)中，黨組織可以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒隊作用，黨組織可以凝聚社區(qū)人心。社區(qū)黨組織可以以社區(qū)共同利益為價值取向，開展有力的思想政治工作，吸引社區(qū)居民和單位共同推進社區(qū)建設。同時，發(fā)揮社區(qū)黨員的示范作用，以榜樣的力量帶動社區(qū)成員和單位，共同做好社區(qū)的防災減災的教育工作。

2.政府是社區(qū)公共危機教育的引導與規(guī)范者

社區(qū)開展公共危機教育，政府引導與規(guī)范管理是關鍵。第一，政府應加強宣傳，引導民眾轉變觀念，有關職能部門組織相關工作者和社區(qū)居民學習危機教育的知識和理論，爭取社會對在社區(qū)開展危機教育的重視和支持。第二，需要建立以政府為主導的社區(qū)教育協(xié)調(diào)機制，引導社區(qū)危機教育的規(guī)范化、制度化和法制化。從宏觀層面而言，政府應積極引導公共危機教育的知識體系建設，鼓勵、扶持該領域的專門研究，并將研究成果及時有效地轉化為實際工作的指南。第三，政府引導危機教育內(nèi)容的體系設計。當前，我國危機教育的內(nèi)容過于陳舊。政府應充分利用不同類型的危機事件，并根據(jù)危機的發(fā)生周期，開展全過程危機教育，并注重危機教育過程的開放性。第四，注重危機教育的人力資源隊伍建設。鼓勵社區(qū)離退休老干部、教師等人才積極參與危機教育的宣傳和教育。同時，整合教育資源，建立社區(qū)危機教育網(wǎng)絡，引導不同社區(qū)的溝通、交流和協(xié)作，共享知識與經(jīng)驗，在全社會營造良好的社區(qū)危機教育氛圍。

3.社區(qū)居委會是社區(qū)公共危機教育的統(tǒng)籌者

社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織，在社區(qū)開展公共危機教育要根據(jù)各社區(qū)不同特點開展有針對性的活動。社區(qū)居委會應是社區(qū)公共危機教育的主要負責人和統(tǒng)籌者，負責社區(qū)的災害宣傳和教育、編制危機教育內(nèi)容、組織實施及效果評估等相關工作。同時，負責和不同的災害專業(yè)部門進行溝通，了解和分析不同類型危機在本社區(qū)層面的教育內(nèi)容，編制符合本社區(qū)的危機教育手冊。

4.政府災害管理部門是社區(qū)公共危機教育的重要支持力量

社區(qū)公共危機教育的完善不僅依靠自下而上的社區(qū)自治組織——社區(qū)居委會來進行，同時也需要自上而下的政府尤其是基層政府的資源供給。一直以來，我國的危機管理采用的是分部門條塊結合的方式，國土、水利、氣象、林業(yè)、消防等多個部門掌握不同的災害預防知識和資源。以社區(qū)作為危機教育的基本單位，能夠解決各災害管理部門的公共危機教育社會覆蓋率不高的問題。

5.社區(qū)學校和企業(yè)是社區(qū)公共危機教育的重要參與者

社區(qū)中的學校、企業(yè)是開展社區(qū)公共危機教育的密切相關者和參與主體。學校可以舉辦減災培訓課程，企業(yè)可以通過合同外包的形式，為社區(qū)危機教育提供相應的資金支持和技術支持，并通過對社區(qū)開展的危機教育活動，提高企業(yè)在社區(qū)中的知名度，為企業(yè)創(chuàng)造一定的品牌價值。即使企業(yè)不直接參與社區(qū)危機教育，它們也可以開展企業(yè)內(nèi)部的危機應對管理，制定本企業(yè)的防災規(guī)劃和應急手冊，對其員工進行應急法律和預防、避險、自救、互救等常識的宣傳教育，增強員工的防災意識和能力，通過維護企業(yè)員工的安全來間接減少社區(qū)防災減災的壓力。

6.非政府組織是社區(qū)公共危機教育必不可少的配合力量

在現(xiàn)代社會，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，非政府組織都致力于各種社會問題的解決。事實上非政府組織已經(jīng)發(fā)展成為解決社會公共危機教育問題的又一個基本組織形式。非政府組織參與公共危機教育，可以使政府從日常事務中轉移出來，致力于應急指揮部署。非政府組織作為連接政府與社會的橋梁，可以在危機教育的過程中較為及時地定位社區(qū)的現(xiàn)實需求，提供社區(qū)居民多樣化的應對能力培訓。同時，非政府組織在特定領域具有專業(yè)性的特點，能夠在公共危機教育上提供有針對性的服務。

四、城市社區(qū)公共危機教育運行機制

1.城市社區(qū)公共危機教育的主要內(nèi)容及形式

根據(jù)危機管理的階段特點，公共危機教育的內(nèi)容包含事前的預防準備知識、危機發(fā)生時的應對技能、危機發(fā)生之后的恢復和重建知識。在社區(qū)開展公共危機教育，一是對社區(qū)成員的危機預防教育。社區(qū)教育主體在社區(qū)中介紹本社區(qū)可能的災害主要類型、災害產(chǎn)生的可能原因、災害發(fā)生的心理準備等，幫助社區(qū)組織和家庭制訂一定的防災計劃。例如，在社區(qū)資源和災害初步認識上，告知社區(qū)成員在災害發(fā)生時就近的避難場所、急救電話、信息獲取的渠道、應急物資的配備情況等。社區(qū)家庭根據(jù)不同要求，制定適合自己的最優(yōu)方案、選定家庭避難所、備災工具包、老人和小孩的撤離方案、購買保險、準備家庭備用的電源等，并定期檢查家庭的房屋是否堅固，與社區(qū)的其他家庭溝通交流，以便在災害發(fā)生時能夠快速地逃生。二是災害發(fā)生時的應對方式，積極開展示范演練。根據(jù)社區(qū)不同情況進行模擬災害演練，教導社區(qū)成員正確的逃生方法，引導居民疏解壓力和緊張情緒，克服危機造成的負面情緒。三是危機之后的恢復重建。公共危機的恢復階段不僅需要政府大量的資金和資源的投人與支持，還需要良好的心理調(diào)適。應積極發(fā)揮社會工作者的專長，開展一定的心理輔導和培訓，以便在社區(qū)形成良好的社會心理基礎。

在教育形式的選擇上，可以實現(xiàn)互動式教學和講授式教學、理論式與實踐類相結合。一是在危機應對知識方面，可以通過在社區(qū)發(fā)放宣傳單、設立宣傳欄、張貼海報標語、開辦危機教育課堂、舉辦專題展覽、組織進行街頭咨詢、印發(fā)科普讀物等方式，向居民普及有關危機的知識。適當引人知識競賽等形式，形成較為豐富多樣的講授形式。二是在社區(qū)防災減災知識和技能培訓方面，通過專家咨詢、知識講座、參觀學習、有獎知識競答、防火器具實物展示、視頻資料播放，給社區(qū)居民發(fā)放應急包、應急小手冊等，指導居民學習常備應急用品的使用。三是在應急預案建設和演練方面，政府機關、居委會、社區(qū)學校、企業(yè)等開展各類形式多樣、群眾喜聞樂見的社區(qū)救災演練，提高居民防災意識和避災自救能力。社區(qū)居委會工作人員還可以帶領部分居民，對社區(qū)內(nèi)的老舊電表進行排查，預防可能存在的安全隱患。危機應對的心理教育，可以通過一些專業(yè)的非政府組織講座和心理輔導等來實現(xiàn)。

2.城市社區(qū)開展公共危機教育可能存在的問題及對策建議

（1）各地城市發(fā)展存在不平衡，從整體情況來看，城市社區(qū)教育本身還處于起步階段。社區(qū)教育的實驗研究和實踐探索還處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一要求和統(tǒng)一行動。在社區(qū)中推進公共危機教育還沒有引起社會各界的足夠重視，更沒有在實踐方面形成規(guī)模效益。發(fā)生災害的事后總結較多，預先防范的準備無論在硬件還是軟實力方面都存在較大差距，因此，真正將這種有利于政府的社會管理、有利于民眾的生活生產(chǎn)保障的有益行動切實落實下去，不僅需要政府、社會轉變觀念，還需要經(jīng)濟、社會的整體發(fā)展，以及社會管理的創(chuàng)新和能力建設。在有條件的地方試點先行，總結經(jīng)驗，探索規(guī)律，形成具體明確的操作規(guī)范，逐步推廣。各地在社區(qū)開展危機教育也要從本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，突出重點，體現(xiàn)特色。

（2）在社區(qū)開展公共危機教育的難點，是政府引導、社區(qū)合理統(tǒng)籌下社區(qū)內(nèi)資源的有效整合，以實現(xiàn)資源共享，形成教育合力，提高教育效益。然而，社區(qū)中各相關主體缺乏溝通與協(xié)調(diào)會給社區(qū)危機教育的推進形成障礙。因此，政府應著力加快社區(qū)公共危機教育的規(guī)劃。編制國家層面較為統(tǒng)一的公共危機教育課程及內(nèi)容體系，明確基層政府、社區(qū)在公共危機教育中的職責和作用。同時，建立起社區(qū)公共危機教育的評價和考核體系。政府要把社區(qū)公共危機教育納入整體公共危機管理體系，并將危機教育的實施情況作為社區(qū)工作的業(yè)績指標，衡量社區(qū)綜合管理能力。

（3）缺乏必要的、足夠的、穩(wěn)定的經(jīng)費支持和人才隊伍儲備。社區(qū)開展危機教育要有一定的經(jīng)費投入。但是，從實際情況看，各地政府都沒有劃撥這筆專項資金，有些活動的經(jīng)費主要來源于政府的臨時性支出。這一狀況嚴重地妨礙了社區(qū)公共危機教育有效、可持續(xù)的開展。把社區(qū)公共危機教育引向專業(yè)化的道路，需要政府投入專項資金、培養(yǎng)社區(qū)公共危機教育的專門人才，提高社區(qū)居委會工作人員、社區(qū)工作者等人員的專業(yè)能力和水平，并提高他們的待遇水平，吸引優(yōu)秀人才參與社區(qū)公共危機教育的建設。

（4）重視對危機教育的需求分析，設置合理、有針對性的課程體系。不同群體對危機教育的需求不同，因此，危機教育課程的設計，既要滿足地區(qū)的特點，又要滿足社區(qū)不同群體的不同需求，并且設計符合各年齡段人員特征的教育課程。

（5）社區(qū)自身建設薄弱，社會動員能力潛力未充分發(fā)揮。當前，社區(qū)組織與居民間有一定的互動，政府組織也在努力提高社區(qū)參與率，但許多活動多是圍繞行政任務的完成而展開的，這在一定程度上造成社區(qū)動員對象的單一。以社區(qū)救助的人群以及退休黨員等老年群體為主，廣大分布在各行各業(yè)的社區(qū)居民，由于缺乏社區(qū)的情感利益結合點而缺少社區(qū)參與的動力。當面對突發(fā)危機時，社區(qū)所能動員和整合的社會資源有限。因此，需要上述主體真正發(fā)揮其能力，明確各主體的功能與定位，以制度與機制為保證和紐帶，使社區(qū)公共危機教育體系有機地運轉起來。

[基金項目：北京市屬高等學校人才強教深化計劃“中青年骨干人才培養(yǎng)計劃”課題成果之一]

[劉亞娜：首都師范大學管理學院公共管理系主任，副教授，碩士研究生導師，博士，主要從事政府管理、公共政策研究]