中國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)分析

王園

【摘 要】本文旨在對城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較研究，分析各地保障標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，并探討規(guī)范城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的主要對策。

【關(guān)鍵詞】居民；生活保障；標(biāo)準(zhǔn)

我國城市居最代生活保障，（以下有時簡稱低保）制度自1993年創(chuàng)建，經(jīng)1997年國務(wù)院向全國推廣，到1999年10月，已在全國668個市和1689個縣全部確立，為保障貧困居民基本生活需求，維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。根據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司2003年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2012年12月底，全國已有8053萬城市貧困居民享受低保。

1.城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的比較分析

為了深入研究城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，我們主要從以下三個方面對其進(jìn)行比較分析：與實際貧困線進(jìn)行比較，各個地區(qū)之間進(jìn)行橫向比較，不同年份保障標(biāo)準(zhǔn)變化的動態(tài)比較。

（1）各地公布標(biāo)準(zhǔn)整體偏低，大多數(shù)地區(qū)的公布標(biāo)準(zhǔn)低于實際貧困線。整體上看，城市居民最低生活保障的公布標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。2012年初，全國平均的公布標(biāo)準(zhǔn)為252元/人/月，只占2012年城鎮(zhèn)居民人均收入的19%。即使與1998年的實際貧困線相比，全國平均的公布標(biāo)準(zhǔn)也比實際貧困線少41元，僅占實際貧困線的79%。

（2）各地保障標(biāo)準(zhǔn)有差距，特別是補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的計算和實際標(biāo)準(zhǔn)方面差異較大。

1）各地公布標(biāo)準(zhǔn)相差較大。

根據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司2012年1月提供的數(shù)據(jù)，全國平均的公布標(biāo)準(zhǔn)可以分為三類：最高標(biāo)準(zhǔn)是503元/人·月；中等標(biāo)準(zhǔn)要254元/人·月；最低標(biāo)準(zhǔn)是114元/人·月。具體地看，各地區(qū)的公布標(biāo)準(zhǔn)相差較大，最高標(biāo)準(zhǔn)為廣東南海市，503元/人·月；最低標(biāo)準(zhǔn)為海南陵水縣，114元/人·月，兩者相差389地元。大體上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)要高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)；大城市的保障標(biāo)準(zhǔn)要高于中小城市；城市的保障標(biāo)準(zhǔn)要高于縣城。2）各地補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的計算方法不一致。

3）各地實際福利標(biāo)準(zhǔn)有很大差別。

各地在確定保障標(biāo)準(zhǔn)方面的差別，突出地體現(xiàn)在實際標(biāo)準(zhǔn)的差別上。大體上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財政狀況好的地方，政策規(guī)定的附加保障內(nèi)容或優(yōu)惠待遇要多一些，除了保障最低生活之外，低保戶一般還會享受教育、醫(yī)療、水電、住房等方面的優(yōu)惠，實際福利標(biāo)準(zhǔn)在高于名義標(biāo)準(zhǔn)，例如廣東、上海、北京等地。其中，北京市除了每個月給低保對象發(fā)放低保金之外，同時還有多達(dá)10項的優(yōu)惠措施。相反，在經(jīng)濟(jì)落后、財政狀況比較差的地方，政策規(guī)定的附加保障內(nèi)容或優(yōu)惠待遇就很少，甚至沒有。即使有一些所謂優(yōu)惠政策，由于部門利益等原因，也很難得到落實，低保戶最好的情況就是按時足額得到按名義標(biāo)準(zhǔn)支付的低保金。有時候，實際享受到的標(biāo)準(zhǔn)甚至要低于名義標(biāo)準(zhǔn)。我們在山東省淄博市考察時發(fā)現(xiàn)，由于財政困難，除了按名義標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放低保金之外，幾乎沒有任何其他的優(yōu)惠政策，有時按名義標(biāo)準(zhǔn)的低保金還發(fā)生拖欠。

（3）近年來各地公布標(biāo)準(zhǔn)都有所調(diào)整，但調(diào)整幅度相差較大。

在全國36個主要城市中，居民消費水平和物價水平等方面的變化不一樣，但是與保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整不規(guī)范也有很大關(guān)系。

2.城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況

我們可以從三個主要方面來考察城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況；操作層次上存在的變通標(biāo)準(zhǔn)、低保金的按時足額發(fā)放情況和多元化標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況。

多數(shù)地區(qū)在操作層次上采用了變通標(biāo)準(zhǔn)、按條例的規(guī)定，各地的公布標(biāo)準(zhǔn)，即家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)是判斷某個家庭是否可以享受低保待遇的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。但是，在實際工作中，由于家庭收入很難核算，比較普遍地存在著隱性就業(yè)，隱性收入和隱性財產(chǎn)的情況，所以，各地比較普遍地采用了變通標(biāo)準(zhǔn)。事實上，變通標(biāo)準(zhǔn)的采用是不事避免的，這里，主要原因在于條例本身不夠完善，社會信任缺失和居民收入監(jiān)控手段不全。即使像視同收入這種變通標(biāo)準(zhǔn)，盡管民政部表示反對，但是，目前在一些地方也還依然存在。某些方面的視同甚至有條例本身的規(guī)定作為依據(jù)。例如，條例規(guī)定，法定贍養(yǎng)人，扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費或者撫養(yǎng)費應(yīng)當(dāng)計算為家庭收入，但是，實際上有些人拿不到相關(guān)費用。對于這種情況，很多地區(qū)依然采取視同的做法，并認(rèn)為這種做法有助于督促相關(guān)人員盡責(zé)。

最后，鑒于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整是一項比較復(fù)雜的專業(yè)性工作，可以考慮讓權(quán)威性的專業(yè)部門來做。比如，可以在中央層次成立中國城市貧困監(jiān)測中心，統(tǒng)一制定和調(diào)整各城市的保障標(biāo)準(zhǔn)，或者培訓(xùn)、指導(dǎo)各城市的標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作，特別是公布標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作。