新階段北京城軌規(guī)劃建設(shè)的實踐與思考

◆ 北京市人民政府副秘書長 徐 波

新階段北京城軌規(guī)劃建設(shè)的實踐與思考

◆ 北京市人民政府副秘書長 徐 波

一、北京軌道交通的主要特點

2008年奧運會后，北京開展了大規(guī)模的軌道交通建設(shè)，自2010年至今陸續(xù)通車試運營228公里，目前全市城市軌道交通運營線路共有17條，累計達(dá)到456公里，日均客流近1000萬人次。

新階段的北京軌道交通大規(guī)模、高強(qiáng)度的建設(shè)實踐有以下九方面值得總結(jié)：一是比較好地實現(xiàn)了安全、質(zhì)量、功能與工期的統(tǒng)一；二是通過對城市多中心之間的網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通，促進(jìn)了城市多中心的發(fā)展，由簡單網(wǎng)絡(luò)發(fā)展成較為密集復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，大幅提高了公交出行比例；三是創(chuàng)新工作流程，創(chuàng)新工作方法，充分體現(xiàn)“建設(shè)為運營、運營為乘客”的思想；四是網(wǎng)絡(luò)化資源優(yōu)化配置水平逐步提升；五是地鐵車輛段、停車場上蓋開發(fā)取得一定成效，車站上蓋及站點周邊一體化水平逐步提升；六是新技術(shù)應(yīng)用取得了明顯成效，包括設(shè)備系統(tǒng)、環(huán)保節(jié)能、施工技術(shù)等方面；七是標(biāo)準(zhǔn)完善提升工作方興未艾；八是制度建設(shè)取得較好成果；九是涌現(xiàn)出一批年富力強(qiáng)的骨干專家、優(yōu)秀人才。

新階段軌道交通的建設(shè)取得了一定成效，但整個城市線網(wǎng)當(dāng)前在功能上也存在需要反思或進(jìn)一步完善提升之處：

一是換乘車站的功能有待進(jìn)一步提升。受原有線路歷史條件限制，部分換乘車站存在換乘便捷性差、換乘效率低、站臺規(guī)模不足、高峰人流密度高、換乘設(shè)施規(guī)模不足、擁擠、短時沖擊大等問題。受線網(wǎng)結(jié)構(gòu)影響，線路間換乘較難形成平行換乘條件，不利于換乘功能提升。

二是中心城部分重要線路運能不足。高峰時部分線路上車難、車廂擁擠、部分車站限流。主要原因是客流預(yù)測與實際客流有出入，偏保守，進(jìn)而影響線路規(guī)模；當(dāng)年有的車站為節(jié)約工程投資，土建空間沒有留有冗余。

三是車站與周邊建筑物地下聯(lián)系不足，地下空間開發(fā)有待加強(qiáng)，部分站點地面人車混流明顯。車站與城市綜合體的銜接、風(fēng)亭等與建筑的結(jié)合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四是線網(wǎng)結(jié)構(gòu)有待完善，線網(wǎng)中有的線路終點止于大客流集散點。

五是穿過中心城連接外圍新城的普通直徑線路，設(shè)置越行站的難度較大，快線功能難以實現(xiàn)。

六是線網(wǎng)功能層次較單一。目前已建設(shè)線路多為中高運量地鐵制式（6B是北京中運量基準(zhǔn)），包括現(xiàn)代有軌電車及APM等低運量輕軌系統(tǒng)的多層次城市軌道交通體系尚需進(jìn)一步構(gòu)建。

七是位于中心城以外的車站周邊的開發(fā)建設(shè)在“同步”方面尚有滯后。

八是車站周邊步行環(huán)境有待更進(jìn)一步營造，換乘公交的“無縫”程度有待進(jìn)一步提高。

除上述好的方面與存在問題外，北京尚有兩個方面效果不完全明朗或有待時間檢驗：一是全生命周期的成本經(jīng)濟(jì)性效果；二是系統(tǒng)與工程的耐久性。

二、當(dāng)前新的認(rèn)識、新的思路與新的工作方法

（一）深化風(fēng)險管理理論

1、深化對軌道交通建設(shè)現(xiàn)代風(fēng)險管理體系內(nèi)涵的認(rèn)識，通用風(fēng)險管理理論闡述的主要環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)是風(fēng)險辨識，主要指對客觀存在的風(fēng)險源進(jìn)行辨識（或客觀致險因素）；第二個環(huán)節(jié)是風(fēng)險分析，指從客觀發(fā)生的可能性角度進(jìn)行風(fēng)險發(fā)生概率分級，對可能造成后果的嚴(yán)重性進(jìn)行分級；第三個環(huán)節(jié)是風(fēng)險評估（實際發(fā)生概率），辨識影響風(fēng)險發(fā)生概率的非客觀因素，對經(jīng)過主觀努力后（即對風(fēng)險采取了管理、技術(shù)、投入和監(jiān)管等主管努力措施后）的風(fēng)險發(fā)生概率進(jìn)行（第二次）評估，即復(fù)合主觀努力與客觀條件后進(jìn)行評估。強(qiáng)調(diào)對首都軌道交通建設(shè)，后果不可接受的風(fēng)險發(fā)生概率必須為零；第四個環(huán)節(jié)是風(fēng)險管理（建設(shè)過程），通過全方位主觀努力最大限度降低風(fēng)險發(fā)生的概率。特別是對主觀努力所擬采取的各項措施必須抓細(xì)、抓實，不折不扣地執(zhí)行。

同時充分發(fā)揮第三方的監(jiān)控、評估（包括保險公司開展的防災(zāi)防損等風(fēng)險控制工作）作用，加強(qiáng)過程監(jiān)控并加強(qiáng)預(yù)警工作。根據(jù)預(yù)警信息及時開展對上述第3條內(nèi)容的動態(tài)評估。

2、本著“不披露、不保險”的指導(dǎo)方針，強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位應(yīng)披露所有風(fēng)險，保險公司綜合主觀、客觀等各方因素對風(fēng)險進(jìn)行精算定價（體現(xiàn)在投標(biāo)時的保險費率），從而將保險作為折射建設(shè)單位風(fēng)險管理水平的鏡子，而不是簡單將保險理解為風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

3、利用信息化手段開展風(fēng)險管理，搭建安全風(fēng)險信息管理平臺，建立包括施工安全風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)、盾構(gòu)施工實時管理系統(tǒng)及遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控的綜合安全風(fēng)險信息管理平臺，對工程施工進(jìn)行實時監(jiān)控和信息化管理。

（二）提升線路項目的規(guī)劃方案、可研報告和總體設(shè)計水平

1、線路規(guī)劃方案、工程可行性研究、總體設(shè)計編制工作需整體考量，共同構(gòu)成項目“頂層設(shè)計”，其中規(guī)劃方案和工程可行性研究為項目本身的頂層設(shè)計，總體設(shè)計不單一理解為圖紙設(shè)計，更應(yīng)看作如何實施項目的頂層設(shè)計。

2、在規(guī)劃方案、可研報告編制階段就注重經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保先進(jìn)性和技術(shù)可靠性，施工技術(shù)難度與風(fēng)險。

3、同步提升委托、受托、審查單位的委托、受托編制和審查的水平。

4、委托編制規(guī)劃方案和可研報告時，從三個層面明確項目目標(biāo)（功能需求）：第一層面為可以用指標(biāo)量化的有關(guān)功能需求（如運輸服務(wù)能力、最長運行時間等）；第二層面為不能用指標(biāo)量化的有關(guān)功能需求（如網(wǎng)絡(luò)化條件下技術(shù)方針、站點周邊一體化規(guī)劃設(shè)計等）；第三層面為在投資可得到有效控制的前提下，對未來新解決方案的需求（如新技術(shù)新制式應(yīng)用等）。

5、審查單位可從強(qiáng)制性和建議性兩個層次，分別提出審查意見。

（三）提升城市線網(wǎng)規(guī)劃水平

線網(wǎng)規(guī)劃既要圍繞總體規(guī)劃確定的規(guī)劃方向，又要適當(dāng)超出總體規(guī)劃謀劃線網(wǎng)規(guī)劃布局，以“基于軌道交通的城市”的理念引導(dǎo)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制,甚至引導(dǎo)未來城市總體規(guī)劃的編制。

1、線網(wǎng)與城市功能布局相協(xié)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點等級與城市功能區(qū)等級相吻合。

2、構(gòu)建不同功能類型的城市軌道交通體系。

3、加強(qiáng)換乘方式的規(guī)劃。

4、在線網(wǎng)規(guī)劃時高度重視車站的規(guī)劃布局，特別是換乘站的合理布局。

（四）提升車站規(guī)劃設(shè)計水平

1、軌道交通車站分為單線普通車站、兩條線路間換乘車站、3條（以上）線路間換乘車站和地鐵與其它多方式城市交通換乘的樞紐站、地鐵與城市重要對外交通換乘的樞紐站。根據(jù)區(qū)位功能特征、線路的功能層次、相交線路數(shù)量、客流量級、客流匹配關(guān)系等因素進(jìn)行車站分級，對于不同功能、級別車站，采用不同的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。

2、重視車站功能的系統(tǒng)設(shè)計。主要包括考慮車站與周邊（包括地下空間）一體化設(shè)計，與城市公交樞紐（主要指地鐵與城市地面公交換乘樞紐）和復(fù)合城市公交樞紐與高鐵火車站房、機(jī)場航站樓功能的城市綜合交通樞紐的“無縫銜接”便捷換乘，以及地鐵車站的上蓋開發(fā)等。樞紐“無縫銜接”的含義就是要讓乘客感覺不到正在轉(zhuǎn)換使用不同的交通工具，一個具體體現(xiàn)就是一出出入口就能踏上地面公交車。

3、根據(jù)車站類型提出不同的車站指標(biāo)評價體系。對于普通車站，可從車站站臺寬度，人性化設(shè)施配置等方面評價；對于換乘車站，應(yīng)從運能匹配性（站臺人數(shù)），換乘便捷性（換乘時間，換乘流線順暢性），設(shè)施能力（超高峰飽和度，樓梯扶梯端部擁堵人數(shù)，站臺人流密度）和換乘舒適性等指標(biāo)進(jìn)行評價。

4、車站出入口的設(shè)置與公交站點、出租車停車區(qū)、自行車停車場及人行過街設(shè)施配置相匹配，甚至“追”至上述地面公交站設(shè)施的位置，最大限度實現(xiàn)“零換乘”，充分體現(xiàn)“以人為本”的理念。

5、建立配套服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。如車站便利商業(yè)、其他服務(wù)設(shè)施以及足夠的公共設(shè)施，滿足乘客的基本需求。

6、注重車站出入口，風(fēng)亭、冷卻塔等附屬設(shè)施與城市的融合。盡可能將車站的出入口，風(fēng)亭、冷卻塔等與周邊建筑結(jié)合，提升景觀效果。

三、新問題、新領(lǐng)域、新課題

北京軌道交通需更加關(guān)注的新問題有環(huán)境保護(hù)與文物保護(hù)提出了新的要求；工程技術(shù)難度加大，工程風(fēng)險加?。煌顿Y控制難度增加；車站周邊一體化設(shè)計后周邊開發(fā)時序與軌道交通建設(shè)時序上的匹配要求提高等。

為實現(xiàn)北京軌道交通又好又快的發(fā)展，需關(guān)注一些軌道交通的新課題、新領(lǐng)域。

一是軌道交通網(wǎng)絡(luò)化的影響，網(wǎng)絡(luò)化條件下軌道交通的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)及運營將有所不同；二是發(fā)展現(xiàn)代有軌電車和其他類型低運量輕軌制式，發(fā)展區(qū)域快線；三是更加注重集成技術(shù)和信息技術(shù)的應(yīng)用，更加注重對乘客的信息化服務(wù)措施的提升；四是更加注重全生命周期成本問題，逐步建立健全RAMS管理技術(shù)體系。

另外，北京軌道交通有待進(jìn)一步思考幾個前沿問題：

一是能否以及如何評判線網(wǎng)規(guī)劃的優(yōu)劣，如何評判線網(wǎng)結(jié)構(gòu)是否高效？如何確定城市地鐵制式的最大規(guī)劃建設(shè)規(guī)模？二是城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃對應(yīng)的時限關(guān)系，編制時序編制流程是否需要做出調(diào)整？三是如何構(gòu)建軌道交通財務(wù)的可持續(xù)體系?