談土地征用制度改革要點

紀永勝　常曉晶　柳恒陽

【摘 要】從嚴格意義上講，征地是為國家建設(shè)用地需要或非營利目的需要占用集體土地時，采取的土地取得的主要方式。中國現(xiàn)行的土地征用制度存在著嚴重缺陷，它帶來了地方政府亂征濫用土地、農(nóng)民利益受損等嚴重問題，因而亟需進行系統(tǒng)性的改革。本文對中國土地征用制度改革要點進行簡要的分析。

【關(guān)鍵詞】土地征用制度；改革要點

征地是使農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的方式之一，因此要得到政府批準，但征地不應是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的惟一方式。同樣征地是集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的方式之一，但征地也不應是集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的惟一方式。從嚴格意義上講，征地是為國家建設(shè)用地需要或非營利目的需要占用集體土地時，采取的土地取得的主要方式。

1.明確征用概念，嚴格限定公益性用地范圍

正確理解土地征用的概念，關(guān)鍵是“公共目的”的確定。我國現(xiàn)在沿用的征地概念產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，但是隨著市場經(jīng)濟的建立，經(jīng)濟主體的多元化，征地的目的也產(chǎn)生多樣性，有公共的、也有非公共的和營利的。因此要重新界定征地概念，特別是法律意義上的界定，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，"國家為了公共利益的需要"，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，"公共利益"應嚴格限定在以下幾類：

（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

在確定公共目的的基礎(chǔ)上，其他非公益性用地不能依靠征用農(nóng)地，而應當主要依靠調(diào)整城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。如果集體土地不能通過巿場化手段轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀敲淳托枰M一步區(qū)分公共目的的征地和非公共目的土地取得，并且對于不同目的地補償標準加以區(qū)別。

2.建立市場流轉(zhuǎn)機制

盡快制定非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)。現(xiàn)行法律法規(guī)對集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)未作明確規(guī)定，而客觀上流轉(zhuǎn)已成普遍現(xiàn)象，并有不斷加劇的趨勢。如果嚴格禁止對非公益性項目實施征地，那么對于集體土地的取得惟有通過土地市場購買，因此，必須加快建立集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)機制并加以嚴格規(guī)范，從而保證征地改革順利實施。

建立市場流轉(zhuǎn)的前提就是加強集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。相對城鎮(zhèn)國有土地的產(chǎn)權(quán)制度，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)是目前普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)。集體土地產(chǎn)權(quán)主體是否明確，權(quán)利如何設(shè)置，是科學合理地確定征地補償費用標準的關(guān)鍵。目前在不少地區(qū)，集體土地所有權(quán)模糊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會、村民小組三級主體不明，在征地實施中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）往往替代集體其他經(jīng)濟組織，“越位”行使所有人的權(quán)利，并且在補償實施中暗箱操作，這嚴重侵害了農(nóng)民的土地所有權(quán)利益。

這里的集體土地流轉(zhuǎn)機制有兩層含義：其一是集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，其二是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)管理機制。集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，是指集體土地可以按照土地規(guī)劃的規(guī)定進行開發(fā)和建設(shè)，允許農(nóng)村集體土地所有者按照法律和規(guī)劃的要求，行使集體土地的處置權(quán)，包括集體土地的出租、出讓，并取得集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的報償。所謂農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)管理機制，是指國家對于土地的發(fā)展權(quán)加以管制，任何人即使土地所有者也不得任意改變土地的用途，而只能在土地用途不變的情況下進行土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。要改變土地用途必須得到政府批準，取得該塊土地的發(fā)展權(quán)，然后按照土地規(guī)劃的要求，改變土地用途。這種市場流轉(zhuǎn)機制的建立，實際上是從兩方面完善了集體土地所有權(quán)：一方面使集體土地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)，有利于區(qū)分土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與土地征用，明確土地征用的概念；另一方面有利于耕地保護，建立最嚴格的土地管理制度。

3.以市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)

現(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況?，F(xiàn)行的征地補償標準主要依據(jù)是被征用耕地前三年平均年產(chǎn)值，但是耕地的常年產(chǎn)值不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值。在市場經(jīng)濟條件下，以耕地的常年產(chǎn)值作為基本標準不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益。

如何判斷被征土地的市場價格呢？按照公平補償原則，征地補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地在公開巿場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格，即無限年期可預見現(xiàn)金流的折現(xiàn)價值，當然還受到現(xiàn)實供求關(guān)系的影響。相關(guān)補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。在目前我國農(nóng)村土地市場發(fā)育不充分的情況下，應在完成土地定級估價的基礎(chǔ)上，主要應根據(jù)農(nóng)用地基準地價，并且實際考慮土地發(fā)展權(quán)的部分收益來確定土地征用補償標準。

4.實行多樣化安置，建立農(nóng)村社會保障體系

在我國土地征用過程中，傳統(tǒng)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非和用地單位招工”安置模式在計劃經(jīng)濟條件下對于土地征用的順利進行發(fā)揮了重要作用，但在巿場經(jīng)濟逐漸發(fā)育成熟的今天，這種安置模式的弊端已經(jīng)充分暴露出來。因此，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，必須建立起農(nóng)地征用的“多樣化安置”模式建立農(nóng)村社會保障體系。

對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當?shù)厝嗣裾畱攲⒁蛘鞯囟鴮е聼o地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農(nóng)民集體所有土地時，當?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見。

5.設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，系統(tǒng)化征地相關(guān)制度

土地用途管制制度（以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地為主）、土地收購儲備制度、規(guī)劃制度、土地使用權(quán)出讓制度等與征地制度密切相關(guān)，共同組成城市土地供給制度體系。而這些制度之間并不是統(tǒng)一的，各個制度之間不論在制定，還是在執(zhí)行中都存在脫節(jié)甚至相互矛盾的地方。借鑒國外的經(jīng)驗，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，有利于諸多制度得到有效整合，減少從征地到出讓過程中政府、農(nóng)民集體、開發(fā)商三方博弈的制度成本，確保土地管理體系順利一體化運行。