霍光遠(yuǎn)

近年來各地積極開展城市綜合執(zhí)法改革，為我們加強(qiáng)城市管理探索了一條路子，提出了許多值得思考的問題。城市管理綜合執(zhí)法是解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民的一個(gè)主要途徑。當(dāng)前綜合執(zhí)法改革存在的主要問題是執(zhí)法依據(jù)不充分、體制不規(guī)范、范圍過于寬、人員素質(zhì)差等問題。其主要原因是對綜合執(zhí)法及綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)、功能、定位認(rèn)識(shí)模糊。綜合執(zhí)法改革應(yīng)遵循執(zhí)法工作基本規(guī)律，堅(jiān)持走規(guī)范化、專業(yè)化的路子。

1 城市管理綜合執(zhí)法存在的問題分析

1.1 關(guān)于執(zhí)法依據(jù)問題

實(shí)行城市管理綜合執(zhí)法的依據(jù)目前有兩點(diǎn)。一是《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)，省級人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。二是《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、室等工作部門的設(shè)立，增加減少或合并，由本級人民政府報(bào)請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。上述規(guī)定僅從法理上明確了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格?，F(xiàn)在的問題是，現(xiàn)行有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)如：《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市道路管理?xiàng)l例》等都明確規(guī)定各業(yè)務(wù)行政主管部門行使處罰權(quán)，這些法律、法規(guī)從效力上高于政府規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，從內(nèi)容上與《行政處罰法》發(fā)生明顯法律沖突。這使得城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)顯得不充分。

1.2 關(guān)于綜合執(zhí)法范圍問題，目前存在的主要問題是范圍不統(tǒng)一

依據(jù)國務(wù)院文件精神，城市管理綜合執(zhí)法主要包括八個(gè)方面。1、市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。2、城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)規(guī)定的全部或部分行政執(zhí)法職能。3、城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。4、市政管理法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。5、環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的部分行政執(zhí)法職能。6、工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照攤販的行政執(zhí)法職能。7、公安、交通方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政執(zhí)法職能。8、城市其他方面的行政執(zhí)法職能。一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政，影響了行政執(zhí)法嚴(yán)肅性。二是沒有統(tǒng)一的主管業(yè)務(wù)上級，不利于各地進(jìn)行正常業(yè)務(wù)交流，以提高業(yè)務(wù)水平。三是一些地方執(zhí)法范圍過大，增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關(guān)法律、法規(guī)的難度，增加了工作強(qiáng)度，造成了執(zhí)法不到位情況。同時(shí)肢解了行業(yè)管理職能，影響了整體行政管理效益。四是一些地方執(zhí)法范圍過窄，造成執(zhí)法力量分散，執(zhí)法覆蓋面過小，增加了行政成本。

1.3 關(guān)于綜合執(zhí)法體制問題

具體表現(xiàn)：一是機(jī)構(gòu)名稱不規(guī)范。具體稱謂有城市管理綜合執(zhí)法局、城市管理綜合行政執(zhí)法局、城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)、城市管理綜合行政執(zhí)法支隊(duì)等等。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置體系各異。一種是獨(dú)立設(shè)置。具體又分幾種情況。（1）只設(shè)城市管理綜合執(zhí)法局；（2）設(shè)城市管理綜合執(zhí)法局和城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)，為一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子；（3）市設(shè)綜合執(zhí)法局，區(qū)只設(shè)綜合執(zhí)法大隊(duì)。另一種是合署辦公。城市綜合執(zhí)法局與城市管理委員會(huì)、城市管理辦公室等行政機(jī)構(gòu)合署辦公。三是機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一。鑒于地方政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)束時(shí)間不長，由于受行政機(jī)構(gòu)設(shè)置限額和行政編制總額的制約，大多數(shù)地方將城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)分為綜合執(zhí)法行政機(jī)構(gòu)和具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)。四是管理體制混亂。第一種是實(shí)行市區(qū)兩級執(zhí)法，以區(qū)為主的執(zhí)法體制。區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，為區(qū)政府組成部門，區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)受市執(zhí)法局和區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)以區(qū)政府為主。第二種是實(shí)行市區(qū)兩級執(zhí)法，以市為主的執(zhí)法體制。區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受市執(zhí)法局和區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市執(zhí)法局為主。第三種基本上與第二種類似，不同處就是明確區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是市執(zhí)法局派出機(jī)構(gòu)。第四種實(shí)行市、區(qū)、街道三級執(zhí)法體制。在街道設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使執(zhí)法重心進(jìn)一步下移。

2 城市管理綜合執(zhí)法改革的出路

城市管理綜合執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，我們應(yīng)該精心設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，兼顧長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)，采取標(biāo)本兼治的辦法積極推進(jìn)這項(xiàng)改革。

2.1 加強(qiáng)立法工作

盡快制定有關(guān)法律、法規(guī)，進(jìn)一步明確城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)，明確其執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責(zé)任，重點(diǎn)要界定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各行政主管部門職權(quán)劃分，從根本上理順關(guān)系，清理修訂現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，消除和減少法律沖突及矛盾，建立健全城市管理法律、法規(guī)體系。加強(qiáng)立法解釋工作，解決有法難依問題。

2.2 合理界定綜合執(zhí)法范圍

綜合應(yīng)包含兩個(gè)層面的內(nèi)容。從橫向看，綜合內(nèi)容不宜搞成包羅萬象的大雜燴，影響執(zhí)法效果。應(yīng)堅(jiān)持以下原則。一是重點(diǎn)突出。以市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法為核心，適當(dāng)集中其他方面的職權(quán)。二是具有關(guān)聯(lián)性。綜合執(zhí)法內(nèi)容之間在性質(zhì)等方面應(yīng)有內(nèi)在聯(lián)系。三是易于操作。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法工作不宜集中。“如違反建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，影響城市規(guī)劃的嚴(yán)重程序如何，該拆除還是該采取其他措施，處理起來就比較復(fù)雜，行政處罰該不該相對集中，如何集中，就需認(rèn)真研究。再如，房地產(chǎn)管理中的執(zhí)法，往往與房地產(chǎn)行政管理過程緊密聯(lián)系，有沒有必要成立專門的執(zhí)法隊(duì)伍或者由專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰權(quán)就值得認(rèn)真研究”?！斑€如煤氣、供熱管理和設(shè)施的管理，問題也比較復(fù)雜，不能簡單地集中行政處罰”。各地綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍宜相對統(tǒng)一，便于實(shí)施專業(yè)化規(guī)范管理。從縱向看，應(yīng)重心下移，突出區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法工作中的主力軍作用。市、區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限應(yīng)各有側(cè)重，市級重點(diǎn)負(fù)責(zé)政策研究、監(jiān)督指導(dǎo)和重大執(zhí)法活動(dòng)的協(xié)調(diào)，具體的執(zhí)法活動(dòng)主要由區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)

負(fù)責(zé)。

2.3 逐步建立規(guī)范的綜合執(zhí)法管理體制

城市管理綜合執(zhí)法工作是我國行政執(zhí)法體系的重要組成部分。城市管理綜合執(zhí)法直接面對廣大人民群眾和各種類型組織，擁有除限制人身自由之外的種種行政處罰權(quán)，其工作任務(wù)之重、影響之大、難度之強(qiáng)超過了其他專業(yè)執(zhí)法。從工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、食品藥檢等行業(yè)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來看，必須走規(guī)范化、專業(yè)化路子。通過規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，可以確保全國法制的統(tǒng)一，促進(jìn)各地業(yè)務(wù)交流，提高執(zhí)法水平，樹立城市管理執(zhí)法部門的良好形象。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)規(guī)范。根據(jù)其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，綜合執(zhí)法不宜再劃分為綜合執(zhí)法行政機(jī)關(guān)和具體執(zhí)法隊(duì)伍，一律應(yīng)明確為行政機(jī)構(gòu)。具體執(zhí)法隊(duì)伍可設(shè)為行政執(zhí)法局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行隊(duì)建制。市設(shè)綜合執(zhí)法局，列為市政府組成部門。區(qū)設(shè)綜合執(zhí)法分局，為市執(zhí)法局派出機(jī)構(gòu)，列入?yún)^(qū)政府組成部門，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市綜合執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)為主。另外，對工作任務(wù)特別大的，根據(jù)工作需要可按區(qū)域設(shè)置城市管理綜合執(zhí)法所，作為區(qū)綜合執(zhí)法分局的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)所轄區(qū)域街道、社區(qū)的綜合執(zhí)法工作?？紤]到行政編制緊缺，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)一律使用專項(xiàng)編制，由國家統(tǒng)一分配下達(dá)。在整個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置框架體系中，應(yīng)堅(jiān)持重心下移，市級應(yīng)盡量精干、綜合，重點(diǎn)突出加強(qiáng)區(qū)級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

建設(shè)。