紀(jì)委變革進(jìn)入“新周期”

李克誠

在經(jīng)歷了數(shù)年近乎停滯的沉寂期后，紀(jì)檢系統(tǒng)的改革又重新進(jìn)入了活躍期。

觀察中紀(jì)委近期一系列重大動作和部署可以發(fā)現(xiàn)，新一輪紀(jì)檢改革圍繞一明一暗兩條主線來展開：一條明線是，對紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力矩陣的重整；一條暗線是，重新規(guī)劃紀(jì)委的職能定位，抓“主業(yè)”、縮“陣線”，在工作機(jī)制上向法治化轉(zhuǎn)軌。

“上提”領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

十八屆三中全會在部署紀(jì)檢領(lǐng)域的改革時，最大的亮點(diǎn)就在于，推動黨的紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。

自1978年中共十一屆三中全會決定恢復(fù)紀(jì)檢機(jī)關(guān)以來，紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制一直在處于不斷調(diào)試中：最初，紀(jì)委是作為黨委內(nèi)的組成部門（名稱為xx黨委紀(jì)委）存在的，受同級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)；1980年，省以下的各級紀(jì)委從黨委內(nèi)的部門中分離出來，成為相對獨(dú)立的、黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)，紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，但“以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”。中共十二大（1982年9月）后，“以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”的提法不再出現(xiàn)，紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制基本成型。

長期關(guān)注紀(jì)檢體制變革的制度反腐專家李永忠稱，雖然“雙重領(lǐng)導(dǎo)”在提法上沒有了以誰為主的清晰化界定，但地方上的同級黨委在事實(shí)上控制了紀(jì)委的人事權(quán)和財權(quán)，因此，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)際上還是“以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。

由于受到同級黨委尤其是黨委“一把手”的制約，現(xiàn)實(shí)中，紀(jì)委很難完全發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。特別是在查辦腐敗案件時，受制于地方和部門利益的牽涉，一些案件都難以堅(jiān)決查辦。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩對《南風(fēng)窗》說，過去查處的市縣委“一把手”案件，幾乎沒有依靠同級紀(jì)委查出來的，充分說明了地方紀(jì)委在監(jiān)督同級黨委時的尷尬處境。

為了破除“同級監(jiān)督難”這一難題，2003年，中央紀(jì)委開始試點(diǎn)，對派駐在一些部委的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。也就是，派駐到中央各部委的紀(jì)檢組（紀(jì)委）不再同時接受中紀(jì)委及所駐部委黨組的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而是改為接受中紀(jì)委的直接領(lǐng)導(dǎo)。2004年，這一改革措施全面鋪開。中紀(jì)委由此實(shí)現(xiàn)了對“條條”（中央部委）的垂直管理和直接領(lǐng)導(dǎo)。

隨后，中紀(jì)委也開始加強(qiáng)了對“塊塊”（地方）紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。最突出的表現(xiàn)是，各省份的省紀(jì)委書記提名權(quán)主要由中央控制。目前內(nèi)地31個省份的現(xiàn)職省紀(jì)委書記中，近九成都是由中央“空降”或從其他省份調(diào)入。

上述習(xí)慣性做法，經(jīng)十八屆三中全會，將之固定化、制度化。一個不太引起外界關(guān)注的細(xì)節(jié)是，此次中央規(guī)定，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。

知名反腐研究專家、北京航空航天大學(xué)廉政研究與教育中心主任任建明教授對《南風(fēng)窗》稱，這實(shí)際上是把下級紀(jì)委班子的人事任命權(quán)都攥到了上級紀(jì)委的手中。由于預(yù)期到自己今后職務(wù)升遷由上級紀(jì)委“說了算”，因此，下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)在工作中會更多地考慮“對上級紀(jì)委負(fù)責(zé)”，這就有利于下級紀(jì)委能更加負(fù)責(zé)地發(fā)揮監(jiān)督職能。

一位紀(jì)委系統(tǒng)的人士稱，紀(jì)委副書記的提名權(quán)“上收”，也會激勵下級紀(jì)委的工作積極性。他說，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委干部在工作中“容易得罪人”，因此，在同級黨委組織的各種考核和打分中，紀(jì)委干部往往“比較吃虧”，但如果晉升、考核和考察由上級紀(jì)委來主導(dǎo)，紀(jì)委干部就會減少各種顧慮，有助于放開手腳開展工作。

紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委干部在工作中“容易得罪人”，因此，在同級黨委組織的各種考核和打分中，紀(jì)委干部往往“比較吃虧”，但如果晉升、考核和考察由上級紀(jì)委來主導(dǎo)，紀(jì)委干部就會減少各種顧慮，有助于放開手腳開展工作。

除了重要人事任命權(quán)“上提”以外，上級紀(jì)委還加大了對下級紀(jì)委事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。中共十八屆三中全會決定，今后，查辦腐敗案件“以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，“必須向上級紀(jì)委報告”。這較之以前，也是一個重大調(diào)整。

據(jù)紀(jì)檢系統(tǒng)的人士介紹，在以往，不少地方紀(jì)委在獲得腐敗線索后，或者準(zhǔn)備查辦重大腐敗案件前，都必須向同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)報告，在得到其首肯后才能進(jìn)行查處。這樣就給地方黨委“壓案不報”和“瞞案不查”提供了可能和機(jī)會。但是，如果案件線索處置和查辦必須同時向上級紀(jì)委報告，這就對同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)形成制約，這樣就會有利于更深入地開展反腐敗斗爭，打擊腐敗犯罪。

但是，上述新政的實(shí)施效果如何，還有待于進(jìn)一步觀察。不過，受訪的學(xué)者多認(rèn)為，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)這一改革方向無疑是正確的，也是大勢所趨。

定位更明確

如果說，中央對紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制作出重大調(diào)整的部署，將會在未來引領(lǐng)紀(jì)委改革發(fā)生顯著變化的話，那么，紀(jì)委職能定位更明確與內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的再調(diào)整，則更像一場悄無聲息的“自我變革”。

據(jù)紀(jì)檢系統(tǒng)人士介紹，自王岐山執(zhí)掌新一屆中紀(jì)委以來，特別是今年下半年以來，紀(jì)檢系統(tǒng)開始在內(nèi)部展開了對紀(jì)委職能和角色的重新梳理和再定位。其中，最明確的思路是，紀(jì)委職能要聚焦、要“瘦身”，以改變目前紀(jì)檢機(jī)關(guān)承擔(dān)工作越來越多、“職能泛化”的現(xiàn)狀。

在以往，上至中央各部門，下至各地方，在部署各項(xiàng)任務(wù)時，為了體現(xiàn)工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性或者僅僅出于推動工作開展的實(shí)際考慮，各牽頭機(jī)構(gòu)都習(xí)慣把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)列入各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“聯(lián)席會議”的成員名單中。這不僅加重了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷，也影響到了其反腐倡廉的本職工作。

有紀(jì)委干部甚至坦言，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參與到其他陌生領(lǐng)域的工作，往往只起到“擺設(shè)”作用，并不能進(jìn)行有實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)督。這些工作，不出問題則罷了，一旦出了問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖，一句“紀(jì)委全程參與監(jiān)督”，就成為一些腐敗分子和腐敗行為的“擋箭牌”。

因此，今年以來，中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始對其工作職責(zé)重新梳理。2013年7月，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長黃樹賢在《求是》撰文稱，中央紀(jì)委監(jiān)察部對過去參與的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，由原來的125個精簡至39個。對確需紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參加的予以保留，屬于其他部門職責(zé)范圍的不再參與，其核心是明確定位、轉(zhuǎn)變職能，“有利于分清責(zé)任、做好本職”。

監(jiān)察部特邀監(jiān)察員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與政治研究中心副主任過勇注意到，新一屆中紀(jì)委不是簡單的權(quán)力增加、擴(kuò)權(quán)，而是“有收有放”，明確哪些權(quán)力是紀(jì)委的核心權(quán)力、哪些工作是紀(jì)委的核心工作。通過自身對權(quán)力的清理，把一些權(quán)力主動還給黨政一些職能部門，從中退出來。比如，行政審批制度改革，此前是中紀(jì)委在牽頭做，現(xiàn)在它把這項(xiàng)工作的主導(dǎo)權(quán)還給中央編辦。過勇稱，紀(jì)委不再身兼“運(yùn)動員”，而是還原到監(jiān)督者、“裁判員”的角色，這種新思路值得肯定。

今后紀(jì)委將涉及犯罪的案件盡快移交檢察院，不僅使這些案件盡快進(jìn)入司法程序，實(shí)現(xiàn)法治反腐，而且紀(jì)委可以集中更多精力用于反腐敗的戰(zhàn)略規(guī)劃、整體布局和監(jiān)督指導(dǎo)。

目前，各省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也紛紛效仿中央紀(jì)委，對此前參與的非“主業(yè)”進(jìn)行剝離。據(jù)報道，江蘇省紀(jì)委、監(jiān)察廳將其原參與的113個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)縮減為29個，黑龍江紀(jì)檢監(jiān)察部門則從此前參與的98個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，取消、退出了72個。兩省的“減負(fù)”幅度均在2/3以上。

辦案法治化

“收縮戰(zhàn)線”正是為了“突出主業(yè)”—反腐敗。今年4、5月份，中央紀(jì)委為了增強(qiáng)辦案力量，對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，在不增加編制和人員的前提下，把其他職能室壓縮合并，將負(fù)責(zé)查辦案件的“紀(jì)檢監(jiān)察室”從8個擴(kuò)充至10個。目前，各省級紀(jì)委也正加以效仿。

此外，中紀(jì)委還在悄悄做著摸清腐敗“家底”、統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)的工作。據(jù)2013年11月6日央視《新聞聯(lián)播》透露出的信息，中央紀(jì)委對反映中管干部的問題線索進(jìn)行了全面清理和統(tǒng)一管理，制定了立案、初核、暫存、留存、了結(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)，并按照新標(biāo)準(zhǔn)重新審核分類，提出處置意見，初步做到“情況明了、底數(shù)清楚、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。

縱觀新一屆中紀(jì)委一年來的履職，可看到其“兩只拳頭”出招懲治腐敗的清晰思路。一方面，用鐵腕打擊腐敗個案，用行動昭示反腐決心，挽回民眾對執(zhí)政黨的信任，用“治標(biāo)”為“治本”贏得時間；另一方面，用更具長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光來謀劃反腐大業(yè)，推動反腐手段和工作機(jī)制向科學(xué)化、法治化、制度化轉(zhuǎn)軌。接近中紀(jì)委的多位專家向《南風(fēng)窗》確認(rèn)，中紀(jì)委及最高司法機(jī)關(guān)已將“法治反腐”作為行動的圭臬，并醞釀完善各種制度。

今年11月12日，也就是十八屆三中全會閉幕的當(dāng)天，最高人民檢察院在內(nèi)部召開了一場小規(guī)模的“法治反腐專家座談會”。10名國內(nèi)知名法學(xué)家和廉政學(xué)者受邀參與座談。據(jù)參加此會的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安對《南風(fēng)窗》介紹，中央已確定“調(diào)整反腐敗有關(guān)部門的職能定位”。今后，中央紀(jì)委對執(zhí)紀(jì)中發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪的案件，“一律移交司法機(jī)關(guān)查處，并不再負(fù)責(zé)案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作”。也正是在這種背景下，作為偵查職務(wù)犯罪案件的最高司法主管機(jī)關(guān)，最高檢已在著手謀劃下一步的工作。

姜明安教授評價說，紀(jì)委職能在未來的新調(diào)整、新變化，是中紀(jì)委貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“善于用法治思維和法治方式反對腐敗”重要指示的具體體現(xiàn)。

參加最高檢上述專家座談會的清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任程文浩教授對《南風(fēng)窗》記者也表示，今后紀(jì)委將涉及犯罪的案件盡快移交檢察院，不僅使這些案件盡快進(jìn)入司法程序，實(shí)現(xiàn)法治反腐，而且紀(jì)委可以集中更多精力用于反腐敗的戰(zhàn)略規(guī)劃、整體布局和監(jiān)督指導(dǎo)。